地方工业遗产保护的立法实践探析——以《黄石市工业遗产保护条例》为例

张亦弛，蔡明伦

(1.武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070

地方工业遗产保护的立法实践探析
——以《黄石市工业遗产保护条例》为例

张亦弛1，蔡明伦2

(1.武汉理工大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430070

2.湖北师范大学 历史文化学院，湖北 黄石 435002)

近年来，尽管国家逐步加强了对工业遗产保护和治理的相关工作，但是国家层面的工业遗产的专门法律仍然缺乏。无锡市人民政府等部门通过的《无锡建议》，拉开了中国工业遗产保护从行政管理走向法制治理的序幕，但在实践中仍存在诸多阻碍。《黄石市工业遗产保护条例》是国内首部针对工业遗产的专门法规，具有审慎严谨、注重权责、以及普适性和地方性相融等特点，在工业遗产概念的界定、注重工业遗产的保护和灵活利用及社会整体参与等方面具有创新性。该条例的出台，将会为各地今后的工业遗产立法提供垂范作用，标志着地方工业遗产保护走向了法治化的新轨道进程。

工业遗产；立法实践；黄石；《黄石市工业遗产保护条例》

相较于欧美国家历经数个世纪发展所形成的系统完善成熟的工业遗产保护工作，我国的工业遗产保护呈现出起步时间晚，发展基础薄弱，发展进程快的特点。我国的工业遗产保护尽管在2003年才开始起步，但在短短十余年时间里却发展迅速，形成了初具规模的工业遗产保护体系，地方对工业遗产的保护工作也逐渐重视起来，很多工业城市都出台了专门的工业遗产保护措施，可以说成绩斐然。但是，关于工业遗产保护的法律措施，尽管早在本世纪初就有专家学者在呼吁，但是其总体进程推进十分缓慢。国家先后出台、修改了一些法律文件，但是国家层面的《工业遗产保护法》因为各种原因迟迟未能出台，这严重影响了我国工业遗产保护体系构建的进程，也导致地方工业遗产法律保护上受到了阻碍。

尽管无锡等城市出台了一些针对工业遗产保护的地方行政法规，但这些行政法规存在着缺乏全面性、法律效力不足等种种局限，这对地方工业遗产保护法律工作的落实也带来了困扰。《黄石市工业遗产保护条例》作为湖北省首部实体地方法律法规，不仅填补了国内地方工业遗产保护工作中存在的立法空白，也为国家层面的工业遗产法律保护的推进道路提供了巨大助力。本文拟以《黄石市工业遗产保护条例》为例，探究中国地方工业遗产保护的立法实践。

一、 地方工业遗产法律实践的发展与黄石地方工业遗产立法的背景

(一)中国地方工业遗产法律立法实践历程

2006年以来，国家逐步加强了对工业遗产保护和治理的相关工作，法律保护作为工业遗产保护和治理工作中一个重要环节，也得到了国家的重视，但是直至当前，国家层面仍然没有出台工业遗产的专门法律。相比较于迟缓的国家层面工业遗产法律保护工作，地方工业遗产法律保护工作开展的却是成效显著。地方对工业遗产保护工作的重视，最早可以追溯到1996年，一些地方在申报第四批全国重点文物保护单位时，在申报书中以“近现代重要史迹及代表性建筑”类别，将本地的工业遗产作为文物保护单位进行申报，并最终获批，这为地方工业遗产保护奠定了基础①。2001年，大庆第一口油井和青海第一个

核武器研制基地旧址在第五批全国重点文物保护单位的申请获批，成为首批以工业遗产身份申请“国保”并最终获批的工业遗产，这为地方工业遗产保护工作的推进提供了巨大动力。2005年10月，在中国西安举行的第15届国际古迹遗址理事会(ICOMOS )大会做出决定，将2006年4月18日“国际古迹遗址日”的主题定为“保护工业遗产”，引发了学术界对工业遗产保护话题的关注，也进一步提升了工业遗产保护工作在地方治理工作中的地位。2006年4月18日以“保护工业遗产”为主题的首届中国工业遗产保护论坛在江苏无锡举行，这次论坛由中国古迹遗址保护协会与江苏省文物局、无锡市人民政府共同举办，在这次论坛上通过了我国首部关于工业遗产保护的共识文件——《无锡建议》，将我国工业遗产保护工作提上议程，是我国工业遗产保护的里程碑。随后，这份会议文件经过修改，由国家文物局正式颁布，成为中国首部关于工业遗产保护的宪章性文件。《无锡建议》尽管不是法律文件，并没有法律效力，但是它是一个针对工业遗产保护的纲领性文件，为国家层面的工业遗产立法和地方的工业遗产法律法规出台提供了基础和依据。可以说，《无锡建议》的出台，是中国工业遗产保护从行政管理走向法制治理的开端。

《无锡建议》之后，在社会各方面的关注和呼吁下，地方工业遗产的保护也逐渐被地方政府所重视，各地政府相继出台了一些行政措施加强工业遗产保护工作。地方政府尤其是一些工业基础良好的城市，更是将其作为城市发展中一个重要子课题和系统工程，其中，推动本地工业遗产的立法保护，成为了当地工业遗产保护体系构建的一个重要组成部分。比较典型的有：2007年5月无锡市制订的《关于推进全市工业遗产普查工作的实施意见》，并在该意见基础上出台了《工业遗产普查及认定办法(试行)》、《无锡市工业遗产普查及认定办法(试行)》等一系列行政法规，这些行政法规对工业遗产的概念、内容、类别、认定方法都进行了专门的界定，对其保护工作也拟定了规划和基本方案，对无锡地方工业遗产的保护起了很大的促进作用；2008年，杭州出台了《杭州市区工业遗产保护规划》(简称《规划》)、《杭州工业遗产修缮方案》等一系列规划、方案，对杭州城市工业遗产保护工作提出了纲领性要求和系统性的建议；2009年洛阳市出台了《洛阳城市工业遗产保护办法》，对加强洛阳地方的工业遗产保护工作提供了纲领性依据。此外，还有北京、上海、成都、苏州、青岛等城市也通过党委、政府出台一些纲领性文件和地方行政法规来加强地方工业遗产保护和治理工作，对工业遗产保护工作的全面推进大有裨益。

客观地说，随着工业遗产保护工作的重视程度提高，地方工业遗产的法律保护工作应该来说是成效显著，然而仍然存在着以下几个方面问题：

一是地方法规制定过程中，可以依托的相关法律不是很多，甚至是一片空白，这对地方工业遗产的法律保护和治理工作推进是个阻碍。在当前法律框架下，我国文物保护法律体系中涉及工业遗产的内容非常少，自然和文化遗产法律保护体系本身也还尚在健全之中。所以针对工业遗产的立法基本是空白，至今没有一部直接针对工业遗产保护的法律法规出台。这就造成了地方在工业遗产保护开展中，尤其是制定、修订一些具有争议性的与工业遗产相关的具有法律效力的文件时，缺少必要的法律依据，给这些文件的出台造成了困扰和阻碍。

二是地方工业遗产法律保护，更多来源于地方党委发出的纲领性通知文件，以及地方政府及其职能部门制定、修订的行政法规，地方实体性的法律法规依然是一片空白。纲领性通知和行政法规尽管是由地方党委和政府及其职能部门制定、发出的，具有很强的权威性，但是单纯从法律角度考虑，它们的法律效力依然无法和实体性法律法规相提并论。[1]2009年南京市部分政协委员就开始呼吁地方人大制定专门的工业遗产立法，之后长沙、铜陵、东莞等城市也有部分人大代表和政协委员在呼吁推动，铜陵和东莞更是有了一定的实质性动作，但是直到2016年9月《黄石工业遗产保护条例》获得湖北省人大常委会通过前，全国还没有出台一部针对工业遗产保护工作的专门性的实体法律法规。地方实体性法律法规的立法工作进展缓慢，对地方工业遗产的法律保护及治理也带来了困扰和阻碍。

三是地方上已出台的涉及工业遗产的相关法律法规，或来自相关行政法规文件，或是由地方人大常委会审议通过，都是从某一角度或某一局部的工业遗产保护工作着眼，缺少全局性、全面性。当前，我国各地所制定的关于工业遗产保护的地方性法律法规和地方政府规章，对工业遗产的普查、认定、分类等，缺乏统一的评价标准，很多细节问题语焉不详，同时存在着管理主体交叉、立法层级交叉、内容不全等问题，这些都导致地方的工业遗产法律保护和治理，陷入了一种“效率低下，难以为继”的境地。[2]

正因为当前无论是中央层面的国家立法，还是地方工业遗产的法制治理都出现了困局，整个工业遗产法律保护治理工作陷入一种阻滞，《黄石工业遗产保护条例》的出台才更有其开创意义及价值，它的出台为国家和地方工业遗产法律保护打开了“另一扇大门”。

(二)黄石工业遗产法律实践历程

黄石进行工业遗产保护治理，最早案例是对华新水泥厂的旧址开发。2007年7月，位于黄石港区的华新水泥原厂窑正式全线停产，新厂搬迁至西塞山区，原厂址面临重新规划开发问题。2009年4月，在经历反复调研考证后，当地政府最终做出了原址保留并进行保护的决定。以华新水泥原址的保护为纽带，黄石逐渐形成了一个矿冶工业遗产群，包括有3000多年历史的大冶铜绿山古矿遗址，汉冶萍原厂矿遗址，袁华煤矿遗址等等一系列带有鲜明的矿冶工业遗产标签的遗产文化群。正是因为这种鲜明特色的集群效应，使得这个工业遗产群生力十足。在长期的探索中，黄石逐渐形成了以“申遗”(申请世界遗产名录)为领，保护开发为目的新型发展道路。而无论是保护还是开发，工业遗产在法律上的空白性都直接或间接地阻碍了这一进程。这就促使黄石将工业遗产的法律保护工作摆在了一个极为重要且关键的地位。

在2012年黄石矿冶工业遗产进入《中国世界文化遗产预备名单》后，如何将这些宝贵的矿冶工业文化资源纳入到法治化的轨道加以保护、利用、开发，成为了黄石地方政府思考的一个重要问题。当时，黄石在工业遗产地方法律保护上面临着这样几个障碍：一是国家层面没有专门的工业遗产法律，只有在《文物保护法》中有相关记载，这使得工业遗产保护工作在开展过程中，处理行政问题时的司法解释缺少法律依据；二是国家当时并没有放开地方立法权，根据当时的《立法法》相关规定，地方立法权只赋予了国务院批准的省、自治区、直辖市和49个地级市(22个省会、5个自治区首府、4个经济特区、18个经国务院批准的“较大的”地级市)，其他地级市不能进行地方立法，黄石也不具备地方立法资格②。这就使得黄石的工业遗产立法工作推迟了两年才能“起步”。2015年3月，国家对《立法法》进行修订，将地方立法权放开至“所有设区的地级市”，黄石的工业遗产地方立法工作迅速展开。[3]同年底，黄石市人大常委会在编制2016年立法工作计划时，将制定工业遗产保护条例作为今年的立法计划项目。历经一年的准备时间，终于在2016年的9月20日黄石市人大常委会发布公告公布条例，并明确其自2017年1月1日起施行。《黄石工业遗产保护条例》(以下简称《条例》)在历经一年时间后正式出台，作为湖北省通过的第一部地方实体性法规，也是国内首部针对工业遗产的专门法规，它的出台具有时代性，标志着地方工业遗产保护走向了法治化的新轨道进程。

二、《黄石工业遗产保护条例》的内容特点及创新性

(一)《条例》的主体内容及特点

《条例》作为湖北省首部实体性的地方法规，也是国内第一部针对工业遗产的专门法律法规，其本身就具有极强的示范性。因此，在制定以及审议过程中都比较引人关注，这就使得《条例》的制定更加的慎重，对比最终通过的《条例》及其草案，就会发现有多处修改，这充分体现出制定者的谨慎态度，也从侧面反映出这部法律的特殊意义与时代内涵。

《条例》包括了总则、普查和认定、保护与利用、法律责任、附则五章内容，分别就工业遗产的概念和范围，认定的标准与原则，保护与利用的策略与方法，违反法律行为的责任认定与处罚措施以及法律正式执行生效时间进行了专门说明。全文共39条，措辞非常严谨，涉及内容非常全面，具有很强的指导意义及价值。

《条例》的制定及出台过程具有很强的示范意义，在制定及审议过程中展现出这样几方面特点：

一是制定及审议的过程的审慎性及严谨性。审慎与严谨是法律制定者及审议者在制定和审议过程中所理应坚持的原则，但在这样一部地方法律立法过程中却表现的更为突出。对比最终的法律文本及其草案就可以发现，通过的《条例》在措辞上更加严谨，很多的定义及条款解释都更加的简练，对于一些可能引发争议的地方都进行了解释说明和删减，这充分反映出《条例》制定过程中的审慎严谨求实认真态度。

二是在工业遗产的普查、认定、保护、利用中非常注重对各部门职责的认定，对于解决过去我国地方立法实践中经常出现的管理主体交叉、立法层级交叉等问题可以起到一定的作用。黄石市专门成立工业遗产保护专家委员会，为全市工业遗产普查认定工作提供咨询，普查部门负责普查，文物行政部门负责制定规划和评估，对工业遗产的保护按所有权与使用权确立责任人，这些都有利于在工业遗产保护及利用各项工作开展过程中，能够明确责任，明晰管理职责，从而确保各项工作顺利开展。

三是注重普适性与黄石地方特色性的统一。根据《条例》规定成立了专家委员会，该委员会指定了七条标准，只需满足其中一条就可以列入黄石的“工业遗产”。这七条标准都是在符合国家对工业遗产认定的基本要求上紧紧围绕黄石地域特色设立的，这就确保了黄石工业遗产的保护的普适性与地方特色性的有机系统的统一。

(二)《条例》的创新性分析

《条例》作为湖北省首部实体性的地方法规，也是国内第一部针对工业遗产的专门法律法规，基于其示范性和指导意义，它并没有守旧于原有的国际公约宪章业已取得的成果，而是在这一基础上结合时代发展特点及地方文化特色，因时而适，因地制宜设立的。这就使得《条例》具有极强的开创精神，这主要体现在：

第一，《条例》对工业遗产的概念的界定，在空间上更加广泛，在认定的细节上更加具体。目前关于工业遗产的概念最权威的界定是《下塔吉尔宪章》所作的定义：“工业遗产指自18世纪工业革命以来(但不排除前工业革命时期和工业萌芽时期的活动)，具有历史、社会、技术、建筑或科学价值的工业文化遗存。这些遗存包括建筑物和机械、车间、作坊、工厂、矿场、提炼加工场、仓库、能源产生转化利用地、运输和所有它的基础设施以及与工业有关的社会活动场所如住房、宗教场所、教育场所等”③。而联合国教科文组织(UNESCO)2003年对工业遗产的界定是：“工业遗产不仅包括磨坊和工厂，还包含由新技术带来的社会效益与工程意义上的成就如运河、工业市镇、铁路、桥梁以及运输和动力工程的其他物质载体”。而《条例》主要参考的是国内2006年发布的《无锡建议》，并在此基础上进一步深化、细化，在空间上按照遗产的物质属性分为了物质工业遗产和非物质工业遗产，在细节上将物质工业遗产按照可移动和不可移动标准进行了细分，对非物质工业遗产较之前的《无锡建议》补充了管理经营和企业文化两条属于企业管理经营的理念。《条例》较好的规避了之前发布的国际国内宪章公约中可能存在的争议性界定，在空间上扩大，在细节上更加具体详实，更加让人容易接受。[1]

第二，《条例》在工业遗产的保护和利用方面注重让遗产“活”起来。黄石市政府积极推动《条例》的出台，一方面是为了加强工业遗产的保护工作，保住这些人类工业文明的瑰宝；另一方面，在实现城市转型过程中，也是通过对工业遗产的保护和利用，有机的融入工业遗产的文化内涵和时代价值，进而推动城市经济社会持续健康发展。这就促使《条例》探索出了在保护中“活用”工业遗产，在“活用”中保护工业遗产的新路径。在妥善保护工业遗产的前提下，《条例》鼓励与文化创意产业、博览科学教育、旅游生态环境等相结合，实现集中展示和合理利用，此外它还支持对工业遗产向社会公众开放、征集收藏、陈列展示、学术研究与交流等。[4]通过多方式来激活工业遗产的活力，从而推进城市经济整体良性有序发展。这是之前的任何一部工业遗产专门法律法规所不具备的，从这个角度来看，《条例》不仅仅是一部实体性法律法规，它也是黄石市对未来工业遗产保护治理利用工作的一个总体思路和格局的反映。

第三，《条例》注重社会的整体参与，特别重视民众参与。如何在城市的工业遗产保护及利用中发挥公众参与的作用，一直以来都是工业遗产中一个老生常谈但非常棘手的话题。很多地方在进行工业遗产保护时不能很好地调动社会力量，而是把工作限定在一小群人身上，把广大公众与工业遗产保护做了人为的割裂，这是不利于保护及利用工作的展开的。《条例》特别强调了对社会公众参与的鼓励性措施和宣传原则，对其保护责任人认定上强调“谁使用、谁负责、谁保护、谁受益”的原则，并且特别要求责任人必须确保工业遗产对公众的开放，这些都充分说明了《条例》对公众参与的重视。

三、未来地方工业遗产法律保护的启示及建议

《条例》不仅仅只是一部适用于黄石地方的普通地方法规，它的开创性、示范性决定了《条例》将会为各地今后的工业遗产立法提供垂范作用，同时《条例》在制定、颁布及施行过程中所获得的宝贵经验、可能问题、解决路径选择等，都将为国家层面的《工业遗产法》提供依据和借鉴。

首先，与地方实际相结合，做到联系实际，发挥地方优势。《条例》最大的优点就是它与黄石矿冶工业文明紧密结合，这就使它更有针对性。作为地方性法规，其最终目的是促进和推动地方经济发展，实现地方产业的优化升级，从这一思路出发，制定地方法规才能更切合实际，有针对性。

其次，注重责任的明确。《条例》非常注重相关责任的认定，尽量避免多头管理，交叉管理局面的出现，而这正是当前国内地方工业遗产保护中的突出问题。将相关的部门进行优化设计，把责任落实到人，是提高工业遗产保护工作的效率关键所在。

再次，注重多手段渠道的开发和利用。工业遗产的保护最终目的是更好的利用这一资源创造社会价值和财富。因此，对工业遗产的利用就不能脱离开发和利用而进行。《条例》所确立的利用思路，是对工业遗产资源的一种良性可持续性的利用思路，这也为后继的地方立法提供了可行的借鉴。《条例》的出台，不仅仅填补了国内在工业遗产方面专门法律的空白，为工业遗产保护工作提供了法律依据，同时也推动中国工业遗产的保护与治理开发工作向着更加深入的方向道路前进。从这一角度来说，《条例》具有巨大的理论和现实价值。

注释：

①在第一至五批通过全国重点文物保护单位中，与工业遗产相关的主要集中在第四批、第五批，如青岛德国建筑(第四批，山东青岛)，大连俄国建筑(第四批，辽宁大连)，广州沙面建筑群(第四批，广东广州)，福建船政建筑(第五批，福建福州)，第一个核武器研制基地旧址(第五批，青海海晏)，大庆第一口油井(第五批，黑龙江大庆)等。

②2015年以前的《中华人民共和国立法法》第七十一条规定：“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”2015年3月全国人大会议上对该条进行了修订，修订后为：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”这就给予了所有设区的地级市地方立法的权力。上述的“较大的市”指“省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”，国务院批准的较大的市先后有唐山市、大同市、包头市、大连市、鞍山市、抚顺市、吉林市、齐齐哈尔市、无锡市、淮南市、青岛市、洛阳市、重庆市(1997年直辖后不再是“较大的市”)、宁波市、邯郸市、本溪市、淄博市、苏州市、徐州市等19个城市。

③国际工业遗产保护协会《关于工业遗产的下塔吉尔宪章》2003年7月。

[1]李爱芳,叶俊丰,孙 颖.国内外工业遗产管理体制的比较研究[J].工业建筑，2011,(41):25-26.

[2]唐利国.论我国工业遗产保护法律制度的构建[J] .商业现代化，2010,(5):111-112.

[3]聂武钢，孟佳.工业遗产与法律保护[M] .北京:人民法院出版社，2009.

[4]何 鹏.让黄石工业遗产“活”起来[N] .黄石日报，2016-09-21.

(责任编辑：胡乔)

Legal practice of Chinese local industrial heritage protection——Illustrated by the case of the Huangshi IndustrialHeritage Protection Regulations

ZHANG Yi-chi, CAI Ming-lun

(School of Marxism, Wuhan University of Technology,Hubei Wuhan,430070)

In recent years, the state strengthens the works about industrialheritageconservation and governancegradually, butindustrial heritage protection and its legislation protection at the national level is still lacking. Wuxi Charter, the declaration which isset by some administrations include the government of Wuxi, has raised the curtain what is the period from administrations to the rule of law in Chinese industrial heritage protection. Unfortunately, there are still obstacles.Regulation of the Huangshi on the industrial heritage protection,the first special law aims at industrial heritage,has scientific rigor, the clear division of power and responsibility, the mixingwithuniversality and localism, and the innovativeness in many respects like the definition of the concept, the high value for the conservation and rational exploitation. The new regulations will provide a strong demonstration effect to the other cities that have willingness to promote the industrial heritage protection and its legislation protection, and lead them to the process of the rule of law.

industrial heritage;legalpractice;Huangshi; the HuangshiIndustrial Heritage Protection Regulations

2017—02—19

张亦弛，男，湖北仙桃人，武汉理工大学马克思主义学院2015级硕士研究生；蔡明伦，男，湖北仙桃人，湖北师范大学历史文化学院教授，历史学博士。

D922.16

A

2096- 3130(2017)03-0068- 05

10.3969/j.issn.2096-3130.2017.03.015

湖北省教育厅哲学社会科学研究重大项目“汉冶萍公司与湖北地方社会研究”(14zd027)及湖北省人文社科重点研究基地“长江中游矿冶文化与经济社会发展研究中心”招标项目“汉冶萍公司与黄石城市化进程研究”(2014KYWH09)