精准扶贫的路径选择和实践困境——以云南H县为例

余 锋

（曲靖师范学院法律与公共管理学院，云南曲靖 655011）

精准扶贫的路径选择和实践困境
——以云南H县为例

余 锋

（曲靖师范学院法律与公共管理学院，云南曲靖 655011）

改革开放后，中国经济发展的基本经验和战略是：以“点”为目标的发展，进而带动一条“线”的发展，最后是整个“面”的经济发展。经济的发展伴随着贫困人口问题的凸显，我国政府始终不遗余力的要解决贫困问题。从最早的瞄准县（面）开始，到后来的瞄准村（线），最后着力于户（点）的精准扶贫。通过对云南H县的考察，发现H县精准识别人为排斥贫困户现象突出，资金使用不精准，脱贫即返贫问题依然严重，致贫原因和脱贫需求依然模糊。基于此，一是加强贫困户识别环节的监督工作，防止人为排斥贫困户；二是提高资金使用效率；三是建立扶贫长效机制，防止脱贫即返贫；四是找准致贫原因和脱贫需求。

贫困县；精准扶贫；面、线、点式扶贫路径；实践困境

社会面临的另一种权衡取舍是在效率与平等之间。效率是指社会能从其稀缺资源中得到的最大利益。平等是指将这些资源的成果公平地分配给社会成员。换句话说，效率是指经济蛋糕的大小，而平等则是指如何分割这块蛋糕。在设计政府政策的时候，这两个目标往往是不一致的。[1]——格里高利·曼昆

美国经济学家德隆·阿西莫格鲁和詹姆斯·A·罗宾逊在其著作《国家为什么会失败》一书中，提出了包容性制度和汲取性制度的制度二分法理论。①他们认为，一个国家的成功或失败，主要取决于包容性制度或汲取性制度。其中包容性制度分为政治性包容制度和经济性包容制度，汲取性制度分为政治性汲取制度和经济性汲取制度。汲取性制度可以促使经济短暂的快速发展，但是经过一定的时间，整个经济的发展趋势是向下的；而包容性制度可以促使经济的长久发展，哪怕经济的发展比较缓慢，但整个发展趋势是向上的。

中国的改革开放过程，其实就是一个从汲取性经济制度向包容性经济制度转变的过程；同样，中国的扶贫工作过程，也是一个从汲取性政治制度向包容性政治制度转变的过程。2006年1月1日起废止农业税，终结了2000多年的“皇粮国税”，随后，国家对农村地区的财政资金扶持力度越来越大，完成了从农村地区汲取各种利益到支持农村地区发展经济的“反哺”行动。

一 中国经济发展的思路：点、线、面的发展路径

1979年，即改革开放一年后，邓小平首次提出了要创办“出口特区”，并确定深圳、珠海、汕头和厦门为“出口特区”，中共中央和国务院于1980年5月将以上四个“出口特区”改为“经济特区”，1988年又将海南设立为“经济特区”，这标志着我国以“点”为目标的经济发展战略正式建立起来。1984年，中共中央和国务院又增加了14个沿海开放城市，1985年中共中央和国务院召开了“三角区”（长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角洲）会议，会议确定三个“三角区”为沿海经济开放区，随后，开放区又扩大了，增加了辽东半岛、山东半岛和环渤海地区等沿海经济开放区。这些开放区的建立，已经使得经济发展的空间增大、路线增多。沿海经济开放区的建立，已经覆盖全国2.2亿人口，占国土面积的12%。1999年，江泽民提出实施西部大开发的战略，翌年，西部地区开发领导小组成立，国务院总理任组长。西部大开发的范围包括四川、重庆、陕西、内蒙古、青海、宁夏、甘肃、新疆、西藏、云南、贵州、广西等12个省、自治区、直辖市，占国土面积的71%。西部大开发是一项伟大的创举，犹如美国的“西进运动”，将给中国经济的发展注入新的活力。随后，东北老工业基地振兴战略、中部崛起战略等提出，意味着中国经济全面发展的历史时刻到来。

二 中国扶贫道路的选择：面、线、点的扶贫路径

贫困是个世界性难题，任何国家的任何政党都在为解决贫困问题而努力奋斗。我国的扶贫工作始于1986年，当时的扶贫工作是以贫困县作为目标，期望通过解决贫困县的贫困而解决中国的贫困难题。当时中国确定了592个国家级贫困县，72%以上的农村贫困人口都包含在内，如此大力度的扶贫工作也创下世界之最。就当时的情况来看，通过县域经济增长带动贫困人口脱贫的做法不失为一种现实的选择。[2]当时的扶贫工作也像中国经济的发展一样，取得了显著的成绩。但是随着中国经济的发展，扶贫的问题日益显现出来：一是有的贫困县已经脱贫，但是为了得到国家财政的支持，不以“贫”为耻，反以“贫”为荣；二是这样大规模的扶贫工作，其本身的目标性就不强，资金又太过于分散，难以瞄准真正的贫困人口；三是扶贫工作的科学性和精确性都有待提高，贫困县的选择主观性太大，扶贫资金被当地政府挪作他用。以上种种问题的凸显，使得扶贫工作的效率大大降低。

2001年，中国的扶贫工作由“面”的扶贫向“线”的扶贫转移，当时提出了“扶贫要到村到户”，瞄准机制由县的瞄准转向村的瞄准，14.8万个村被确定为贫困村，全国有20%的村被确定为贫困村。[3]村级瞄准的扶贫工作使其精准度相应提高，据调查，我国有三个省（区）的重点村中，最贫困的村占到90%。[4]不过，也有研究表明，村级瞄准的错误率明显高于县级瞄准，2001年贫困县的瞄准错误率为25%，而村级瞄准的错误率高达48%。[3]这反应了随着精度的提高，错误率也在不断的上升，这给精确瞄准扶贫工作带来了挑战。

2013年，习近平总书记考察湘西时指出：“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，不要定好高骛远的目标。”2014年，精准扶贫工作正式启动，强调了“建档立卡”工作的重要性，务必要精准识别贫困户，真正起到帮扶带动的作用，不断减少贫困户。

至此，中国的扶贫政策从20世纪80年代开始的“面”上铺开，到90年代后期及21世纪初期向“线”上扶贫过渡，2013年开始的精准扶贫,专注于“点”的扶贫,扶贫工作更加具体、更加有针对性。

三 问题和建议

H县②地处中国西部地区，是我国首批确定的592个贫困县之一。该县人口近103万人，人口分布极为不均匀，坝区人口稠密，高寒山区人口稀疏。全县有贫困人口38.5万人，占总人口数的37.5%，贫困人口数全省第一。“十二五”以来，投入各类扶贫资金共计66亿元，19万人脱贫，50余万人受益。[5]这说明H县的扶贫工作取得了巨大的成效，但是也仍然存在诸多问题：一是精准识别过程中，人为原因排斥贫困户的现象依然存在；二是撒网式的扶贫资金使用不到位，挪作他用仍然突出；三是边脱贫边返贫的情况依然严重；四是贫困人口怎样致富仍然没有找到突破口和原因。

（一）精准识别要精准，防止贫困户被人为排斥

精准识别是精准扶贫的前提和基础，只有找准贫困户，才能“扶真贫、真扶贫”。邓维杰对四川省的扶贫工作进行调查和访谈发现，精准识别中，存在“规模排斥”“区域排斥”和“识别排斥”等问题，而“识别排斥”又分为“恶意排斥”和“过失排斥”两种。[6]笔者在H县调查和访谈也发现，贫困户被排斥问题依然突出。H县的Y村，人口3985人，1020户；认定贫困人口683人，187户。笔者对Y村的石木和依河两个自然村进行调研和访谈，石木村212人，认定贫困人口38人，11户；依河村186人，认定贫困人口35人，9户。调查发现，石木有贫困人口12户，但是有4户贫困户没有建档立卡，有3户属于村里的富裕户，却被认定为贫困户；依河有贫困人口7户，但是有2户贫困户没有建档立卡，有4户属于村里的富裕户，却被认定为贫困户。村民反映：“村民小组组长直接认定谁是贫困户，认定后再召开村小组会议，一部分真的贫困户被排除在外，有些意见，但是也无可奈何。”③Y村的贫困户认定，小组长有巨大的发言权和影响力，小组长大多是村庄里的强势人物，人为排斥贫困户，致使那些被排斥的贫困户很有怨言，但是又缺乏申诉的渠道。为了确保“扶真贫、真扶贫”，实现2020年贫困人口全部脱贫，应该做到以下几点。

一是精准识别应该透明、公开。云南在精准识别中，采取“七评法”，即住房、劳力、健康、教育、生活、生产和负债。[7]贫困认定不再单一的看经济收入，而是综合考量，其他各地也摸索出一些独特的精准识别贫困户的方法，但问题的关键是，仅有方法而不透明和公开，在精准识别的过程中，难免会出现“恶意排斥”的现象。只有接受群众的监督，使精准识别公开、透明，接受监督，才能做到公正和公平。

二是村民自治要做到村民是自治的主体，而不是“村委会自治”或“村小组长自治”。在一些地方，村民自治演变为“村委会自治”，[8]村民失去了在村庄里的发言权，导致国家输入的资源被少部分人“俘获”。为确保识别的精准性，应该加强乡村治理，特别是村民自治要实现村民是自治的主体，充分发挥村民的主体作用和监督作用，确保国家输入的资源落到实处，产生实效。

三是加强监督，严惩“恶意排斥”贫困户的相关责任人。精准识别既是一项技术工作，可以采取定量的方式进行操作，也是一项人为因素很大的工作，在针对“临界点”范围的贫困群体，偶有工作失误在所难免，但是在识别贫困人口过程中，如果是因为“恶意排斥”，导致“该扶未扶”的贫困人口被排斥，应该严厉惩罚相关责任人，确保识别出来的都是真的贫困人口。

（二）资金使用要精准，提高资金的使用效率

1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立，根据成立的要求，印发了一系列的文件，其中1987年的《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》，确定我国的扶贫战略目标是“区域经济增长”。这说明我国的扶贫政策是从整个“面”上来进行的，同时也说明我国扶贫资金的使用是比较分散的，并没有突出重点，主要是为整个国家经济的增长而服务的。这最终导致了扶贫资金政策演变为贫困地区发展工业化的资金使用政策，没有达到预期目的。[9]1993年，中央发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，该计划调整了我国的扶贫战略，资金使用不再是关注区域经济增长，而是有效地结合了贫困人口的基本需求，资金的使用效率进一步提升，贫困人口得到关切，但仍然跟我国的脱贫政策有较大的差距。从1996年开始，我国的扶贫资金使用摒弃了“区域经济增长”的资金使用政策，主要是关切贫困人口的基本需求。至此，我国的扶贫资金从宏观逐步向微观过渡，但是时至今日，扶贫资金的使用效率依然有待于提升。

2015年，中共中央、国务院发布了《打赢脱贫攻坚战的决定》，该决定明确提出“资金使用精准”，告别了过去“撒网式”的扶贫资金使用政策。H县在以前的扶贫工作中，资金的使用比较分散，甚至有一部分资金被挪用发展一些产出效果比较快的政绩工程。从2013年开始，扶贫资金得到有效的利用。为了提升资金的使用效率，一是要完善资金使用配套措施，比如资金的分配与拨付方面要与精准扶贫项目密切挂钩；二是要加强扶贫目标群众参与资金项目使用、分配以及知情权的参与度。中国的扶贫是一种自上而下式的扶贫方式，这一方式有利于快速执行，能够产生立竿见影的效果，但是扶贫工作本身就是一个千年难题，应该在采取自上而下扶贫政策时，也适当采用自下而上的方式，让扶贫目标群众也参与其中，提升扶贫的效果。

（三）建立扶贫工作长效机制，避免边脱贫边返贫

根据陈端计等人的调查研究，西南、西北一些地区的返贫率高于20%，个别地区返贫人口超过脱贫人口。[10]甚至有的地方，脱贫人口的返贫率超过50%。[11]根据笔者在H县的调研，该县也存在边脱贫边返贫的问题，返贫率达15.8%。按照习近平总书记的指示：必须高度重视返贫问题。

鉴于此，我们必须从以下几方面狠抓落实，“咬定青山不放松”：

一是狠抓教育，提升人力资本水平。根据笔者调研，近年来，H县投入的教育资金共计16.8亿元，扩充教师3000多人。从近几年的中考和高考看，H县的教学水平得到一个快速的提升。知识具有外溢性和互补性，只要政府的行为是创造财富而非分配财富，教育对经济增长就能发挥积极的作用。[12]该县应该进一步加大教育经费的投入，优化师资结构，提升教育教学水平。

二是完善相应的配套设施。H县近年来已有高速公路，但是整个乡村道路的建设仍然落后，路面的硬化工作依然没有完成；人居饮水、农作物浇灌工程还在探索中，靠天吃饭依然严重，所以应该加大人居饮水、农作物浇灌工程资金的投入，使农民正真解决饮水用水的难题。

（四）靶向用药：找到致贫原因和脱贫需求

精准扶贫“贵在精准、重在精准”，不仅要做到“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的六精准要求，更应该研究贫困户是因什么原因致贫的，为了脱贫，贫困户真正的需求是什么？只有这样，我们才能对症下药，才能有效地解决贫困问题。根据笔者的调查统计，贫困户致贫的原因有以下几点：文化水平低而致贫的占78.6%，身体原因导致贫困的占53.3%，缺乏技术致贫的占62.1%，天灾人祸致贫的占21.7%，因懒惰而致贫的占12.6%，胆量小没有闯劲致贫的占9.5%。从统计上可以看出，文化水平低和缺乏技术占比非常高，而懒惰和胆量小的占比相对比较低。但是通过所在村非贫困户对贫困户致贫原因的了解和统计，贫困户主观方面致贫原因的比例有所提升，比如懒惰占28.7%，胆量小没有闯劲的占22.4%。不管是主观还是客观原因，贫困是多方面的原因所造就的。

据此，我们应该从以下几方面开展扶贫工作：

一是加强培训，使贫困户拥有一技之长。经过走访调研，很多贫困户因没有技术，很难在城镇谋取一份临时工作，他们基本都是在土地上进行耕种。为解决贫困问题，应该开展农民技术培训班，请专家进行指导，同时政府提供相应的就业信息，让那些一直希望脱贫的人找到一份工作。

二是建立、健全农村社会保障体系。从统计和走访的情况看，很多贫困户因气候原因、身体原因等方面致贫。

所以应该加大农村社会保障资金的支出，为贫困户购买相应的保险。根据阿比吉特·班纳吉的研究，政府需要挺身而出、扮演一个明确的角色，为贫困户支付保险费。[13]总体而言，贫困户不是缺乏预防的眼光，而是他们的关注点不在于此，他们更在意的是一日三餐怎么办，每年必须支付的费用怎么筹划等问题。

注释：

①德隆·阿西莫格鲁，詹姆斯·A·罗宾逊.《国家为什么会失败》，李增刚译.长沙：湖南科学技术出版社，2015：引言Ⅰ—Ⅻ。

②按照学术惯例，本文对地名、村名、人名等做了相应处理。③资料来源：2016年7月，根据Y村村民口述资料整理。

[1]格里高利·曼昆.经济学原理:微观经济学分册[M].北京:北京大学出版社,2006:4-5.

[2]刘冬梅.对中国二十一世纪反贫困目标瞄准机制的思考[J].农业技术经济,2001(5):56-59.

[3]汪三贵,Albert Park,Shubham Chaudhuri,等.中国新时期农村扶贫与村级贫困瞄准[J].管理世界,2007(1):56-64.

[4]李小云,唐丽霞,张雪梅.我国中央财政扶贫资金的瞄准分析[J].中国农业大学学报(社会科学版),2005(3):1-6.

[5]谭雅竹,李银发,张雯.决战贫困看会泽[N].云南日报,2015-06-27.

[6]邓维杰.精准扶贫的难点、对策与路径选择[J].农村经济, 2014(6):78-79.

[7]汪磊,伍国勇.精准扶贫视域下我国农村地区贫困人口识别机制研究[J].农村经济,2016(7):113.

[8]吴毅,杨震林,王亚柯.村民自治中“村委会自治”现象的制度经济学分析[J].学海,2002(1):20-24.

[9]蔡昉,陈凡,张车伟.政府开发式扶贫资金政策与投资效率[J].中国青年政治学院学报.2001(2):60.

[10]陈端计,杨莉莎,史扬.中国返贫问题研究.石家庄经济学院学报[J].2006(2):166.

[11]国家统计局农村社会经济调查总队.中国农村贫困检测报告[M].北京:中国统计出版社,2000:123.

[12]威廉·伊斯特利.经济增长的迷雾——经济学家的发展政策为何失败[M].北京:中信出版社,2016:137—142.

[13]阿比吉特·班纳吉,埃斯特·迪弗洛.贫穷的本质——我们为什么摆脱不了贫穷[M].北京:中信出版社,2013:135.

[责任编辑 贺良林]

The Path Choice and Practical Dilemma of Precision Poverty Alleviation——Taking H County in Yunnan as an Example

YU Feng
(School of law and public administration, Qujing Normal University, Qujing 655011, China)

After the reform and opening up, China's economic development of the basic experience and strategy is: "point" as the goal of development, and thus promote the development of a "line", and finally the whole "face" of economic development. With the rapid development of China's economy for nearly 40 years, it is a great miracle in the history of world economy. With the development of economy, the Chinese government has spared no effort to solve the problem of poverty. From the earliest aimed at the county (face), to the village (line), and finally focus on households (points) of the precise poverty alleviation. China's poverty alleviation has gone through the process of poverty alleviation, and is now working hard to solve the problem.

Poverty-stricken counties; Precise poverty alleviation; Face; Line and point poverty alleviation path; Practical dilemma

D668

A

1008-9128（2017）03-0067-03

10.13963/j.cnki.hhuxb.2017.03.017

2017-01-16

余锋（1982-），男，云南宣威人，讲师，研究方向：政治经济学，经济增长，贫困问题。