权力运行制约和监督体系创新研究

韩方

（中共南通市委员会，江苏 南通 226600）

权力运行制约和监督体系创新研究

韩方

（中共南通市委员会，江苏 南通 226600）

党的十八大以来，我国的权力运行制约和监督体系建设取得长足进步，但由于监督体制的设置不科学、领导干部民主法制意识淡薄、权力运行程序不规范不透明等原因，不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象仍不同程度地存在。创新权力运行制约与监督体系应从扎紧制度笼子、科学划分权力、整合监督资源、突出监督重点、坚持民主公开等方面着手，从而构建具有中国特色的权力运行制约和监督体系。

权力制约；权力监督；体系创新

党的十八届六中全会聚焦全面从严治党主题，系统审视我们党在加强自身建设方面的探索实践和经验教训，总结提炼创新成果，审议通过了《中国共产党党内监督条例》，拓展了党内监督体系建设新境界，为切实加强党内监督，约束和规范权力运行，提供了坚强的制度支撑。实践证明，只有加强对权力运行的有效监督和制约，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐有效机制，才能从根本上增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，最大限度遏制权力带来的腐败负效应，建设风清气正的政治生态。加强权力运行的制约和监督，必须从顶层设计抓起，创新体制机制，以深化改革规范权力行使，着力构建全方位、立体式、系统化的权力运行制约和监督体系。

一、权力运行制约和监督的基本涵义及理论渊源

权力是一种广泛存在的社会现象，我们通常所说的权力是指统治阶级为了实现其阶级利益和建立一定的政治秩序而具有的一种组织性支配力。马克思认为，国家权力是“从社会中产生但又居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[1]。由于权力具有强制性、扩张性和侵犯性，对其制约和监督一直备受关注。权力制约，广义上是指政治权力主体对特定客体进行的一种强制、节制和约束活动。权力监督，广义上是指政治权力主体对特定客体进行的一种监视、察看和督促活动。权力制约和权力监督相伴相生，从规范的对象来看，两者协调的都是政治权力的主体和客体的关系，既有交叉之处，也有细微区别；从作用的路径来看，两者都是通过一定措施来管控政治权力运行，既是互为补充，也是相互依存。

权力是一把“双刃剑”，用得好则利国利民，用不好则祸国殃民。加强对权力的制约和监督，可以更好地发挥其正效应，推动人类经济社会发展。从国家宏观发展、长远发展来看，可以有效防止全局性决策出现重大失误或长期失误，保障决策正确，具有可行性。从部门单位来看，可以有效降低部门决策工作措施失误概率，促进政治管理和公共管理部门有序运行。从领导干部个人来看，能够让领导干部养成主动接受监督的意识，理智谨慎用权，防止权力滥用。从人民群众来看，可以有效保障其法定享有的自由、权利和利益，促进社会资源分配公平合理。另外，加强权力的制约和监督还有利于提高行政管理效率，保持政治结构稳定，营造和谐社会环境等。

伴随着人类社会的发展，权力制约和监督的理论一直在不断地演变进化，目前主要有两种主流理论：西方权力制约监督理论和马克思主义经典作家权力制约监督理论。西方权力制约监督理论探索最早，成果颇为丰厚。古希腊时代的亚里士多德推崇共和制，提出用法律制度来控制权力而不是依靠个人道德自律；古罗马的公权私权理论认为，公权代表公共利益、集体利益，私权代表个体利益或局部利益；文艺复习时期，法国思想家孟德斯鸠提出了分权制衡学说，他在《论法的精神》一书中提出“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[2]，通过实施立法、行政、司法三权分立与相互制衡来防止国家权力腐败；其后，美国人汉密尔顿、杰弗逊、潘恩等人继承和发展了这一学说，分权制衡理论得以最终形成。马克思主义经典作家权力制约监督理论与西方权力制约监督理论有着明显不同，马克思、恩格斯对公权力的控制问题非常重视，提出实行公职人员由人民监督、人民拥有官吏的罢免权、发展社会自治等观点；列宁在前者的基础上，深化了控权学说，提出采取党内监督、工农监督、信访监督、舆论监督等意见。这些观点进一步丰富了马克思列宁主义，推动了权力制约和监督理论与社会主义政治结构的合理匹配。两者对比，不难看出，政治体制不同决定了权力运行制约和监督体系的差异。

在我国，党中央高度重视加强权力运行的制约和监督，在充分吸收和借鉴上述两种主流理论的基础上，结合我国实际，创新结构模式，初步形成了具有中国特色的社会主义权力运行制约和监督理论体系框架。毛泽东同志早在延安时期就提出跳出“历史周期率”的课题，强调“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”，提出以人民民主控制和克服官僚主义及滥用权力，加强党派监督、舆论监督和权力机关的监督，开展批评和自我批评等设想。[3]邓小平同志主张发展人民民主、适当分权、监督制约走法制之路、综合考虑监督制约和效率问题等。党的八大规定，任何党员和党的组织都必须受到自上而下的和自下而上的监督。党的十六大提出“完善和健全权力制约和监督机制”。党的十七大明确“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力机构和运行机制”[4]。党的十八大强调“健全权力运行制约和监督体系”。习近平总书记在党的十八届六中全会《关于＜关于新形势下党内政治生活的若干准则＞和＜中国共产党党内监督条例＞的说明》中指出：“全面从严治党，必须从根本上解决主体责任缺失、监督责任缺位、管党治党宽松软的问题，把强化党内监督作为党的建设基础性工程，使监督的制度优势充分释放出来。”[5]随着我国政治体制改革的持续深入，权力制约监督的实践探索、制度体系也将得到进一步完善丰富和发展。

二、当前权力运行制约和监督存在的问题及原因分析

党的十八大以来，我国的权力运行制约和监督体系建设取得长足进步，各级党委强化管党治党主体责任，着力构建惩治与预防腐败相结合的体制机制，有效规范了权力运行，遏制了腐败滋生蔓延，政治生态明显好转，受到了社会各界的肯定和认同。与此同时，我们还应看到，在建立完善权力制约及监督体系过程中，仍然存在着不尽人意的地方，一些根深蒂固的特权“顽疾”依然存在，一些问题解决得不彻底时有反弹，导致少数领导干部的权力游离于监督之外。习近平总书记在党的十八届六中全会上指出，长期以来，党内存在的一个突出问题，就是不愿监督、不敢监督、抵制监督等现象不同程度地存在。[6]深入分析问题根源，主要有以下几个方面原因：

（一）监督体系不科学不完善

我国原有政治体制中权力过分集中，不能适应当前对权力运行制约与监督的需要。为此，国家构建了一个相对庞大的系统，并建立相应的法律规章，对权力运行的制约和监督发挥了重要作用。但总体而言，现行的监督系统还存在一些问题：监督体制的设置不科学，职能分工不明确，权责交叉重叠，容易陷入“九龙治水”困局；监督机构缺乏应有独立性，不利于行使监督权；监督主体权威性不足，就党内监督而言，纪委虽然属于双重管理，但实际监督中受制于同级党委，监督效果不理想。为了解决监督体系存在的不足，党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》强调“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”，为完善权力监督制约机制指明了方向。[7]

（二）民主与法制建设失衡

民主与法制互为存在前提，既是一对矛盾体，也是对立统一体。二者必须同步推进、协调推进。但改革开放以来，我国的民主与法制建设始终存在畸轻畸重的问题，导致在很多问题处理过程中出现有法不依、执法不严、违法不究的现象。一方面，少数领导干部权力观错位，对权力来源缺乏正确认识，认为手中的权力是个人奋斗获得或是上级领导赋予的，潜意识里把权力当作“私人财产”，接受监督的自觉性不强，甚至排斥监督、压制监督，以至滥用权力，贪污腐化。另一方面，由于历史种种原因，很多群众民主法制意识淡薄，监督的主观意愿偏弱，监督渠道不畅，监督效果大打折扣。少数领导干部表面上接受监督，但思想深处封建残余观念仍在作祟，“官老爷”思想、官僚主义作风还没有得到完全根除。在这种前提下，权力监督往往被高高举起、轻轻放下，致使好人主义、庸俗作风盛行，尤其在领导班子成员之间，拉下面孔、主动监督、敢于批评的人不多。

（三）权力运行不规范不透明

规范的权力运行程序，是防止权力滥用、遏制腐败的必要条件。当前，影响权力规范运行的关键在于缺少一个系统、科学、清晰、严密的程序性规定。[8]即便存在这样的规定，少数领导干部为了自身利益，也会无视或改变程序、规避程序，甚至于自定程序。事实上，由于权力运行过程不透明、缺少相对方参与、不遵守办事时效等程序违法，导致少数领导干部以权谋私、权力寻租、暗箱操作现象的发生。“小官大贪”的现象说明，腐败与职务高低、权力大小没有必然联系，而和权力是否规范有序、透明公开运行关系密切。现实生活中，权力运行相关制度之间的衔接性不够，界限不清，对违反之后如何追究责任不明确，存在着“牛栏关猫”现象，执行起来容易被人打折扣、搞变通，直接影响制度的严肃性。

（四）权力监督失之于宽松软

一些地方和单位监督乏力，尤其是对领导班子和领导干部的监督往往出现“盲区”，很多事情往往是“看得见的管不着，管得着的看不见”，只要不发生、没有发现重大问题就可以睁一只眼闭一只眼，长期处于“虚监”状态。上对下的监督是最有效的监督，也就是说上级领导机关和领导干部、上级纪检监察机关对领导干部权力运行能够形成强有力的制约和监督，但由于时空距离原因，上级监督的视野远离权力运行，只能阶段性地进行间接的、事后监督，从而大大降低了制约和监督的有效性，对下级领导干部的日常监督往往鞭长莫及。另外，虽然近年来，我国先后出台了不少涉及监督的法律规定，党内也先后修订了一批党内监督法规，但总体而言，监督法律法规依然供给滞后，有的领域监督法规长期“缺席”，有的与当前形势和问题脱节，运用起来难以奏效，还有的提出若干禁止性、原则性规定，缺少配套制度，可操作性不强。

三、创新权力运行制约和监督体系的对策建议

习近平总书记反复强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。[9]在十八届中央纪委七次全会上进一步指出，强化党内监督，重在日常、贵在有恒，要敢于较真碰硬，从具体问题管起，让党员干部习惯在相互提醒和督促中进步。[10]加强对权力运行的制约和监督，必须增强各级领导干部带头接受监督意识，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，以创新思路完善体制机制，促进从源头上管好管住权力、预防和治理腐败问题。

（一）创新体制机制，扎紧控权制度铁笼

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“强化权力运行制约和监督”，强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”[11]。良法是善治的前提，加强权力制约的基础在于构筑合理科学的制度“笼子”，让权力在制度的范围内良性运行，防止权力滥用。要针对监督主体比较分散、监督责任不够明晰、监督制度操作性和实效性不强等问题，强化顶层设计，全面贯彻《中国共产党党内监督条例》，健全配套机制，明确监督主体，细化监督清单，规范监督流程，形成一套监督制度体系，做到责任清晰、主体明确、制度管用，行之有效。要推动制度创新，坚持与时俱进、结合实际，及时完善、修订、废止有关制度，建立健全涵盖党务政务司法公开、民主质询问责、经济责任审计、引咎辞职罢免等各项制度，切实用制度管权管事管人。要厘清权力边界，制定权力清单、责任清单和负面清单，严格削减自由裁量权，让职能部门法无授权不可为，法定职责必须为，压缩暗箱操作和权力滥用、私用的空间，便于外界监督。要强化制度教育，以“两学一做”学习教育为契机，创新教育载体形式，深入开展各种形式的法律、纪律教育，牢固树立法纪面前人人平等意识，自觉做到带头学习制度、严格执行制度、自觉遵守制度、切实维护制度。要严格制度执行，把制度执行作为各类检查考核重点，并与干部选拔任用、评先评优、奖励惩处等相结合，切实增强制度执行约束力。对于不执行、不严格执行制度的，视情给予问责处理，涉嫌违纪违法的严肃查办追究，确保执行制度不走样、维护制度不变通、违反制度必受惩。

（二）强化权力制衡，构建权力制约机制

以权力制约权力，关键在于建立结构合理、配置科学、程序严谨、制约有效的权力运行机制，既要从决策和执行环节加强对权力的监督，也要强化对于监督权的监督，进而从源头上防范权力“任性”。要科学划分权力，按照决策权、执行权、监督权三大板块，科学设置职能机关部门，合理分配权力资源，重构权力运行链条，促使决策权、执行权、监督权相互分离、互为制约。要严格规范权力，针对分权带来的难以有效监督、协调沟通困难等问题，依法划定决策权、执行权和监督权适用范围，细化权力行使相应责任，探索制定“三权”运行相应程序，明确决策是执行的前提，监督是决策和执行共同的保障，构建权力运行闭环系统，防止权力越位、缺位，杜绝不作为、乱作为。要加强对于监督权的监督，特别是对于党内监督权的监督，严格执行《党内监督条例》、《纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》等，把监督者的自我监督同接受党内监督、社会监督等有机结合，严肃查处执纪违纪、失职失责行为，切实规范纪委监督执纪权，防止监督权力被无限放大，甚至滥用。要依规依法用权，运用法治思维，健全相应法律和规章，严格按照法定权限和程序行使各种权力，形成决策、执行、监督良性互动格局，确保权力运行更加规范，决策制定更加科学、执行落实更加高效、监督管理更加有力。

（三）完善监督网络，形成权力监督制约有效机制

强化权力制约监督，既要突出重点，督促各级党组织主动作为，当仁不让，也要形成合力，发挥好各方面的监督作用。习近平总书记强调，党内监督在党和国家各种监督形式中是最根本的、第一位的，但如果不同有关国家机关监督、民主党派监督、群众监督、舆论监督等结合起来，就不能形成监督合力。[12]当前一些重点领域、关键岗位、重要部门的领导干部之所以发生腐败问题，一个关键的原因在于对其掌握的权力缺乏有效监督，尤其是缺乏来自权力结构外部的监督。要认真贯彻《党内监督条例》，强化监督意识，整合监督资源，形成监督合力，充分发挥党委监督的主体作用，运用监督执纪“四种形态”，抓小抓早，防微杜渐。强化纪委专责监督职责，履行监督执纪问责职能，严明纪律规矩，及时查处违纪违法问题。党委工作部门增强职能监督的主动性，出现问题及时了解处置，不能坐等党委、纪委去处理。要完善监督体制，发挥巡视巡察在全面从严治党中的“利剑”作用，认真贯彻执行《巡视工作条例》，突出巡视巡察重点，提高发现问题能力，督促加以整改，对巡视巡察整改情况开展“回头看”，对整改不力的，要抓住典型，严肃追责。要推进纪检派驻工作全覆盖，派驻机构必须聚焦监督执纪问责，主动担当作为，把监督所在单位班子成员以及下属部门主要负责人作为重点，敢于监督，善于监督，形成监督的震慑力。要营造民主监督氛围，强化党内民主监督，发挥基层党组织对领导干部的日常监督作用，保障党员知情权和监督权，依规严肃处理干扰妨碍、打击报复行为。同时，要发挥领导班子之间相互监督的作用，严肃党内政治生活，开展批评与自我批评，加强权力行使事前、事中和事后的全程监督。要构建监督格局，综合党内监督、人大监督、政府监督、政协监督、司法监督、舆论监督、群众监督等监督主体力量，优化监督外在环境，统筹协调内部关系，使得各类监督主体相互配合、相互协调、相互补充，汇聚强大监督力量，保证权力在制度化、法制化的框架内运行。

（四）突出监督重点，构建对“一把手”权力监督制约机制

习近平总书记指出，“人不率则不从，身不先则不信”，发挥领导干部特别是“一把手”的示范表率作用，对于管好领导班子、带好干部队伍意义重大。“一把手”在一个地区、一个单位处于核心地位，其形象好坏决定了该地区、单位的政治生态。实践表明，如果“一把手”大搞“一言堂”，个人说了算，听不见别人的意见，很难不犯错误，而且一旦违纪违法，还会产生连锁反应，甚至造成系统性腐败、塌方式腐败。破解“一把手”监督难题，首要的就是发挥上级监督作用，因为上级对下级的监督包括对“一把手”的监督最为直接且有效。上级党委、纪委要强化管党治党责任意识，多了解下级“一把手”的思想动态、生活状况、履职情况，及时掌握基层群众对下级“一把手”的看法和反映，切实加强巡视巡察，发现问题及时处置。要前移关口，加强领导干部谈话活动，充分应用谈心谈话、任前谈话、提醒谈话、警示谈话、回访谈话等，积极做到防范在前、预防在前。要建立“一把手”权力分解机制，实行“一把手”不直接分管财务、组织人事、政府采购、工程招投标制度，把更多精力放在监督管理上，以解决权力过分集中问题。要完善对“一把手”的监督制度，建立对重大事项决策权实施有效监控机制，重大事项由领导班子严格按照决策程序和议事规则集体研究决定。要建立干部选拔任用问责制度，强化人事权监督，对干部选任工作进行全程纪实，并推行选拔任用干部情况“一述双评”制度，即结合年度述职述廉，由“一把手”对选拔任用干部工作进行述职，并在一定范围内对“一把手”及其选拔任用的干部进行测评。“一把手”要定期向组织和干部职工报告自己廉洁自律和落实党风廉政建设责任制情况，自觉接受组织和群众的评议和监督。要用好监督执纪“四种形态”，对“一把手”存在的问题，实施廉政提醒，促使其及时醒悟，自查自纠；对问题较大的，除了责令说清问题外，该诫勉的诫勉，该组织调整的进行组织调整，该纪律处分的给予纪律处分，维护党纪政纪的严肃性。

（五）坚持民主公开，让权力在阳光下干净运行

党的十八大报告指出，“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”[13]。要增强人民权利意识，借助各类媒介，创新载体形式，加强对人民权利意识的宣传教育，推动人民正确认识民主权利的基本内涵、精神实质和现实意义，掌握实现其民主权利的具体法律法规和方式途径，提高其依法行使知情权、参与权、表达权和监督权的能力，使得权利意识真正深入人心。要加强法治建设，坚持以社会主义核心价值观为引领，积极弘扬社会主义法治精神，加大法治宣传教育力度，引导广大人民学法用法崇法守法，自觉按照法律规定行使民主权力，通过合法途径方式，参与国家政治生活，参与国家和社会事务管理，维护自身合法权益。要依法公开信息，深入推进党务、政务公开，坚持公开是常态、不公开是例外原则，建立完善党务政务公开机制，以党务公开带动和促进政务、司法、厂务、村务以及公共服务单位办事公开，信息公开要做到及时、准确、充分，保证群众通过便捷的渠道快速获取信息。要加强监督检查，对于公开不及时、不到位，甚至弄虚作假的，严格依纪依规追究相关责任人的责任，处理结果及时面向社会通报，切实维护人民依法享有的民主权利，提升人民对党和政府的信任度，促进权力运行合法、有序、高效，最大限度实现和保障社会公平正义。

[1]毛益民.马恩论权力制约监督的几个问题[EB/OL].（2011-08-29）[2017-02-11].http：//theory.people.com.cn/GB/1552795 5.html.

[2]孟德斯鸠.论法的精神[M].西安：陕西人民出版社，1963：8-45.

[3]李文福，刘锡林.批评与自我批评在党内民主建设中的地位和作用[EB/OL].（2010-04-12）[2017-02-07].http：//theory. people.com.cn/GB/41038/11346837.html.

[4]桑学成，周义程，陈蔚.健全权力运行制约和监督体系研究[J].江海学刊，2014（5）：2-4.

[5]习近平：关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明[EB/OL].（2016-11-02）[2017-02-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838057.htm.

[6]习近平在党的十八届六中全会第二次全体会议上的讲话（节选）[EB/OL].（2017-01-01）[2017-02-01].http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-01/01/c_1120228200.htm.

[7]新时期加强党内监督的重要意义[N].人民日报，2016-12-08.

[8]专家谈当前权力运行问题 缺清晰严密程序性规定[N].南方日报，2012-11-20.

[9]中央纪委法规室：扎牢管党治党制度笼子[EB/OL].（2016-12-28）[2017-02-01].http：//v.ccdi.gov.cn/2016/12/27/VIDEgy-NjAVagVUp6DpD5E5b3161227.shtml.

[10]习近平在十八届中央纪委七次全会上发表重要讲话 [EB/OL].（2017-01-06）[2017-02-02].http：//www.gov.cn/xinwen/2017-01/06/content_5157361.htm.

[11]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2017-02-09].http：//news.xinhuanet.com/ 2013-11/15/c_118164235.htm.

[12]坚定不移推进全面从严治党[N].人民日报，2016-10-08.

[13]中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2012：26.

责任编校 王学青

Innovations with Supervision and Restriction on Power Implementation

HAN Fang(CPC Nantong Committee,Nantong 226600,Jiangsu,China)

Considerable progress has been made with supervision and supervision of power ever since the 18th National Congress of the CPC,but there still exist such problems as unwillingness,cowardliness,and resistance in supervision just because of the unscientific layouts of supervising mechanism,unconsciousness of democracy and legality in leaders,unregulated and hazy procedures in the running of power and others.Innovations in mechanisms for the running and supervising of power should start from weaving a cage of system,dividing power in some scientific means,integrating resources of supervision,finding key points for supervising,adhering to democracy and openness,etc.A mechanism for supervision and restriction of power with Chinese characteristics can be established by such means.

restriction of power;supervision of power;innovations of mechanism

D630.9

A

1674-9170（2017）02-0001-06

2017-02-20

韩方（1964-），男，江苏射阳人，中共南通市委常委、市纪委书记。