英国政府与社会资本合作的改革措施综述

潘立春(华东政法大学，上海 200042)

英国政府与社会资本合作的改革措施综述

潘立春
(华东政法大学，上海 200042)

英国政府从20世纪90年代初就开始了同社会资本的合作，以此向公众提供公共基础设施及服务。在英国，这种政府同社会资本的公私合作长久以来主要是以PFI(Private Finance Initiative)模式进行的。这一模式的特点是利用民间融资，将项目风险转移给私人部门，从而节约项目总成本。在近二十年的实践中，PFI模式逐渐显现出透明度欠缺、项目采购过程冗长等弊端。对此，英国政府于2012年推出了PF2(Private Finance2)模式。PF2模式在股权融资、项目交付、服务供给、透明度增强、风险分配以及效率提高等方面都有着明显的优势，真正做到了物有所值。

公私合作；PFI模式；PF2模式；物有所值

近三十年来，英国在公共基础设施和服务的提供方式上一直领先于其他国家。开始于20世纪70年代的民营化改革，使英国的电信、自来水、电力等行业都逐步转交私营部门提供，但公共基础设施及服务仍由政府来提供。进入90年代，一方面原有基础设施维修费用大幅上涨，新建基础设施项目激增；另一方面政府采取了紧缩的财政政策，因此，政府同社会资本的合作在英国势在必行。公私合作(Public and Private Partnership，PPP)是政府同社会资本双方通过对“契约精神”的遵守，利益共享且风险分担，实现各自价值的最大化。[1]公私合作(PPP)有多种模式，英国广泛采取PFI(private finance initiative)，即私人融资计划。实践多年后发现，这种模式有一定弊端，因此，英国政府于2012年对PFI进行了改革，启动了PF2模式(private finance 2)，即私人融资再计划。本文是对英国财政部2012年颁布的《公私合作新指引》[2]的概述，其中对PFI和PF2进行了详细梳理，希望能对我国当前的PPP改革有所贡献。

一、PFI模式

(一)PFI与传统采购模式的差别及优势

传统签约外包模式，通常是签订短期的设计及施工合同，根据投入制定具体要求。公共部门承担工程延误及成本超支的风险，支付建造、维修、服务等相关费用，通过投资预算在项目成立之初即支付投资款，由政府发行债券融资，按政府投资款项管理，维修费及服务费的支付通常不与维修效果及服务效果挂钩。因为没有关于项目维护的长期协议，政府部门时常更改需求及变更维护成本，仅少数政府部门遵照计划实施维护。

PFI最早始于1992年，其目的在于利用私人部门的效率、管理技能及商业能力，规范公共基础设施的采购。在PFI模式下，合同期限通常为20-30年，私人部门通过长期合同约定负责基础设施项目的设计、建造、融资及运营，旨在交付高质量的资产及服务，为公共部门确保物有所值，最大程度地利用私人部门创新性。PFI模式由私人部门承担工程延误及成本超支的风险，以此约束他们按时按预算交付。合同中列出包含各项成本在内的总费用，直到工程完结、服务达标方予以支付，这样就将合理的风险转移给私人部门，确保公共部门仅为已交付的服务付费。在该模式下，建造工程款由私人部门负责融资，成本在项目运营过程中分批收回。这样一来，费用支付与合同履行情况挂钩，如未按合同标准交付则会产生相应扣款。公共部门每年统一支付项目维护及设备更换费用，在合同期限内这项支出是稳定的，由此确保资产得以良好维护，维修经费得以有效保管。由于PFI模式下的合同是长期合同，对公共部门来说，如果未来不再需要这个项目的话，提前解除PFI项目的成本要比提前解除传统签约外包项目的成本大得多。

由此可见，传统签约外包模式与PFI模式的主要区别在于公共部门向私人部门支付款项的时间节点不同。在传统签约外包模式下，公共部门须提前支付项目投资款，随后在项目使用期内定期支付维护费用。而在PFI模式下，项目整个施工过程中公共部门都无需支付任何投资款项。一旦项目运营且性能达标，公共部门须统一支付与项目资产相关的总费用，包括后续资产维护、项目融资债务的偿还、相关利息等费用。PFI项目的支付特点在于能关注项目的总成本、以全新的理念促成服务供给。

(二)适宜采用PFI模式的项目

PFI适用于那些既有投资需求又有后续服务需求的重大复杂项目。在这种情况下，私人部门可以将自身的管理技能、创新性以及风险管理能力带到项目中来，使项目受益。PFI已经成为英国最主要的公私合作模式，广泛应用于学校、医院、公路、监狱、国防、垃圾清理设施等不同领域，自推出以来作用斐然。在2011-2012财政年度，公共部门的净投资(即投资总支出减去折旧)总金额为267亿英镑；已进入财务结算阶段的PFI项目的投资金额为21亿英镑。

PFI模式有如下特征：(1)PFI能确保对建筑物的高质量施工；(2)在PFI的整个长期合约期间资产均能得到高水平维护，私人部门会节约合约期限内的各项成本，而不只是设计阶段及施工阶段的成本，这使公共部门直接受益；(3)建筑设施能够按时按预算完工；(4)能激励私人部门有效管理风险。

英国2009年的国家审计署报告显示，将民间融资应用到合适的项目中可以做到真正的风险转移，[3]风险转移能使公共部门在项目出现问题时得到保护。根据PFI的支付流程，如果项目没有达到合同要求，公共部门可在支付给私人部门的费用中相应扣款，这意味着公共部门仅为其享受的服务买单。PFI合同是固定价格，如果项目公司不能按时交付则引发高额财务费用，这激励了项目公司按时交付。审计署在2003年到2008年开展的项目调查中发现，69%的项目是按合同期限交付的，65%的项目是按合同金额交付的。

(三)PFI存在的缺陷

PFI模式在实践中存在以下问题：(1)私人部门通过对债权再融资及向第三方出售股权在项目上获取巨额收益，这引发了对项目物有所值的怀疑；(2)项目在财务绩效及投资者收益方面缺乏透明度，给纳税人带来的远期债务情况不够透明；(3)公共部门和私人部门关系紧张，影响了对合同的有效管理；(4)采购过程冗长，采购成本对公共部门及私人部门都相对过高；(5)在项目运营过程中缺乏灵活性，应对公共部门调整服务需求的能力不足；(6)将过多的风险转移给私人部门，导致私人部门向公共部门收取更高的风险溢价，引发低效的资本结构，私人部门不得不预留过多的资本储备金。

鉴于此，PFI模式不适用于以下情况：(1)交易成本与项目金额不成比例时；(2)因科技迅速变革等原因难以确定长期需求时；(3)所交付服务的性质使公共部门无法明确其长期需求；(4)对资产的长期需求估计不充分。当然，PFI只是进行资本投资众多模式中的一种，资本投资选择哪个模式取决于对这一模式投入与效果的评估。

二、PF2模式

鉴于PFI模式存在的问题，英国政府提出了关于让民间金融参与到公共基础设施和服务供给中的改革新主张。PF2模式从股权融资、服务供给、透明度、风险管理、效率等方面对PFI模式进行了优化。

适合采用PF2模式的项目具备以下特征：(1)有重大资本投资需求，需要在建筑及交付方面进行有效的风险管理；(2)具备稳定的政策环境及长远的规划视野，并可以确保公共服务在长期内获得有效的交付，以便明确界定风险分配；(3)可以估算出资产、服务及相关风险的长期成本；(4)技术更新缓慢——高信息技术类项目不符合PF2模式对稳定性的要求；(5)资本投资超过五千万英镑，因为投入较小的项目很难证明采购及管理成本投入的必要性；(6)项目不至于太过复杂，否则私人部门难以承担转移的风险。

(一)在股权融资方面

1.公共部门股权

为了大力加强公共部门与私人部门的合作，政府将在未来的项目中以少数股权投资者身份与私人部门共同投资，这将形成一种新的合作关系，从而为纳税人更好的实现物有所值，使公共部门和私人部门的利益更为统一，并能加强公共部门同私人部门之间的了解。通过公共股权投资，公共部门和私人部门可以共同利用这种合作关系的优势，一起推动提高项目效率并确保实现项目预期。

公共部门参与投资有利于在项目交付及运营中增强项目透明度并建立问责机制。作为项目公司董事会董事之一，公共部门可以参加项目公司的董事会会议，与其他董事共同参与项目管理和项目决策，了解项目绩效的财务信息，更好地促进合作、信息共享、交流观点、以及增强透明度，有效地进行项目管理。

此外，为了将公共部门既是投资者也是采购者所可能引发的利益冲突控制在最低程度，英国政府将设立一个独立于采购部门的专业机构，负责PF2模式下未来项目的股权投资。此专业机构将设在财政部，以确保明确界定公共部门作为投资者及作为采购者的不同利益归属。财政部将依据《管理公共资金》[4]所规定的相关原则实施管理。为最大可能的减少利益冲突，拟设定的专业机构将不参与招标、采购或项目审批阶段的相关事宜。专业机构将由具有专业技能的人员组成，以确保在项目公司董事会能真正起到代表作用，有能力就具体项目及投资组合的管理做出合理的商业决策。

2.私人部门股权

通常情况下，政府希望看到更多有长期投资意愿的投资者。但一般来说，这些长期投资者不直接对项目投资，部分原因在于他们没有管理投资这方面的专长及资源，更主要的则是他们不愿意承担项目投标的时间、风险等成本。因此，政府推行战略投资机制，为这些投资者提供机会。

战略投资是对原始股权的投资，通常在项目招标阶段进行，目的在于拥有及管理基础设施资产并提供相关服务。当中标人确立后，政府将对私人部门的股权份额实行股权竞价，这意味着项目文件、商业及财务准备都已基本完成，降低投资者参与竞争的成本，打消了长期股权投资人的顾虑。战略投资者的股权投资在支撑项目发展及提供基础设施项目交付方面具有重要作用。

(二)在项目交付方面

1.提高公共部门采购能力

PFI采购须经多家采购机构实施，这种分化的做法意味着采购专家通常没有机会跟进后续在规模及复杂度上都相似的项目，也没有机会将其之前积累的技能及经验用到新的项目中。由于PFI项目的采购不是由专业机构统一进行的，而是分散到各地方政府、国家医疗服务体系基金会、基金信托机构或中央政府的各个不同部门。因此，集中采购有利于减少公共部门内部采购能力的重复培养及流失，能重复利用各个专家的采购专长，在采购环节实现规模经济及效率。集中采购机构允许公共部门管理人及相关利益人在项目伊始提出要求，并在项目结束向公众交付服务时予以监督。

采购专长在公共部门内部没能得到足够的重视，导致了公务员不愿意将采购技能的提高作为自己的职业规划。对此，在PF2新模式下，内阁办公厅着手一系列改革以解决政府在综合商事能力方面的缺陷：比如为期五年的“公务员能力培养计划”，将判断公务员目前缺失的技能及如何填补；政府基础设施采购路径图也将起到一个指引的作用，确保恰当的采购路径予以采用；为培训高级经理而设的大型项目经理课程已于近期开设，以此培养其交付大型项目的领导能力、技术能力、商事能力以及综合能力等。未来只有从这个大型项目经理密集课程培训班结业的项目经理方可承担大型政府项目。

2.设定采购时间表

公共部门采购团队将制定透明且固定的采购时间表，并将予以严格遵守。为确保所有PF2项目都能采用这种最好的做法，政府要求各部门部长在将项目提请财政部审批时对项目从发布招标信息到财务结算的总时长作出承诺。同时，各部门对具体项目采购时长的承诺将与政府的承诺配套执行。政府承诺从招标信息的发布到中标人的确定，不得超过18个月，这是项目采购最耗资的阶段。超过18个月，除非财政部长特批，否则财政部将不予拨款。政府将保留自由裁量权对没有中标的入围投标人予以适当补助。此一揽子承诺措施的目的在于防止PF2项目在采购的对话阶段予以耽搁延误。

3.加强对项目准备阶段的检查

过去，公共部门和政府机构有时在还没有完全明确项目需求时就匆忙进入了投标阶段。相反，许多欧洲国家的专业采购机构及有经验的民营企业则会先同供应商交流，以此明确在一定的时间及成本内可以实际交付的结果。这种采购前的磋商可以使采购更为快速和直接，因为投标人可以就这些讨论要点制作标书。鉴于此，英国政府的PF2“精益采购流程”将要求项目在正式发布招标信息前进行广泛的市场接触，同时要求项目在通过欧盟官方出版物(OJEU)发布招标信息而正式进入市场时提出完整的招标要求，包括项目说明、选拔及标准、条款、时间节点等，并对受邀参加对话磋商的投标人提出全面履行勤勉义务的要求。

为确保遵守精益采购原则，政府将采用财政部附加检查制度，确保项目在没有充分准备前不会流入市场。作为业务审批的一部分，附加检查的内容是该项目在发布招标信息前的准备情况。财政部和主要项目管理局在综合担保过程中将共同合作，以确保财政部的附加检查不会造成项目的重复担保。

(三)在服务提供方面

为提高服务供给的灵活性，政府缩减了PF2模式下的服务范围。除非有特殊情况，否则类似保洁及餐饮等软件服务，将一律从合同中取消。取消的服务将由另外签订的短期合同或由公共部门直接来提供，这样一来，公共部门可以随时调整服务需求。采购部门在项目之初对某些小型维护工作具有自主决策权，在项目运营后还可以增加或减少某些“弹性服务”，如外部玻璃清洁等。这些弹性服务将以事先商定好的价格提供，可以从项目中添加或删除，而无须重新规划财务模式。为了增加合同期限的灵活性，采购部门可以调整需求，以确保资产状况能满足未来需要的预期。

(四)增加透明度

增强PF2模式的外部透明度是非常必要的，这样纳税人才有信心可以从这一模式中实现物有所值，私人部门才能获取必要的相关信息从而实现有效的商业安排及服务交付。

1.增强政府项目审批程序的透明度

项目通常要经过几个审批阶段，且超出部门权限的开支须经财政部审批。过去，私人部门反映强烈的是政府的审批时间过长，尤其是私人部门在采购前期无从了解审批进展到哪一个阶段。在竞争阶段，如果审批过程过长将直接影响私人部门的投标成本。为向私人部门承诺确保企业可获取足够的信息用于与公共部门进行相关的商业安排，政府将增强审批程序的透明度。财政部网站于2013年春季对PF2项目及PFI项目的采购流程开启业务审批查询系统，通过这一查询系统可以查询到项目的审批进度。

2.增强项目信息的可获取性及可应用性

财政部已经在《政府统一账户》上发布了大量项目的信息，并通过年度数据汇总收集了单个项目的信息，包括名称、采购状态、统一支付费用、主办部门、项目公司名称、股权持有人等。政府将采取更多的措施提高信息使用者对信息的理解，如印发一本便于理解公私合营融资安排方面的简易指南等。随着《国家基础设施计划》(2011版)的发布，政府第一次发布了基础设施投资及政府施工规划[5]的详细数据，以使私人部门进一步了解政府资助建筑项目的未来规划。相关信息将予以定期更新以确保提供最新、最准确的政府计划。此外，政府要求各部门将中央政府所有新的招标项目及合同额超过一万英镑的项目发布在官网的“合同检索”[6]目录栏内。

3.增强表外债务的透明度

政府根据财政总量调整其财政指令。按照英国国家财务制度对PFI项目的界定，很多PFI合同的债务都不算公共部门净债务(PSND)，因为这些项目被划为政府资产负债表以外的项目，由此引发了广泛批评。2011年，政府第一次发布了《政府统一账户》(WGA)，包含了对PFI的债务评估，此评估与会计准则相一致。为了增强今后对PF2项目的透明管理，政府将对已签署的PF2合同的表外协议进行全方位监管，并于年度预算时汇报进展情况。这一举措无疑使英国走在国际前列。

(五)在风险分配方面

在PF2模式下，将对风险分配进行改革，主要包括法律变更的风险、公共设施损耗的风险、土地污染的风险、尽职调查保证的风险等。过去在PFI模式下，出资人要求承包商确保风险发生时资金一定要到位以承担相关费用，结果公共部门为了转移这一在实践中极少发生的风险一直支付着高额费用。在PF2模式下，公共部门将承担在PFI模式下被转移给私人部门的某些风险，从而更好地确保物有所值。在PF2模式下，因公共设施损耗而产生的费用变化将由公共部门承担，承包商则负责确保建筑物在设计上的效率。这一安排需要通过一个严格的交接程序才能确定，测试期为两年。如果在此过程中发现公共设施的使用高于双方商议的效率标准，公共部门将要求承包商对建筑物进行整修或对公共部门的损失支付赔偿金。此外，关税风险也由公共部门承担。

(六)政府促进基础设施交付的新举措

为了避免国家重要基础设施项目因信用不足而延期，英国推出担保计划，适用于那些符合财政部标准的基础设施项目，包括国家重大的、进入施工阶段的、财务可靠的、需要担保方才能继续下去的、能为纳税人实现物有所值的项目。同时，政府推出共同贷款计划为PFI项目提供资金，缓解市场的产能不足。政府还通过保险公司的基础设施投资论坛与英国保险协会合作，以了解及解决这个投资群体所面临的问题，并鼓励国家养老金协会等民间融资进入基础设施计划，确保主要基础设施项目获得更多投资，释放额外资金用于住房、公路及高速铁路等项目。

三、结语

英国从20世纪90年代起开始尝试以PFI公私合作模式提供公共基础设施及服务，该模式利用民间融资，以一种全新的理念促成公共服务的供给，确保了公共部门仅为已交付的服务买单。但是PFI模式在实际应用中也存在诸多弊端，例如相关债务情况的透明度不足、项目采购过程冗长、采购成本过高等。由此，英国政府对PFI模式进行了改革，推出了PF2模式。PF2模式在股权融资、项目交付、服务提供、增加透明度、风险分配以及效率提高等方面都显示出了切实的优势，它将作为英国当前及未来在基础设施服务上的主要运营模式。

[1]曾福城.PPP模式下地方政府投融资制度建构[J].哈尔滨学院学报，2016，(9).

[2]HM Treasury.A New Approach to Public Private Partnership[Z].2012.

[3]National Audit Office.Private Finance Projects[Z].2009.

[4]HM Treasury.Managing Public Money[Z].2011.

[5]HM Treasury and Infrastructure and Projects Authority.National Infrastructure and Construction Pipeline[Z].2011.

[6]https://www.gov.uk/contracts-finder.

责任编辑：孙 畅

A Summary of the Reform Measures for the British Government to Cooperate With Social Capital

PAN Li-chun

(East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

The British government started to cooperate with social capital since 1990s to provide public infrastructure and service. The main form of this cooperation is PFI (Private Finance Initiative) whose character is to make use of private financing，in other words，transforming the project risk to private organization，and hence save the general cost. After about 20 years of practice，the shortcomings are more and more obvious such as lack of transparency and long adoption process. The British government introduced PF2 (Private Finance2) in 2012. The advantage of PF2 includes equity financing，project delivery，service supply，transparency enhancement，risk distribution，and efficiency promotion.

the public-private partnership；PFI model；PF2 model；good value for money

2017-03-02

国家社会科学基金重点项目，项目编号：12AFX011；国家社会科学基金一般项目，项目编号：14BFX166。

潘立春(1976-)，女，沈阳人，副教授，硕士研究生导师，博士研究生，主要从事企业法制、法律翻译研究。

1004—5856(2017)05—0037—05

F21

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.05.009