城市“毒地”再利用的法律规制

郑玉彤

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

城市“毒地”再利用的法律规制

郑玉彤

(福州大学 法学院，福建 福州 350116)

近年来，在城市工业旧地再利用的过程中，“毒地”事件频发。土壤污染信息公开不足、“毒地”污染修复责任主体和责任分配不明确以及城市工业旧地再开发之前的土壤环境评价程序缺失等法律问题亟需解决。我国相关立法应当立足于信息公开制度化的建设,多方共同参与“毒地”治理，同时配套土壤环境影响评价制度对“毒地”再利用过程进行法律规制。

毒地；专门立法；治污责任；信息公开；土壤污染修复责任

一、案件导入与“毒地”概述

2016年4月17日，央视曝光常州外国语学校新址污染事件，再次将“毒地”推上舆论的风口浪尖。“毒地”又称“棕地”(brown earth)、“棕色地块”(brownfield site)，是指曾经从事生产、贮存、堆放过有毒有害物质，或者因迁移、突发事故等，造成土壤和地下水污染，并产生人体健康或生态风险或危害的地块。美国1980年《综合环境响应、赔偿和责任法》(Comprehensive Environmental Response,Compensation and Liability Act，以下简称《CERCLA法案》)中第1条39款1项规定：棕地指的是一种不动产，该种不动产的拓展、再开发或者再利用都会伴随着现实或者潜在的危险物质、污染物或者有害物的产生。

“毒地”事件在近十年我国“退二进三”的城市化进程中并非首次发生：2004年4月、2006年7月和2007年春节前，北京、苏州和武汉都相继发生了工人在“毒地”作业时中毒被紧急送往医院抢救的事件。无独有偶，城市“毒地”再开发利用除了可能危害到施工工人的身体健康，还可能被开发为住宅用地，如武汉长江明珠小区土壤污染事件，曝光后曾一度牵动人心，影响当地居民对该商品房住宅使用地的信任危机。城市工业旧地再利用牵扯出的“毒地”事件的发生并不是我国特有的产物，已成为全球性问题。在解决这些问题时，制度化建设很重要，而法律就是最具有权威的制度。

二、我国“毒地”再利用法律规制的不足

(一)专门性立法空白

我国当前管制环境污染方面的法律法规有：《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》和《环境噪声污染防治法》等，唯独缺乏一部预防和控制土壤污染的专门性立法。从20世纪90年代开始施行调整工业和城市用地结构的“退二进三”政策至今，城市化的浪潮不断扩散到郊区。旧年代重污染的化工企业迁移到郊区，留下一片片受污染的土地。这些工业旧址的土地移作他用，成为商圈、公园或者住宅，其中不乏“毒地”。然而，与一直备受关注和保护的农业用地不同，城市的土地并没有专门的法律进行保护，“毒地”再利用的整个过程都没有法律规范来管控。

虽然说《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》等法律法规当中都多少会有涉及到土壤污染的规定，但这仅仅是因为土壤是最基础和普遍的物质载体，这些法律法规涉及的土壤污染防治内容有限，专门规制“毒地”再利用过程中各项法律问题的内容寥若晨星，“毒地”再利用一直处于法律规制的“裸奔”状态。当污染和毒害出现，严重影响人类生活和生产活动时，对它后续的治理，对责任主体的追责等都缺乏明确的法律依据。因此，城市“毒地”再利用问题“无法可依”的局面亟需打破。

(二)法律责任认定的困境

“谁污染谁治理”责任承担体系在正当性上是毋庸置疑的，但城市“毒地”罪责承担却不是这样“非一即二”的关系。“毒地”形成大致存在四种情形：一是由于技术水平限制，旧时对于污染物的检测和排污标准没有现在严格，企业的排污在当时是合格的或者其影响检测不出来，但是现在可以检测并且发现有害的；二是为了达到更高的经济指标，政府在管理上比较松懈，企业在排放污染物的时候虽然不达标，但却是经过当地政府默许的；第三种情况是，确实存在个别企业无视法律规定随意排放污染物；最后，从时间纵向上看也可能是同一块土地上先后两家企业排污叠加后形成了“毒地”。这些因素积累不仅给土地造成了不可逆转的污染，也给当下“毒地”治理的法律责任主体和责任配额分担造成了困难。

1.治污责任主体的认定。对于第三种“毒地”形成的情形，排污企业作为唯一的责任主体承担全部的治污责任是无可厚非的。但前两种情形所形成的土壤污染，排除纯技术限制原因，也并不只是旧工业用地企业一方的全责，地方政府因其懒政和对地方经济增长盲目追求具有不可推卸的责任。所以，不能简单的要求旧工业用地的企业承担全部污染责任。同样的，让当地政府单独作为唯一的责任主体也不具有合理性。再者，如前所述，我国在土地资源保护方面向来重农村而轻城市，并且对于城市的土地向来只重视其流转价值而不重视起土质的保护。因此，在土地流转的过程中，经过多家之手的工业企业、从事的生产类型和排放物种类的信息登记也并不完整。因此一片“毒地”的形成往往是多家企业排污之后的理化反应共同叠加的后果，理清责任主体更是难上加难。

2.治污责任配额的认定。我国治污责任主体的确定难度较大，责任配额就更无从确定。有人建议参考美国1980年的《CERCLA法案》，对污染事件追溯既往，实行严格的无限连带法律责任；也有建议称，实行污染企业“责任终身制”，对排放污染物的“毒地”始作俑者实行一查到底，在企业存续经营期间始终要求其承担赔偿责任。不得不说，这两个建议都不具有完全的可采纳性。经过美国实践检验，溯及既往的严格的无限连带责任并不合理；而企业终身制追责时间太长，成本过高，不易实现。

(三)信息公开不到位

在我国，环境信息公开制度始终在千呼万唤之中，一直没有形成制度。同时，环境信息公开存在结构性失衡的问题，即企业对于环境信息“任意公开多，强制公开少”，而政府对于环境信息的公开也存在着“宏观信息公开多，微观信息公开少”的怪像。现有的法律法规对企业公开环境信息只持鼓励态度，不具有强制性；而政府通常公布的环境信息都是各种文件信息，不涉及具体污染事件的污染物和具体位置等。因此，政府和企业都在环境信息公开上“打太极”，要么完全不公开，要么就只公布一些无关痛痒的信息，不利于污染的及时治理，更无法保证公众参与和监督。

此前，武汉长江明珠小区土壤污染事件在央视曝光以前，还获得2009年度湖北省建筑结构优质工程。同年，还通过了建设部“国家康居示范工程”评审，被称为“湖北第一个获得此项殊荣的经济房小区”。该小区在开工建设前并没有经过环境影响评价，建成后发现污染问题立即进行了修复，不过依然存在风险，而这个小区从未向住户公开过风险的存在。在常州外国语学校污染事件中，常州新北区没有按时完成对该地块的土壤修复工程，学校在原常隆地块土壤修复未完工情况下仍按原计划进行搬迁，也是信息公布不及时导致的。

三、国外相关立法概述

在“毒地”的法律治理上，美国已经走在世界前列，欧盟的相关制度也具有参考性，而与我们毗邻的东南亚地区的各个国家也早在新世纪之初即进行了卓有成效的“毒地”治理。

1.美国。美国的“毒地”立法缘起纽约拉夫运河的“毒地”污染事件，之后联邦政府便制定了极其严厉的《CERCLA法案》。19世纪90年代至今，为了消除该法案对“毒地”再开发积极性的影响，立法理念发生了转变，相应的法律和政策规定也进行了调整完善，治理相当有成效。在责任承担上，早期实行“溯及既往”的严格的无限连带责任，转变后施行比较和缓的责任切断机制和责任保护机制。在清理费用上，结合财政、经济、税收和保险多种措施，分散了资金风险，解决了再开发融资难的问题。

2.欧盟。欧盟在解决土地污染方面的指导性文件较多，措施严格。2002年的“第六环境动议项目”确定了2010年之前完成保护土地、防治侵蚀和污染的目标；2006年出台《土地保护策略》，对各国的土地保护进行了补充，同时要求各成员国制定土地状况的目录清单，并保证对清单中污染土地进行治理。此外，欧盟还专门发布了环境领域的政府补贴指南，其中明确规定了被污染工业用地修复的补贴事项。

3.东南亚国家。东南亚对“毒地”改造已有较普遍的共识，2001年召开“东南亚棕色地块会议”，对治理棕地进行探讨。马来西亚一所高校于2011年承办“棕色地块2011”国际会议。近年来，为了激励开发商积极参与，提高棕地的开发，东南亚各国政府在财政、税收上为开发商提供优惠。棕地改造开发为东南亚政府和民众带来双赢，不仅消除土壤污染，提升社区健康指数，也创造就业机会、增加税收。

四、完善我国“毒地”再利用法律规制的建议

我国在“毒地”再利用法律规制上存在的诸多不足，可以从以下两方面予以完善：

(一)城市土壤污染的专门立法

城市“毒地”再利用过程中的各项问题的处理必须“有法可依”。纵观世界各国，美国、德国、日本和韩国，还有我国的台湾地区都有专门的土壤污染立法。在我国，制定专门的《土壤污染防治法》已在议程上，是大势所趋。加之，相关的立法技术已经很成熟，既有可行性也有必要性。因此，城市“毒地”再利用的法律规制，可以考虑将其在我国的《土壤污染防治法》中做专门的规定，也可以参考《水污染防治法》，专门出台一部《城市土地污染防治法》，让《土壤污染防治法》牵头，同时用《城市土地污染防治法》专项管理城市的土地，将城市污染土地再利用的各种问题一网打尽。

在立法中应当增加相应的技术性规范和法定实施程序。技术依据一直是很多法律在操作性上面的要求，也正因为没有成熟的相配套的技术标准，导致法律法规很多时候在制定相应实施程序的时候卡壳了，所以不能及时的颁布，或者颁布了也语意模糊，缺乏实用性和操作性。纵观各国治理“毒地”的实践，主要有物理搬运、化学修复以及微生物修复或植物修复等三种方法。物理搬运只不过是转移污染物，治标不治本，而且可能带来更严重的二次污染；生物方法最温和，但是时间长跨度大，“远水解不了近渴”，无法立竿见影地解决当下的危机；而化学方法，如湖南“毒大米”事件发生后在田间撒石灰解决农产品含重金属问题的方法，虽简单易行，但也未必只有益而无害。所以，每种方法都各有利弊，必须制定相应的技术性规范来明确何种地块何种污染情形适用何种治理方法，启动什么法定程序，才能在发现“毒地”后短时间内采取相对明智的解决措施。

(二)城市“毒地”治理责任的分配

首先，在环境责任体系当中，“污染者负担原则”一直是正说。但是“毒地”污染不能简单地用污染者负担原则来看，这笔旧账应由政府和企业共同来算。在规制城市“毒地”再利用过程中，首先，当地政府不仅必须参与土地的修复，也应当对土壤的修复承担监督管理责任。立法应当明确专门的监督主体，比如授权给国土资源局下设的机构来承担。

其次，企业的环保责任也需落实。当前，我国的企业在法律上没有清理“毒地”的义务，这显然是立法必须补充的内容。诚然，在毒地流转的各个环节(搬离的企业——政府——开发商)中，越早介入的组织越早进行土壤环境的修复，越能减少毒地再开发的不利污染后果。近几年，有个别省份的地方性立法规定了企业终止或者搬走之前要承担土壤修复责任，如《浙江省固定废物污染环境防治条例》。这是对以后可能发生的“毒地”污染的预防性规定，也是现代企业转型过程中应承担的环保责任。对于旧时搬离的企业来讲，虽然不应当强制其承担强制性的修复责任，但是可以采取鼓励性的政策和措施来呼吁他们去治理“毒地”，比如，可以用税收优惠政策来鼓励他们积极参与治理，既有利于“毒地”更好地再利用，也有助于体现他们的环保担当，提升企业的社会形象。

再次，土地再利用主体参与治污。以开发商为例，政府参与修复土地作为一般性原则，如果开发商愿意在利用该“毒地”之前先行进行修复，就对其减少甚至不收取土地出让金，这其实就相当于是政府投入了环保资金。当然，政府要同时采取配套的监督措施，当开发商再利用土地之前治污不达标时就要求其补足相应的出让金，并收取大额的违约金以示惩戒。

最后，环境修复企业的参与。现在市场上出现一些专门从事环境修复的企业，这些企业具有相应的治污技术，比政府更加具有专业优势。但目前情况是，土地修复市场利润比较高，而环境修复企业成立的门槛低，行业收费和管理相对混乱，存在着收了钱却并不一定能够完成治理的可能性。环境修复企业参与治污可以采用PPP模式(公私合作制)，由政府主导牵头，投入一定的财政支出，设立“毒地”再利用之前的污染治理项目，通过招投标，吸引民间资本参与进来负责土壤修复的具体工作的实施。政府监督民间资本的修复工作，民间资本对政府负责，政府则对公众负责。这种模式很具有可行性，既减轻了政府治污的财政负担，也能防止环境修复企业收钱不干活的乱象。

(三)城市土地信息公开制度化建设

在中国，由于市场供需的关系，大部分“毒地”都会被再开发，不需要政府去鼓励，民间资本有再利用城市“毒地”的积极性。但在这种积极性之下如何保障旧地被环保地再开发与再利用，避免任意开发带来的严重后果？无疑，对“毒地”知根知底很重要。对于城市之中已经发生的“毒地”污染，“藏着掖着”不仅不利于问题解决，还更有可能带来不可预知的其他污染后果。党的十八大报告指出：“保护生态环境，必须依靠制度”，土壤污染和土地治理登记信息公开制度亟需落实，才能更好地保证城市土地的健康利用。

美国在与1980年《CERCLA法案》同时期即设置了“毒地污染等级体系”，即国家优先项目列表(National Priority Project List)，将污染严重的土地登记造册，将污染地块的最大危险物质、污染评估情况甚至于该污染地块附近居住人口的多少等相关详细信息都记录在案。而经济和法律都相对发达的欧盟也在土地信息公开和登记制度上很有作为，其为了更好地预防和减少环境污染，一直致力于在整个欧盟层面采用向公众开放的电子数据库形式，建立起一个全面的污染公告制度，并且规定该污染公告制度的用途是为了实施转移登记(PRTR)制度，方便公众参与环境政策的制定。

土地污染信息公开和治理登记的制度化不是为了将谁钉在污染责任的耻辱柱上，不是为了追责，毕竟已经深埋在地下的污染是过去的错漏，惩罚也不能抹去“毒地”真实存在的痕迹。最终是为了贯彻环境法上的风险预防原则和环境影响评价制度，建立健全土地污染和治理信息登记制度，并使之公开化和常态化。

总之，城市“毒地”不治理就开发利用可能贻害百年，只有理智发展、可持续发展，才是正确的、健康的发展道路。本文所涉及的我国当前在城市“毒地”再利用方面的几点不足并没有涵盖该领域所有的法律问题，还有环境损害评估制度的确立以及公众参与机制的完善等，中国在城市“毒地”再利用方面的法律规制还大有可为。总而言之，城市“毒地”再利用，法律规制应先行。

[1]Seuly．美国拉夫运河事件[J]．环境，2005，(8)．

[2]金铭．“毒地”危害惊人，敲响环境警钟[J]．生态经济，2012，(10)．

[3]李小健．从修正到修订：让环保法长出“牙齿”来[J]．中国人大，2014，(3)．

[4]张天立．城市发展中的毒地污染与防治[J]．现代城市，2014，(1)．

[5]王宏巍．俄罗斯土壤污染防治立法研究及其对构建我国《土壤污染防治法》的启示[J]．长江流域资源与环境，2009，(4)．

[6]李建勋．美国应对“棕色地块效应”的对策及启示[J]．广西政法管理干部学院学报，2008，(3)．

[7]张百灵．中美土壤污染防治立法比较及对我国的启示[J]．山东农业大学学报(社会科学版)，2011，(1)．

[8]陈婧．中美土壤污染修复法律制度比较研究[D]．西南大学，2014．

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责任编辑：孙 畅

Laws for the Re-use of “Poisonous Lands” in Urban Areas

ZHENG Yu-tong

(Fuzhou University，Fuzhou 350116，China)

Recently，in the process of re-using the abandoned lands of industries in urban areas，there are many cases of “poisoned lands”. The problems，such as the non-transparent information of land pollution，the ambiguity of responsibility assignment of the restoring party and causality party，and the inadequate evaluation of the soil environment before using the industrial lands，require solutions. It is suggested to develop transparent information publication system，consider multi-party management system dealing with “poisonous lands”，and law constraints (the soil environment evaluation system).

the poisonous land；special laws；pollution treatment responsibility；transparent information；soil pollution restoring respnsibility

2016-06-27

郑玉彤(1991-)，女，福建三明人，硕士研究生，主要从事经济法学研究。

1004—5856(2017)04—0069—04

D922.34

A

10.3969/j.issn.1004-5856.2017.04.016