应用型高等学校法律事务管理体系研究

邢 栋，阮辉玲,曹 原，邹方幸

(1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130012； 2.厦门理工学院 马克思主义学院，福建 厦门 361024； 3.集美大学诚毅学院 英语教研室，福建 厦门 361024； 4.厦门理工学院 学校办公室，福建 厦门 361024)

应用型高等学校法律事务管理体系研究

邢 栋1，阮辉玲2,曹 原3，邹方幸4

(1.吉林大学 法学院，吉林 长春 130012； 2.厦门理工学院 马克思主义学院，福建 厦门 361024； 3.集美大学诚毅学院 英语教研室，福建 厦门 361024； 4.厦门理工学院 学校办公室，福建 厦门 361024)

以应用型高等学校法律事务管理体系为研究对象，以部分应用型高等学校现存且运行的法律事务管理机构为研究视角，通过数据分析、语义分析、比较分析、案例分析等诸多研究，力图为我国应用型高等学校法务管理工作提供可行性建议。文章认为，只有明确其受案、办案、预防“三位一体”的法务管理体系的作用机制才能针对其中的问题提出解决方案。只有建立起“一专多能”的人员队伍，夯实“依法治校”的管理理念，细化管理行为，才能真正实现法律事务管理体系的协调发展，进而实现对应用型高等学校“有的放矢”的保驾护航。

应用型高等学校;法律事务;管理体系;合法权益

应用型高等学校，其概念至今仍存在争议。但可以达成初步共识的是：以应用型教育为办学定位，以应用型人才培养为目标，以应用型成果为科研产出方式，以应用型管理为管理模式。它要求以体现时代精神和社会发展要求的人才观、质量观和教育观为先导，在新的高等教育形势下构建满足和适应经济与社会发展需要的新的学科方向、专业结构、课程体系。更新教学内容、教学环节、教学方法和教学手段，全面提高教学水平，培养具有较强社会适应能力和竞争能力的高素质应用型人才。正因如此，应用型高等学校相对于其他类型院校，其与社会接触更为紧密，涉法事务呈现多发性、复杂性、关联性、外向性等诸多特点，可以这样讲，依法治校已经成为高等学校管理的必然选择[1]。早在2003年，教育部就提出“学校要通过聘请法律顾问或建立法制工作机构等形式，加强学校法制教育和法制服务”。因此，应用型高等学校的法律事务，必须进行优化管理，形成科学有效的管理体系，适应新形势下校务管理改革的要求。

1 应用型高等学校法律事务的主要特征

研究应用型高等学校法律事务的管理体系，就必须研究应用型高等学校法律事务的特性。众所周知，法学是一门“显学”性质的社会科学，它在社会中的存在是通过研究人的行为得以体现。对于应用型高等学校而言，法律事务的调整对象，就是它的高度社会化的校务管理行为。正因如此，应用型高等学校的法律事务具有如下特征：

1.1 涉法事务数量日趋增多

进入21世纪以来，作为象牙塔的高等学校早已去除了有形无形的各类围墙，在与社会的频繁交流和信息对撞中，高等学校不可避免地陷入舆论中心。特别是近年来，高等学校突发事件频繁出现，例如，2002年清华大学“硫酸泼熊”事件，2003年北大、清华“餐厅爆炸案”，2004年云南大学“马加爵事件”，2005年浙江工业大学喋血事件，2006年华南农业大学4名学生相继跳楼自杀和北方工业大学四级考试“泄题门”，2007年厦门大学20名研究生集体退学事件，2008年广西师范大学“评估门”、中国政法大学弑师案，2009年武汉大学“校领导腐败案”，西北政法大学“被就业” 和湖北教育学院“文凭门”事件，2010年河北大学“李刚门”、西安音乐学院药家鑫杀人案等等，其背后都面临着纷繁复杂的法律事务，而这些典型案例中，许多就发生在应用型高等学校。正如吉林大学总法律顾问、法学院资深教授陈福祥指出的，高等学校法务除了刑事案件不多，其他案件都较为常见。出现这种现象，其原因在于，高等学校特别是应用型高等学校，与社会接触的日益广泛。应用型高等学校本身是以社会需求为导向而建设发展的，其专业设置、课程设置、人才培养都与社会紧密结合甚至是与社会企事业单位联合开办，发生纠纷和突发事件的可能性大大增加。因此，法律事务在数量上大大超过了传统的研究型大学。该类高等学校的管理“必须依靠已经颁布的相关法律法规来进行”[2]。

1.2 涉法事务性质复杂多样

纵观历年来的应用型高等学校出现的各类涉法事件，“法治社会下，高等学校面临大量法律事务需依法处理”[3]其特征往往体现出“三多”的特征。即多种法律法规交汇，多当事人，多利益集合。所谓多种法律法规交汇，即每个涉法事件均涉及诸多法律法规，需要交汇运用。如河北大学的李刚事件，涉及到刑法、民法、刑事诉讼法等诸多法律法规，药家鑫杀人案，也涉及刑法、民法、民事诉讼法等法律法规。所谓多当事人，即每个案件的涉案群体较大，都有当事人众多，案件影响巨大等特征；多利益集合，即部分涉法事件为经济、政治、文化甚至情感等诸多利益诉求的结合体。如湖北长江大学文理学院“文凭门”事件，其背后则为经济利益驱使；而“中国政法大学弑师案”则为情感问题引发，进而剥夺被害人的生命权，可见利益纠葛复杂多样。

1.3 涉法事务的外向性特征更加突出

所谓外向性，是指应用型高等学校的法律事务早已不再仅仅局限在高等学校内部，它们大多数都是与外界发生各类社会关系的时候出现。以厦门理工学院法务室的受案记录为参照，2014—2016年三个年度，该校受理的法律事务中的90%，均为与外界发生法律关系所致，其他类似院校也基本相仿。外向性涉法事务的增多，是由应用型高等学校的“应用”特征决定的，其指向的法律关系必定绝大多数面向社会。而社会关系的复杂性，也注定了应用型高等学校法律事务处理的敏感性与技巧性。

2 应用型高等学校法律事务管理体系的构成要件

鉴于应用型高等学校法律事务的以上特征，其法律事务管理体系应由以下几部分构成：即受案(预审)体系，办案体系和预防(普法)体系三大部分。每部分均需专人负责，团队协作。三大部分的有机结合，灵活互动，是应用型高等学校法律事务管理体系运行的理想状态。

2.1 受案(预审)体系

受案(预审)体系是应用型高等学校法律事务管理体系运行的第一环节，也是其特色环节。之所以专门将受案(预审)环节专门开辟，独成体系，是因为应用型大学外部案源更为多发，案情更为复杂，只有在受案(预审)环节强化分类，才能在办案环节发挥每个办案人员的专长，专司负责某一类案件。可以这样讲，受案体系是案件初审的必由之路，也是对案件数据、性质初核的必然要求，特别是应用型高等学校在同时面临多起甚至数十起法律事务时，预审机制就显得尤其重要。

首先，受案(预审)体系必须是分工负责的。“市场经济……要求健全的法律机制和完备的法律体系”[4]。应用型高等学校每天发生的法律事务种类繁多，以民商事法律事务为主，兼有行政、国际法律事务和部分刑事法律事务。而每一项法律事务都具有极强的专业性，不可能由某一个人负责。特别是其中民商事法律事务的受案人员，至少应为两人，且应该为民商法专业硕士以上人员担任。其余法律事务由于案件相对较少，可以由一名法律专业硕士负责处理。由于受案(预审)体系可能直接涉及应用型高等学校的内部信息，故此项工作应尽量配备本校教职工担任。

第二，受案(预审)体系，必须实现对法律事务的初查、初审、初核。受案过程之所以重要，就在于不仅仅是把法律事务接过来，而是有一个“审”的过程。这就是法律事务的预审。预审过程中，需要实现对法律事务性质的初步摸排，明确属于哪一类法律事务，对其案情进行初步分析和研判，发现问题所在，提出案情初步处理意见，供办案体系人员参考，对于线索提供人转送来的数额，情节进行法律审核，仅保留与法律事务处理直接相关的线索予以提交。

2.2 办案体系

办案体系是法律事务管理体系中最为重要的一个环节，也直接决定应用型高等学校法律事务处理质量的高低。具体而言，办案体系的功能就在于接受法律事务后，对其进行直接处理。此环节一般需要具备律师资质的人员介入。

办案体系可以分为诉讼业务与非诉业务。诉讼业务指学校以原告或被告的形式出庭诉讼，维护其合法权益的行为；而非诉业务，则是指律师接受公民、法人或者其他组织的委托，在其职权范围内为当事人处理不与法院、仲裁委员会发生关联的法律事务，与诉讼业务相对应。在应用型高等学校法律事务中，其主体为非诉业务。以厦门理工学院法务室统计的数据来看，该校2013—2015年总共受理各类法律事务300余件，其中诉讼类法律事务不足10件，95%以上办理的法律事务均为非诉业务。主要包括：合同的谈判、起草、审查、修改、拟订、履行监管，就某一事件出具法律意见书和律师函，协助高等学校建立健全内部管理制度，解答法律咨询，法制宣传、教育与培训，代办登记注册、文件批准等法律事务，参与尚未形成诉讼的纠纷调解，提供法律、法规变化及其影响的信息等。在上述各类法律事务中，又以合同类为主，近三年来，该校法务室审查各类合同总量达到100余套，占法律事务处理总量的1/3。此外，该校法务室还多次参加重要决策会议，提供法律意见，并对学校有关的内部规章制度进行积极的梳理和修订。

应用型高等学校法律事务办案体系的构成，应为内部法务管理人员和外包律师相结合的模式。根据我国《律师法》等相关规定，高等学校中只有从事法律教学或研究的教师，才可以兼任律师。因此，对于没有法律专业的应用型高等学校，其内部法务管理人员是不能兼任律师的。此种模式下，内部法务管理人员只能协助外包律师，从事辅助性工作。而对于自身设有法律专业或法律服务机构的应用型高等学校而言，开发自身资源就是完善办案体系的良好选择。如以厦门理工学院为例，该校虽为理工科院校，但在学校层面设置了法务室，负责全校法律事务。法务室的教师均为原法律教研室教师，具备良好的学术背景和知识储备；此外，其中有两人为兼职律师，既能处理内部法务，又能接受委托办理各类案件。通过组建法务室，立即盘活了该校现有的法律人才资源，既能满足学校日常法务处理的需要，又使专任教师理论与实践相结合，实现互促良性发展。

2.3 预防(普法)体系

预防(普法)体系，是应用型高等学校法律事务管理体系的特色部分。设置这一体系，其原因在于应用型高等学校较之其他类型高等学校，法律事务多发性、关联性、复杂性和外向性均较为突出。因此，对于工作人员，特别是行政人员树立预防意识和强化普法工作，是优化法律事务管理体系的必然选择。

预防(普法)体系，目的在于预防，方式在于普法。简而言之，就是以形成机制的普法教育，实现对法律风险的防范和控制。“要针对学校发展中的突出矛盾和主要问题，有针对性地依法完善相应管理制度”，以厦门理工学院而言，该校法务室自组建以来，就一直十分重视普法宣传工作。迄今为止，利用每一年12.4法制宣传日(宪法日)，积极开展法制电影巡展，法律主体辩论赛，宪法诵读活动等相关主题活动，派出专职法务人员参与指导，先后对学生普法达上千人次。同时，“高等教育管理创新，是创造一种完全新型和实际有效的资源整合范式”[5],该校积极创新教育方式，积极通过学校各类新传媒进行常规法律教育。在校报开辟“身边法律”专栏，至今累计已发布法律案例及点评数十期。在该校微信“理工E起来”中开辟“E仔说法”栏目，充分利用现代化传媒普及法律知识，并力争寓教于乐，便于接受。同时，还利用每年形成机制的行政人员内部培训的机会，为全校各二级学院的办公室主任，行政秘书讲解办公室常见法律事务及其处理方式，以“应用”为原则，突出实践效果。此外，在依法治校工作已经如火如荼的今天，该校法务室多次为全校中层以上干部讲解依法治校专题讲座，深化法治理念，树立法治意识。由此可见，预防(普法)体系在应用型高等学校法律事务管理中具有不可替代的功能和意义。

3 当前应用型高等学校法务管理体系存在的问题和改进方向

当前应用型高等学校，在法律事务管理体系上存在的主要问题为：

1)管理机构设置不全。“我国大学制度的建立是突变式的，没有经历欧洲大学那样的渐进历程”[6]。目前，全国应用型高等学校中设置专门的法务管理机构的十分少见，大多数应用型高等学校仅仅把法律事务管理设置成一个岗位，“大包大揽”的处理全校法律事务。这不仅会造成管理质量的下降，也会在一定意义上使法律事务管理失去有效监督。因为，“在法治社会，不受司法审查的权力是罕见的”。[7]“总体而言，(应用型)高等学校法律事务管理还处于效率低下，层次不高的局面”。[8]

2)管理理念陈旧。“在目前工作中，高等学校法律事务机构的工作模式经常是出现问题事后补救”[9]部分应用型高等学校仅仅把法律事务定性为事后救济的手段，对于涉法事务操作之前的法律审查重视不足，不愿听取法务工作人员的意见。发生纠纷后，又急于通过法律途径解决，但由于前期工作证据搜集不足，人为地增加了纠纷解决的难度。“这也是由于法律顾问机构层次低……缺乏制度保障”[10]决定的。

3)管理行为粗放。对于某些应用型高等学校而言，法律事务管理还处于探索阶段，没有形成科学有效的运行机制。其案件管理、合同管理、普法管理、台账管理等方面均混为一处，办案人员和辅助人员也没有进行科学分工，法律事务的复审和复查工作也未能及时跟进，导致部分应用型高等学校法律事务处理中出现合法权益受损的现象。

如需改进上述问题，应从如下几方面着手：

1)设置“一专多能”的专门法律服务机构，是应用型大学优化法务管理的大势所趋。以厦门理工学院为例，该校法务室的主要功能比较全面，涉及到依法治校的方方面面，主要包括：①负责统筹、协调、督办学校日常法律事务工作，对学校重大专项法律事务工作提出建议和意见。②组织学校重大决策、重大项目、重大规章制度的法律论证工作，参与学校各部门制定的一般性规章制度的制定和审查工作。③参与学校重要项目的谈判、资产清理、股权变更等工作，保障学校利益，降低校有资产的运营风险。④完善学校合同管理制度，依职权审查学校各类合同工作，审核制定各类合同范本，促进合同管理的信息化建设。⑤统筹协调学校层面以及学校、职能部门、直属机构涉及的诉讼案件，对学校下属机构(独立法人)涉及的诉讼案件提出意见和建议。⑥负责建立学校各类法律文件的专项审查制度，对学校出具的各类资信证明文件进行法律审查，对学校相关职能部门对外合作的合法性进行审查。⑦对学校涉及的突发性事件提供法律建议和对策。⑧负责专业法律服务机构聘请、联系和评估工作，加强学校法律专兼职人员的队伍建设，组织开展专题法律培训等。由此可见，专门的法律服务机关对于应用型高等学校法务管理的资源整合和提升质量是何等的关键。

2)牢牢树立“依法治校”的管理理念。虽然目前依法治校已经提及多年，但由于历史原因，应用型高等学校的各层级的领导干部中，法律专业出身的并不多见，这一群体更多地来自于理工科专业。那么在这一大环境下，法律事务管理体系就必须通过其预防(普法)功能，利用各种机会，对全校各级领导干部进行法治意识培养和教育，使其在决策中能够时刻把握法律红线。在现阶段，至少帮助其树立在面临重大决策时，咨询法务人员后而实施的理念。在长期工作目标中，要使其掌握初步的工作中常用的法律知识，促进工作决策的科学化、合法化。

3)细化管理行为。对应用型高等学校法律事务而言，“制度体系建设是重点”[11]，而制度建设的基本目的是形成预防机制，即“高等学校无小事……因此法务工作重在防范”[12]。想做好防范工作，就必须细化管理行为。应用型高等学校的法律事务管理，是一个有机体系，而不是某一个人或专家包办能够实现的。因此，必须在这一系统内强化分工，强调合作。依照系统内不同组成部分的人员特征，分配具体工作。形成校院二级管理中的“网格化”的法律事务管理体系。此外，其他相关部门也应该积极配合法律事务管理部门的工作，形成维护学校合法权益的强大合力。

4 结束语

应用型高等学校法务管理的科学之路，至今仍在探索改革之中。但可以初步认知的是，对之进行体系化研究，将其内部管理各个元素整合分析，才是改良应用型高等学校法务管理体系，提升法务管理质量的关键所在。只有在受案，办案，预防“三管齐下”，强化监管环节，优化人员配备，真正树立依法治校的工作意识，才是实现特色化的应用型高等学校法务管理得以质量提升的必由之路。

[1] 侯铁虎，王志强.充分发挥法律顾问在依法治校中的作用[J] .中国高教研究，2004 (9)：68-69.

[2] 刘季平，潘隽炜，张志华.高等学校法律事务管理工作刍议[J] .复旦教育论坛，2007 (5)：49-51.

[3] 闫宝龙.高校应积极设置法律事务机构[N].中国教育报，2008-8-4.

[4] 郑成良, 黄文艺.走向法律与社会的共同发展[J].吉林大学学报(社会科学版)，1999(3): 92-93.

[5] 李庆章.以创新精神实现高等教育现代化.中国教育报[N].2003-8-17.

[6] 龚静.组织文化: 现代大学制度建构取向.教育研究[J].2005(7): 57.

[7] 曾献文.谁来监管高校的处分权. 检察日报[N]. 2003-3-3.

[8] 陈博.我国高校亟待建立总法律顾问制度.吉林省教育学院学报[J].2013(6)：43-44.

[9] 李勇. 高校法律工作现状及模式完善探讨.法制博览[J]，2014(6)：44-46.

[10] 江德平. 高校法律顾问机构的职能及其配置模式探讨.沈阳大学学报[J].2008(10):99-103.

[11] 马忠雄.论我国高校法律顾问制度的构建和完善[J].现代妇女，2014(8)：103.

[12] 梁军. 高校聘请法律顾问的作用[J].湖南社会科学，2006(6)：40-41.

[责任编辑：路晓鸽]

A study of legal affairs management system in application-oriented universities

XING Dong1，RUAN Huiling2，CAO Yuan3，ZOU Fangxing4

(1.School of Law,Jilin University,Changchun 130012,China; 2.College of Politics, Xiamen Institute of Technology,Xiamen 361024,China; 3.English Teaching and Research Office, College of Chengyi，Jimei University, Xiamen 361024,China; 4.School Office, Xiamen Institute of Technology,Xiamen 361024,China)

Application-oriented universities are drawing extensive attention because of their wide social contacts, extravertive teaching strategy and their target of nurturing applied and practical talents. Comparatively speaking, the legal affairs management of application-oriented universities take on more features than other regular universities in terms of school-running characteristics. Only by clarifying the three functional processes of legal affairs management system, namely, accepting cases, handling cases and taking precautions , does the paper come up with a solution to its specific problems. Only by establishing a team with personnel mastering many skills while specializing in one, reinforcing the management concept of "running schools in accordance with the law" and specifying management behaviors, does the paper truly reach a coordinated development of legal affairs management system, which has a definite objective in view to escort application-oriented universities.

application-oriented universities; legal affairs; management system; legitimate rights and interests

2017-05-01

福建省中青年教师教育科研项目(JBS14136)

邢 栋(1983-)，男，博士研究生，研究方向：行政法学、高等教育管理.

10.19352/j.cnki.issn1671-4679.2017.04.014

G47

A

1671-4679(2017)04-0061-05