论消费者协会面临之困境及路径选择

张远照（中共重庆市委党校，重庆400000）

社会学研究

论消费者协会面临之困境及路径选择

张远照
（中共重庆市委党校，重庆400000）

消费者保护协会自1984年成立至今，其在消费者权益保护、维护市场经济秩序、保护不特定消费者公共利益等方面做出了巨大贡献。然而消费者保护协会仍呈现出主体资格半官方性、职责弱化性、相关立法模糊性与非科学性等弊端。这无疑增加了消协行使职权和保护消费者权利的难度。有鉴于此，有必要对消协的职能和上述消协存在的问题进行探讨。

消费者保护协会；公益诉讼；消协职能

1983年，河北省新东县成立了我国第一个消费者组织，紧接着，1984年，中国消费者协会（以下简称消协）在北京成立。自消协成立至今，其在保护消费者权益、维护市场秩序、维护市场公共利益等方面发挥了较大作用。然而，消协自身的内部机构建制、职能履行、内部监督等方面仍存在诸多难题，其在公益诉讼、支持消费者诉讼及内部人员专业性等方面的有待于改进。如何构建一套既能维护消费者权益，又能体现其自治性和发挥社会监督功能的消费者权益保护体系，“消协”的重构任重而道远。

一、消协面临的诸多困境

（一）主体资格存疑

1.消协法律地位模糊不清，欠缺独立性。正如前述消协的历史沿革所述的那样，消协经济上过分依赖于政府，其资金完全出自于政府的财政，这难免使消协有沦为“政府内设机构”之嫌，很难为消费者服务。这种经济上的不独立直接导致了其身份的“半官半民”性；这种经济上的不独立性和身份上的不独立性又进而导致消协一方面公信力不足，另一方面又不能充分享有和行使自主决定权。〔1〕

2.消协的整个组织缺乏专业性和职业化。随着社会的高度发展和互联网的快速交流，消费者的消费场所正在从实体市场向虚拟市场转变，然而，网络的匿名性、虚拟性使得消费者的损害呈现隐蔽性、扩散性及危害性的特征。如此一来，提高消协组织的专业化和职业化水平成为其不可回避的责任。

就目前而言，其缺乏专业性和职业化的表现是：（1）以公益诉讼为例，消协内部机构设置中，没有专门负责支持诉讼的部门和专项经费，公益诉讼和支持诉讼职能只能被搁浅。〔2〕（2）消协的工作人员未经过相关专业培训且其决策制定、人员管理、经费收支等没有具体的规定作为依据,其内部运作欠缺规范化和透明性。这无疑给消协的不作为提供了契机。〔3〕（3）消协与相关部门的协作不畅通。随着群体消费性事件和侵犯众多不特定消费者权益的出现，消费者权益的损害的保护呈现出跨部门、跨区域合作的趋势。然而，消协与行政执法机关、质监部门、消防部门、司法机关的配合依然欠缺，单靠消协的力量无法真正维护消费者的合法权益。（4）消协不作为大量存在。一方面，消协履行职责存在被动性。大部分维护消费者权益的案件是在受害者或第三人的检举、举报、投诉情况下进行的，消协较少主动依法出击。另一方面，消协较少发布销售者或生产者的经营信息且未依法对消费者进行消费培训。实践中，消协只有3月15日最忙，其余时间很少对消费者发布遭投诉公司或企业的信用信息。据此，消费者依然处于弱势地位。〔4〕

（二）相关立法欠完备

1.有关消协的立法缺乏科学性。我国新消法明确规定消协依法提公益诉讼是其职责，这原本是消费者权益保护立法理念的一大进步，但新消法第47条和新《民事诉讼法》有关公益诉讼的规定又限制了原告提起公益诉讼的主体资格。新消法47条规定对侵害众多消费者合法权益的行为，“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”，“可以”向人民法院提起诉讼。

新《民事诉讼法》则规定“法定的机关和有关组织”“可以”提起公益诉讼。从上述新消法和新民诉法观之，可以发现以下问题：（1）均采用“可以”二字，这就足以说明提起公益诉讼是消协或有关组织、机关的权利，而非“职权”。这无疑显现出立法的非严谨性和破环法制统一性。（2）新消法47条严格限制了消协提起公益诉讼的原告主体资格。倘若前述主体不依法提起消费者公益诉讼，消费者的权益将无法获得保障。与此不同的是，在国外和台湾，放宽公益诉讼的原告主体资格已是主流。（3）新民诉法于公益诉讼主体资格的规定一方面具有模糊性，另一方面又削弱了消协的功能。依照新民诉法的规定，意味着除消协外，还有其他主体可以提起消费者公益诉讼，这无疑削弱了消协的功能，同时显示出立法的非科学性。（4）另外，现行消法、诉讼法以及其相关立法并未对消协的主体资格进行界定。自消法实施至今，有关消协究竟是“社会自治团体”还是“半行政化部门”的争论一直延续至今，以至于消协背上了“半官半民”的骂名。之所以出现消协不独立以及缺乏公众责任感，其中相关立法无疑是罪魁祸首。

2.有关消协的立法缺乏全面性和可操作性。（1）新消法第37条明确了消协于消费者权益保护的主要职责范围，但就每一种职权的履行程序和消协不履行相关职责的法律后果只字未提。（2）消协的八大职责中，支持起诉和公益诉讼是保护消费者权益最重要和最有力的手段，但具体的实践操作中，何种条件下提起公益诉讼及提起公益诉讼的程序、条件等都未具体规定，这无疑使消协的职责不具可操作性，如此一来，消费者权益保护也只是一纸空文。（3）相关立法未就消协提起诉讼时的诉讼费用承担、举证责任等进行明确规定。依照法理可知，在民事诉讼领域，实行“谁主张，谁举证”以及由败诉方承担诉讼费用的诉讼原则，如果上述规定适用于消协，对于原本经济非独立的消协来说将是灭顶之灾；加之如果让消协对诉讼承担举证责任，这将对消协产生不利后果，保护消费者合法权益的责任更加无法实现。〔5〕（4）立法未就消协提起诉讼时的诉讼时效和“公共利益”做出合理的界定。众所周知，倘若适用民诉法规定的2年诉讼时效，将对消费者保护不利；另外，立法者当初并未就公共利益给出合理的界定范围，而是将其交给司法实践，关键的问题是到目前为止，也未有司法解释就相关问题给出解答，这无疑使得公益诉讼成为摆设；再退一步说，即使有关司法解释对公共利益作出限定，从立法学的角度看，这仍然是消费者权益保护立法的失败。

3.有关立法未就消协不履行职责、越权履行职责、滥用职权等做出立法限制。（1）消法及有关立法未就消协不履行职责的行为进行法律性质上的认定。正如本文开篇提到的那样，消协的“半官半民性”决定了消协不作为、乱作为性质的认定。试想对这种不作为的性质按照民事诉讼处理还是按照行政诉讼或行政复议处理，其结果将大相径庭。（2）有关立法未就消协不作为的法律后果作出明确规定。当然有鉴于第（1）点，第（2）将是逻辑使然。（3）有关立法未就消协行使处分权、调解权等实体权利和程序权利进行规范。消协是消费者的“保护伞”，是经营者和销售者的“紧箍咒”，是社会主义市场经济秩序和消费者公共利益的维护者。但倘若消协在履行职责过程中，其行使实体权利和程序权利时侵犯不特定消费者的公共利益时，消费者如何自救以及事后追偿等程序，现行有关法律并未给出明确答复。

（三）基本权能受限

1.支持起诉与公益诉讼的选择困境。新消法就消协的诉讼职能作了基本规定，其主要包含支持起诉和提起公益诉讼，然而就什么条件下适用支持起诉或公益诉讼，不仅立法未给出明确的答复，而且司法实践中，于二者的选择亦是一种困惑。按照法理，二者在本质上是有区别的，前者是针对私人利益而言的，其原告仍是消费者个人；后者本质上则为不特定消费者的公共利益服务，消协是诉讼的发起者。这种选择的模糊性不仅直接增加了司法成本，而且增加了消费者维权的难度；另外，立法的模糊性和不确定性弱化了二者功能的发挥，且阻碍消协职能的发挥。

2.代表诉讼与公益诉讼的选择困境。我国新民诉法规定了当事人的代表诉讼，其主要包含当事人确定的代表诉讼和当事人不确定的代表诉讼，并且这二者的判决都具有预决效力。尤其值得注意的是，当众多不特定消费者的合法权益受到损害时，在公益诉讼与人数不确定的代表诉讼之间存在竞合，这一方面增加了当事人的选择，同时亦增加了消协维权的成本。另外，倘若当事人选择代表诉讼进行维权，消协的功能将会弱化，这无疑亦将损害消协的公信力。

3.和解、调解、约谈、仲裁与诉讼的选择困境。消协在维护消费者权益时，可以通过采取和解、调解、约谈、仲裁和诉讼的方式进行。然而在实践中，究竟采取何种方式最有利于保护消费者以及诸方式之间是否存在前置适用程序仍是一个值得探讨的问题。另外，消协亦未向消费者提供相关方面的知识培训。据此，这种救济途径选择的多元化所导致的局面就是，消协的诸多救济途径在保护消费者权益时仍显得无能为力。

二、消协之重构

消协自成立至今，经历了三十多个风风雨雨，当然这期间取得了可喜的成绩。就目前而言，全国已建立省级消协组织31个，地市级消协组织402个，基层维权网络点47.3万个，这无疑将为消费者的权益保护提供可靠保障。但消协在具体行使职权的过程中仍面临上述诸多问题，消协的明天仍需努力。

（一）明确主体地位

为发挥消协的最大职能以保护消费者的合法权益，采取以下措施是必须的：

1.明确消协的主体地位和主题功能，使其从现行的“半官半民”的骂名中解脱出来，使其走出行政色彩浓重的怪圈；发挥其社会自治团体的自治性和优越性，树立起保护消费者权益的真正权威。

2.加强消协本身的基础性设施建设和工作人员的专业性、职业化。在互联网日益发展的今天，网络购物已是消费者购物的常态，然而，互联网交易给消费者带来的损害更具隐蔽性和危害性。加强消协的通信设施、信息发布平台、信息披露等基础设施建设已是一种必然。

3.加强消协与相关部门的合作。消费者权益保护不仅仅是一个社会问题，而且这个问题已呈现全球化、国际化、合作化的趋势，真正保护消费者的合法权益不仅需要部门间进行合作，中国消协与地方消协以及消协内部各机构间亦必须加强沟通和协作。

4.强化消协的职责。一方面，消协必须进行内部自律和外部监督，尽量公开其掌握的消费者信息，接受社会各界的监督；另一方面，对于消协不履行职责或乱履行职责的行为，相关部门以及立法一定要进行追责。〔6〕

（二）完善相关立法

1.强消协主体资格立法。立法先行，消协的职权是法律授予的，无法律则无消协，立法者将来在进行相关立法时，尽量对消协主体资格进行明确规定，同时对消协行使职权时的条件、限度、裁量范围、行使程序等问题进行量化。

2.协调部门立法与消法的关系。针对目前消法与民诉法之间的不协调性，立法者应该进行科学的修改；针对目前二者于消协的软化规定，将来的立法进行强化规定，这样消协才会依法维权。

3.把消协不作为、乱作为等行为纳入立法范围。正如我们所知，按照法理，“无权利则无救济”，不存在救济可能性法定权利只是一张白纸；同理，无职权作为保障的权利将无法得到救济。

4.立法的科学性、确定性和可操作性。诸如针对前述“公共利益”、“诉讼时效”、“诉讼费用”、“举证责任”等相关概念作出明确界定。笔者认为，为了保护消费者的合法权益和维护市场经济秩序，不应对诉讼时效做严格限制；就诉讼费用而言，尽管有关方面的一些专家提出按照现行的财政补贴进行支出，笔者认为这种方法不是太科学，其实，只要解决消协的主体资格问题，诉讼费用问题也就迎刃而解。至于举证问题，笔者认为应区分不同情形采取不同措施，但原则上，对于经营者的损害救济，以过错推定的归责原则进行比较适宜。总之，上述这些问题都有待于司法解释和立法的完善。

（三）明确消协的宗旨

依照现行消法和民诉法的相关规定，当消费者权益遭到损害时，消协可以采取调解、和解、约谈、仲裁以及诉讼的方式进行维权，然而上述各种途径的救济效果大相径庭。笔者认为，在选择上述救济途径和时，应允许消费者有选择的权利，但原则上应以诉讼为原则。换句话说，当消费者的损害可以通过诉讼、和解、仲裁、约谈的方式可以解决的，就不应选择诉讼的方式；当采取上述各种手段所消耗的成本存在差异时，消协应选择最有利于消费者的方式进行救济；根据目前的立法，在选择诉讼时，应赋予消费者或消协选择代表诉讼和公益诉讼的权利。需要注意的是，笔者原则上鼓励消协以诉讼的方式维护消费者的合法权益，其原因在于：一方面，消协可以提高其公信力和威望，同时这也是司法最终性的体现；另一方面，消协或消费者在行使上述各种救济途径时，应以不存在前置程序为宜。

〔1〕郝芳馨.消费者协会的地位和职能问题研究〔J〕.法律杂谈，2015，（11）：220.

〔2〕王秋艳.消协落实支持诉讼职能问题研究〔J〕.中国工商管理研究，2014，（11）：45-47.

〔3〕敖双红.论中国消费者组织的转型问题〔J〕.法学与法制建设，2008，（06）：76.

〔4〕杨俊威.消费者协会职能问题研究题〔J〕.法学研究，2016，（02）：118.

〔5〕王琳.消协公益诉讼问题探析〔J〕.中国工商管理研究，2014，（11）：47-48.

〔6〕韩红俊，王均荣.公益诉讼的理性思考〔J〕.国家检察官学院学报，2004，（04）：86.

〔责任编辑：谭蕊〕

F203

A

1009—2234（2017）08—0084—03

2017—08—12

张远照（1989—），男，云南宣威人，硕士研究生，研究方向：宪法与行政法。