论我国农民专业合作社联社法律地位

李程鹏

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233030）

论我国农民专业合作社联社法律地位

李程鹏

（安徽财经大学法学院，安徽蚌埠 233030）

近年来，中央“一号文件”一直以三农问题为重中之重，并连续九年在文件中规定了农村经济发展形式多样化，倡导合作社的发展模式。农民专业合作社作为我国目前农村经济发展的重要组织形式，已逐步发展成熟，并衍生出联社的结构模式。由于尚未在统一的法律规范中明文规定联社的具体形式，使得各地的联社形式各有不同，进而导致发展水平参差不齐、登记混乱、管理困难等现象。没有确定的立法，有些联社的成立和经营管理由政府主导，而决策权归于政府的后果则是会导致联社的设立与合作社的初衷相偏离。通过明晰联社的法律地位，可以有效规范联社的经营管理，增强联社社员抵御市场等各方面风险的能力，保障社员利益。

专业合作社；联社；法律主体地位

自2006年我国《农民专业合作社法》颁布至今，农民专业合作社已经成为带动农村经济发展、增加农民收入、发展现代农业的重要形式之一。农民专业合作社正式被法律认定为一种新型法人组织，至今已逾十年，合作社制度进入我国经济发展视野并逐渐成为一项重要的经济组织形式。截止2015年12月底，全国登记注册的农民专业合作社已超153万家，涵盖了农户整体的42%，约10090万户，合作社联社达到7200多家。[1]2013年中央一号文件提出“引导农民合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合，积极探索合作社联社登记管理办法，抓紧研究修订农民专业合作社法”；2014年的一号文件则提出“引导发展农民专业合作社联社”；2015年中央一号文件又重申“逐步完善覆盖农村各类生产经营主体发面的法律法规，适时修改农民专业合作社法”。

一 问题的提出

（一）合作社发展概况及联社发展模式

合作社经济是商品经济发展到一定程度的产物，是市场经济中不可或缺的重要部分。它作为在市场经济中“弱者”的联合，使得单个的生产经营者在日趋激烈的市场经济竞争中得以生存。通常认为，合作社的组织形式发源于合伙制，第一个合作社则成立于1884年，位于英格兰的曼彻斯特罗虚戴尔镇，命名为罗虚戴尔公平先锋社，并制定了合作社中著名的“罗虚戴尔”原则，合作社的经济形式自此发展开来。自十九世纪中期后，欧美国家的合作社经济迎来了一个迅速发展的高潮。但由于技术革命的到来，社会资本向各方面渗透，激烈的市场竞争导致单个的专业合作社面临巨大的生存压力。在英法德等国家，合作社开始走向合纵连横，形式多样的合作社联社逐渐建立起来。这些合作社通过联合、合作的形式使规模不断壮大，从基层的联合走向地区的联合，乃至形成了全国性的合作社同盟。[2]国际合作社联盟（ICA）在1995年召开的代表大会中通过的《关于合作社界定的声明》（Statement on the Cooperative Identity）中将合作社进行了准确的定义，即: “自愿联合起来的、人们通过共同所有与民主管理的组织以实现其共同的经济、社会与文化目标及需求的自治联合体。”

1966年，国际合作社联盟将“合作社之间的联合、合作”确定为国际合作社的基本原则之一，并经1995年在英国曼切斯特召开的国际合作社第31届大会上最终确立为七大原则之一。该原则倡导各合作社通过地方、全国、区域乃至国际范围内的协同合作，为社员提供高效的服务，推进合作社的提升与发展。使合作社意识到通过加强合作社之间的联合，将不同的合作社联合起来，充分发挥自己的优势。许多国家的合作社通过合并、兼并等方式组成起来了大型的合作社,合作社的发展水平显著增强。

目前，合作社在世界各地发展形成了各自特色，从其起源和发展而言，合作社渗透到许多经济领域，而在不同的经济领域方面，合作社的产生时间和地点也呈现出各自的差异性。消费合作社起源于英国，德国则是信用合作社的最早出现地，在法国则出现了生产合作社，亚洲国家的合作联社则以政府推动为特点，强调政府的干预，①形成了综合型合作社。领域不同的合作社会有不同的特色，而且社会文化环境的各异也会在不同程度上影响着合作社形式和特点的差异化。此外，在合作社自身的产生和发展过程中，也会不同程度的受到诸多理论和思想的影响。对于合作社的产生而言，无政府主义、空想社会主义以及基督教社会主义都或多或少的施加了影响。而在合作社产生之后，学者们又通过不同的理论对合作社的诸多方面进行分析、论证，导致人们对于合作社的理解缺乏一致性的认识，进而导致合作社在不同国家产生了风格不同的发展模式。[3]总体而言，欧美国家以内生型为主，在社员自发的基础上设立，注重自我管理，而亚洲国家则是以政府推动设立为特色，表现为政府等公权力部门对合作社的干预。

（二）联社发展面临的困境

在我国现有的经济领域内，联社作为集体经济发展的模式之一，其发展尚处在幼稚阶段，对于联社相关的理论研究更是有限的。一般认为，合作社的联合作为专业合作社发展到一定阶段的产物，首先其应具备专业合作社的一般性特征，如联社的建立是基于自愿、互助和民主的要求之上。从联社的定义角度而言，有的学者将联社归纳为两种形态：一类是不以营利为目的的社团性联合；另一类则是以追求利润最大化为目标的企业型的联合。[4]前者类似于提供公共化服务的协会或行业组织，后者则倾向于以专业合作社为基本单位（成员） 的更大规模的经济组织。还有的学者更倾向于认为联社仅仅是一种经济组织,是以专业合作社为基本成员单位联合起来的、更大范围的经济形式,能够更好地将农户与市场联系起来,增强农户在市场经济中的竞争力。[5]在具体实践领域,联社的发展也面临着诸多问题：

1.法律地位不明确

随着我国《农民专业合作社法》制定以来，专业合作社依据该法确立的法律地位，迎来了一个蓬勃发展的黄金时期。自2013年的“一号文件”至今，已有数个一号文件在肯定了合作社联社这一组织形式的同时，提出“适时修改专业合作社法”的要求。随着我国合作社形式的多样化不断出现，专业合作社开始走向联合与合作，但相关立法并未涉及联社主体及其法律地位的规定。联社法律地位没有确切的依据可以确定，使得在实践过程中关于合作社联社的注册登记、责任承担、风险分配以及产权等方面面临着诸多问题。截止2016年10月，我国已有八个省、自治区、直辖市制定了地方政府规章或相应办法，但在规定联社的注册登记、社员入社等方面都各有不同，各具地方特色。这些相对零散且针对性和地域性很强的地方政府规定，对于联社的法律地位方面并未涉及，且这种特色各异的地方性规定在跨区域统筹和联社联合方面无法起到促进作用，缺乏制度性保障。

2.联合动因较少，联合层次偏低

我国的专业合作社作为农民平等自愿联合起来的合作社组织，使得农民在增强竞争力和抵御风险的能力方面得到显著增强，而联社作为这一类型经济组织的第二次联合，是对专业合作社的创新与发展。因此，联社的组建也应是各成员社在自愿和平等的基础上建立起来的，成员社享有入社和退社的自由，不受第三方干预。作为一个具备更强竞争力和风险抵御能力的经济组织，其萌芽和发展则需要有动因的推动。目前我国联社的出现，大多是资本以及劳动的联合，专业合作社的资金入股比例较少，专业合作社的资产并未进入到联社内部，联社的统筹协调和经营管理受到极大阻碍。且联社的联合环节单一，大多集中在销售环节，导致联社只有在议价能力方面得到增强，成员社之间的联结不紧密，很难发挥联社的规模效应。同时，诸多联社提供的服务只限于信息和农技能方面，绝大部分联社尚未建立实际的经济实体，供产销等产业链尚未开始形成，联社自身的优越性未得到有效发挥，成员社之间并未实现有效的联合。

3.缺乏相应的信用评价机制

良好的信用可以使联社内部形成一套完善的治理结构，增强经营管理能力，在融资和产品销售方面获得极大的优势。目前，我国尚未出台关于合作社信用体系管理的相关规定，消费者、投资者都无法在良莠不齐的合作社发展市场中进行有效选择，合作社经济的市场竞争秩序未得到很好的维护。[6]2016年我国农业部主持开展了在全国范围内百强合作社示范品牌的评选和发布，这是对优秀合作社发展的肯定，同时也对相应合作社的信用方面的发展有极大的促进作用。建立一套与我国合作社发展的实际情况相匹配的信用评价体系，是合作社进一步发展的实践需求。

总之，包括信用评价机制缺失、联合层次低以及内部管理混乱等在内的问题的出现，究其根本原因，在于联社的法律主体地位尚未得到明确的规范依据。明确合作社联社的法律地位，可以有效规范联社的产权制度，进而明晰其盈余分配。目前，关于包括联社在内的合作社的本质的认定学界尚存在一定的争议，大致有一下几种观点：一种是将合作社认定为进行市场经营的企业，一种认为合作社本质上是一种团体，被赋予了开展经营业务权利的团体，另一种观点认为合作社只是资本相关制度较为特殊的公司，还有一种观点认为合作社只是一种经济实体。上述关于合作社本质的认定与如何设置合作社内部的运行机制息息相关。

二 分析方向与框架

（一）我国关于合作社立法的模式选择

随着我国改革开放进程的不断深入，在我国农村以家庭联产承包责任制为基础的统分结合的经营制度下，合作社形式的经营方式逐渐被广泛的采纳，并衍生出各具特色的合作社模式。目前，根据合作社的业务特点和经营方向来看，主要有三大类型：一是典型化的合作社模式，具备合作社的基本特征，通过直接的统购统销等方式，帮助社员进行生产销售；一类是股份化的合作社，通过将股份制的分配模式与合作社的经营方式相结合，使农业企业、社员甚至政府相关部门结合为一体；还有一类是以提供相关技术信息和咨询业务为主要内容的合作社，该类型的合作化程度偏低，组织成员之间较为松散。

自2006年我国专业合作社立法以来，作为里程碑式的合作社立法，肯定了专业合作社独立的法人地位，使我国的农民专业合作社进入法治化和规范化的发展轨道，但由于立法模式的选择和立法本身的局限性特征影响，该部立法并没有将整个合作社体系纳入立法的范围，导致目前的立法不能满足现实的实践要求。在具体的实践领域，专业合作社发展衍化的多种形式无法按目前的立法进行调整，合作社的发展形式参差不齐,联社的形式在全国各地产生了不同的形式,难以进行有效的统一的管理和规范化的经营是目前我国合作社联社面临的一大难题。

在当下尚未制定统一性的包括合作社联社在内的合作社相关法律的背景下，为了有效地对联社这一集体经济组织形式进行管理，各省近年来相继制定了地方性政府规章，对合作社联社进行规定。目前，综合各省的政府规章制定情况，关于联社的规定有很多类似之处，如规定联社的登记机关为县级的工商管理部门，规定联社是在自愿平等的基础上建立起来的联合，同时规定了相应的财务制度和入社退社的基本程序。根据各省政府规章在规定联社社员构成上的不同，主要分为两大类：符合基本特征式的联社与股份制合作社。而一般形式下的联社又有两个分支：一种是以甘肃、浙江、山西等省为代表，该类规章中明确了与联社有业务相关的企业、事业单位以及一般社员的组成比例，即肯定了除专业合作社以外的成员也可以加入联社，丰富了联社成员的异质性；另一种则是以安徽、贵州等省为代表的，仅规定了联社的一般形式、成员的入社退社以及主要业务范围，关于成员的具体要求尚无特别规定。而以重庆市为代表的地方政府规章中的规定，则是对农民专业合作社形式的进一步创新，规定农民以入股的方式假如合作社，作为股份的财产可以是土地经营权、农户的房屋产权以及技术资金等，并不属于严格意义上的联社。

（二）域外联社的立法模式与设立原则

综合世界范围内包括联社在内的合作社立法模式而言，主要可以划分为三大类：第一类是以日本为主要代表。其不同于印度、印尼等国家照搬欧美的合作社立法，而将不同产业进行分门别类，并在此基础上专门立法，加上后来的数次专门立法，导致日本形成别具一格的合作社规范。作为日本合作社组织的典型代表，综合性的农协超过两千五百多家，专业性的农协则超过三千五百余家，覆盖了日本全部的农民和一小部分非农成员。在专门的立法——《农协组织法》中明确将农协联合会以及相关农协组合确立了法人地位，并且肯定了规模较小、无明显公共性的非盈利组织——农事组织在法律上具备法人地位。同时，日本还在水产业、畜牧业以及生活消费方面都有专门立法，赋予这些协同组织以法人地位；第二类是以美国为代表的立法模式。美国作为联邦国家的典型代表，每个州都有相关的州立法存在，在合作社立法方面也是如此。美国合作社立法最大的特征在于其没有一个全国性的基本法存在，而只见于州立法，加之相关的立法以及法院的判例构成了美国合作社法律方面的直接渊源。新时期的美国合作社不仅着重与发展传统的合作社模式，更延伸出类似于股份制企业性质的合作社模式，但区别于此类的股份制企业，它不允许股份掌握在少数人手中。第三种类型的立法模式以德国和加拿大为代表；该类型的国家合作社立法方面都存在综合性的单独法律存在，加拿大是以全国性的合作社基本立法与各州的单独立法相结合，构成中央和地方立法模式相结合的框架性结构，德国则存在统括性的全国性立法，包含了金融、消费、农产品销售、房地产等诸多方面，同时规定合作社具备法人地位，肯定了合作社及联社作为合法的民商事主体之存在。[7]

就设立准则而言，世界范围内包括联社在内的合作社设立原则也不尽相同，主要存在的有：自由设立模式、许可设立模式、特许设立模式、准则主义设立以及严格准则主义的设立模式。大部分国家选择严格的准则主义设立模式，要求合作社的成立不仅需满足形式要件，而且需要经过审批方得成立。①例外的如丹麦实行自由设立主义模式，国家对合作社的设立不加任何限制，自主权完全掌握在社员的手中；又如日本和我国的台湾地区，采取许可主义的设立模式，这种模式下的合作社设立一般会得到更多的政府行政部门的干预，社员的自愿联合遭到一定程度的限制。

总体而言，各国家无论是关于合作社的立法模式之选择还是准则设立的制度采用而言，都是结合本国的实际情况并结合其历史发展中的实践需求而逐步形成的自身特有的法律体系，并随着市场经济的竞争而不断更新，从而保障社员的切实权益。

三 我国农民专业合作社联社法律地位的路径选择

联社的建立在有效规避同类农产品恶性竞争、提升竞争力、争夺市场交易中的话语权以及降低交易风险等各项环节都显示出不容忽视的优势。目前在立法方面，将合作社联社纳入立法范畴进行全国范围内进行统一规则势在必行,而关于联社发展最大的问题则在于是否赋予联社以法人地位以及是否应将该类合作社的发展形态进行单独立法进行规制。

首先，应确认联社具备独立的法人地位。从民法角度而言，独立的法人地位包括有独立的财产、独立的名义从事民商事活动以及独立的承担民商事责任。联社作为成员社的联合，为成员提供技术资金的支撑等服务的同时，也是作为一个整体参与到市场竞争当中去，而不是一个松散的联盟，其理应获得法人地位。联社具备法人地位，一方面可以使联社的管理进入规范化的轨道，独立的责任承担制度可以很好的帮助成员社规避市场竞争中的各项风险，保障成员社的权益；另一方面，法人地位的确立，势必可以确认联社成立时的登记机构、内部的财务管理制度以及盈余分配制度，避免当下面临的联社登记困难、管理松散的局面,规范联社的运行。

其次，联社的设立应遵循严格的准则主义设立方式。联社的成立涉及成员社的切实利益，而作为成员社的主要构成部分是来自专业合作社，最终的利益分配将归结到农户上来。因此，如何监管联社的发展成为一项重要内容。如上文所提及的自由设立主义模式，联社的设立不需要经过特别的程序，虽确保能最大化的满足联社的自愿的联合这一合作社基本原则，但无法保证其具备合法的法人结构，而许可主义的设立模式则在很大程度上限制了成员社的联合。选择严格的准则主义设立模式一方面可以确保法律可以在联社的设立时做到事前监管，另一方面也可以避免公权力的干预，保障成员社联合的自愿性，符合我国的国情和现实要求。

最后，应理清联社的性质及内部构成，处理好联社内部各成员间的关系。有的学者在认可联社具备法人地位的同时，将联社分为不对外进行营利活动的社团性组织和追求盈利的企业性组织。而无论是否以营利为目的，都会面临着是否吸收非专业合作社身份的企业、事业单位甚至是政府部门加入联社的问题。以日本和韩国为例，政府的干预都或多或少的见于其合作社立法之中，那么，我国是否应在设立联社的过程中引入外部力量呢？笔者持肯定态度。在上文中提到，以甘肃、浙江、山西等省为代表的省级政府规章中明确了该类成员加入数量及比例要求。这样的特色性规定，一方面可以引入外部力量对联社进行建设，可以争取更大的经济利益和政策支持，另一方面,有比例的限制进入模式可以保障成员社的主导地位,防止其他成员在内部干预。

注释：

①以日本为例，日本农协建立了一套与行政体制相匹配的三级体系，从市町村到都道府县再到中央一级，为社员提供了全方位的服务，有针对性的开展指导生产、销售农产品、供应生活资料以及信贷、储蓄等综合性服务。同时农协作为补充行政力量干预合作社发展的主要形式，在进行农业指导的同时，也会推动政府政策的执行。

[1]央广网.全国42%的农户加入了合作社 达10090万[EB/OL]. (2016-03-21)[2016-05-13].http://country.cnr.cn/gundong/ 20160321/t20160321_521672885.shtml.

[2]农民专业合作社联社发展研究课题组.农民专业合作社联社调查研究报告[J].中国农民合作社,2014.

[3]陈岷.合作社法律制度研究[M].北京:法律出版社,2013.

[4]苑鹏.联合社:实现农民专业合作组织发展转型、向着现代农业经营组织迈进的支撑点[EB/OL].(2011-05-11)[2016-05-13].http://www.gungho.org.cn/cn-info-show.php?infoid=792.

[5]蔡晓琪.农民合作社联社法律地位与法律关系浅探[J].中国果菜,2015(04):75-78.

[6]李阿姣,李莹.农民专业合作社联社的发展困境探究[J].淮北师范大学学报,2014(06):67-70

[7]郭丹.各国合作社立法模式比较及对中国立法的借鉴[J].经济研究导刊,2007(08):138-141.

[责任编辑 贺良林]

The Legal Status of Farmers’ Specialty Cooperatives Union

LI Cheng-peng
(Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, China)

In recent years, the "No.1 Central Document" has been the focus of the issue of agriculture, and for nine consecutive years in the document provides a variety of rural economic development, advocate the development model of cooperatives. As an important organizational form of rural economic development in our country, the farmer specialized cooperatives have been gradually developed, and derived from the structure model of the association. Because has not been unified legal norms stipulated in specific forms of association, the association across different forms, resulting in uneven levels of development, registration confusion, management difficulties and other phenomena. No established legislation, the establishment and operation of some of the establishment and operation of the government led by the government, and the consequences of the government's decision to the government will lead to the establishment of the joint agency and the original intention of the cooperative. The legal status of clear association, can effectively regulate the management of cooperatives, enhance the ability to resist market union members and other aspects of risk, safeguard the interests of members.

Specialty cooperatives; Cooperatives unions; Legal status

D912.4

A

1008-9128（2017）03-0074-04

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.03.019

2016-11-13

安徽财经大学研究生科研创新基金项目：合作社联社法律制度研究（ACYC2015239）

李程鹏（1991-），男，安徽宣城人，硕士生，研究方向：国际经济法。