湖南省新一轮合乡强镇治理模式的重构研究

刘伟辉，王连球

（1.湖南工学院网络信息中心，湖南 衡阳 421002；2.中南林业科技大学商学院，湖南 长沙 410004；3.湖南工学院数理学院，湖南 衡阳 421002）

湖南省新一轮合乡强镇治理模式的重构研究

刘伟辉1，2，王连球3

（1.湖南工学院网络信息中心，湖南 衡阳 421002；2.中南林业科技大学商学院，湖南 长沙 410004；3.湖南工学院数理学院，湖南 衡阳 421002）

虽然上一轮的湖南省合乡强镇治理模式的改革取得了一些进展，但是一些具体的制度策略以及政权下放受到了一系列的阻碍作用。本文采用PEST分析法，从政治、经济、社会以及技术四个方面对治理模式下的环境及影响因素进行分析，探索乡镇创新治理改革项目所取得的进展以及存在的问题，从把握政府放权的监管力度，重构乡镇治理监管原则，完善乡镇区域各要素功能平衡等方面提出了一些扩权强镇的重构改革对策，希望能从源头上提高政府工作效率。

合乡强镇；治理模式；重构

湖南省是我国政府权力改革项目下的重要省份，如何才能正确处理好政府和人民之间的利益关系，实现湖南省乡镇政府简政放权的目的，已经成为了困扰着湖南省乡镇区域发展的重要问题，必须要早日落实到政府工作的日程上来，把人民的利益放在心上，加快我国市场经济转型背景下的政府转型，提高政府公信力，使湖南人民的生活水平和生活质量真正得到提高。

一、湖南新一轮合乡强镇治理模式的PEST宏观环境分析

要想了解湖南省最新一轮的合乡强镇治理模式的开展的近状如何，可以采用宏观环境下的PEST分析策略，主要指的是湖南省地方政府在新一轮合乡强镇治理模式下的宏观环境，所面临的政治，经济，社会，教育以及文化科技和法律元素，P(politics)指政治因素，E（economy）指经济，S（society）指社会，T（technology）指技术。PEST分析方法常用于宏观环境分析，它能够从这四个角度分别对当前湖南省合乡强镇治理模式下环境状况以及各方面的影响因素进行分析，找到影响治理模式发生转变重构的原因，也就是分别从政治、经济、社会以及技术四个方面来进行原因阐述，明确过去湖南省乡镇地区的管理办法和现代化的合乡强镇策略有何不同之处，为什么一定要对乡镇地区进行相应的治理以及机构重组，目的是为了能够更好地促进湖南省乡镇地区的全面化发展，让湖南人民早日享受到幸福的生活，提高湖南省的经济发展水平[1]。

（一）政治因素

从我国大环境下的政治因素角度来看，湖南省所处的政治环境还是比较稳定的，有习近平总书记提出的“一带一部”新改革政策，在新政策的带领下，湖南省新一轮的合乡强镇治理改革项目得到了很好的执行，同时也将治理模式的改革作为湖南省“一带一部”背景下的重要发展战略，从政府政策补贴的角度上，促进了湖南省经济的整体复苏，为国家创造了较大数额的税收，政府部门也积极补充了监督管理工作，保证了合乡强镇工作得以顺利进行，发挥了政府的监督职责，让老百姓能够共同参与治理项目的重构建设[2]。

（二）经济因素

从湖南省县域经济的发展现状来看，新一轮合乡强镇治理环境可以从湖南省的人均生产总值、利率值的角度出发，特别是要关注乡镇地区的通货情况，每年就业人群的工作情况，这些都要体现在经济因素的分析结果当中，在2015年全国省份的GDP排名当中，湖南省GDP排位第10名，不过从湖南省县域经济发展的总体情况来看，存在着结构调整缓慢，产业结构转变不到位的现象，合乡资源压力比较大，自然生态资源也在不断地恶化当中。

（三）社会因素

而社会因素对于湖南省合乡强镇治理项目来说，影响最大的因素就要属当地的人文环境以及人口数量了，乡镇地区的人口结构、人口环境以及人口性别比，受教育程度，在某种程度上来说，都会影响到当地的经济发展。湖南省是一个拥有着悠久历史文化故事的省份，从乡镇文化的角度上来看，许多乡镇的居民依然保持着淳朴的生活习惯，可以说是人杰地灵，像是韶山，张家界以及凤凰古城都是比较不错的乡镇旅游开发资源项目，这些悠久的历史文化一直引领着湖南人民的生产与生活，因此在乡镇改革治理的过程中，也要考虑到当地社会的风土人情[3]。

（四）技术因素

而技术因素的研究，主要是从现代化的创新科学技术角度出发，其中包括生产技术的创新，农业劳动技术的创新，工艺生产的创新，甚至是乡镇政府、企业管理改革的创新，都属于技术创新因素的范畴之内。通过生产技术的提高，湖南人民的物质生活变得更加地丰富多彩，同时也在潜移默化中改变着人们的生活，过去人们到政府部门办事总是要去好几个地方，而现代化技术手段的创新，也完全改变了政府部门的办公模式，湖南省手机办公APP软件的开发，大大提高了政府的工作效率，让人民的生活变得更加方便和快捷。由此可见合乡强镇策略提出的必要性，从现实意义的角度上提高了湖南省社会经济发展水平。

（五）合乡强镇模式的治理成就

在新一轮的湖南省合乡强镇的改革治理项目中，已经取得了一定的阶段性治理进展，特别是带来了许多新的政策效应，通过深化扩权强镇改革的方式，使很多的湖南省乡镇地区都扩大了政府管理权限，同时将管理的层次进行弱化和降低，从而进一步提高了政府的办事效率，减少了政府的运行成本，使得湖南省的乡镇区域都能够及时抓牢“一带一部”政策开放的关键点，然后快速发展当地的经济项目。关于合乡强镇的治理项目，是近几年来湖南省政府高度重视并且抓紧落实和实施的重点工作，在改革治理的过程中，将省级监管部门的权利下放，使得乡镇政府拥有更大程度的发展自主权利，从乡镇政府的管理体制，到政府中各部门的组织结构，都相应地进行了调整，调动乡镇区域的快速发展，向着“一带一部”经济产业带区域不断靠近，使得乡镇地区在经济发展中能够占有更多的资源，这样一种合乡强镇的治理模式在提出以后，实现了政府职能的转变，同时也让政府机构的组成部分得到精简，响应了国家政权改革的号召，统筹乡镇企业项目共同发展[4]。

二、现有乡镇治理模式存在的问题分析

（一）地方基层政府放权缓慢

虽然湖南省的合乡强镇工作治理项目取得了一定的成效，给湖南省的经济发展带来不错的收益和形象收获，但是在改革治理的过程中，依然存在着一些具体问题阻碍着乡镇改革的进一步发展，这些问题一日不解决，就将一直威胁着治理项目的进行。比如说在乡镇行政区划调整治理时，很多村民并不愿意配合乡镇放权改革治理项目的原因就是不愿意让国有土地资产流失，丧失对土地的所有权，改变集体土地的使用形式和性质，让老百姓的切身利益受到损失。

（二）政府监管不到位

造成乡镇治理模式出现腐败现象的原因和政府部门的监管不到位有关，有些政府部门的监督管理人员甚至是会监守自盗，以权谋私，贪污、受贿以及公款腐败的现象更是层出不穷，在利益的诱惑下给治理放权项目自身的合法性造成了巨大的破坏，各级监管制度暂未出台，使政府丧失了群众的信任与支持，政府部门的治理工作根本就无法实施下去，只能是暂时搁浅停滞不前。

（三）区域发展不平衡

对于湖南省来说，各个地区的实际发展水平以及所处的地理位置，还是有着很大的不同。比如说长沙市所得到的政策优势补贴，就要比其他城市的政策补贴好很多，地理位置以及发展基础固然是优势的一方面，但是这种合乡强镇政策方向上的倾斜，在无形之中打消了像是湖南怀化市、郴州市发展的积极性，在合乡并镇的过程中又进一步导致了区域发展不平衡，造成了政策资源所倾斜的城市发展得越来越好，而经济发展状况并不是很好的城市更是得不到好的政策补贴，甚至是一些政策都无法实行下去。政府工作项目中各环节的腐败，以及各部门之间权责意识的不清晰，各级监管部门都难以相应地匹配职责，一切国家经济体制上的阻碍都影响着新一轮合乡强镇治理模式的进一步开展[5]。

三、推进湖南省新一轮合乡强镇治理模式重构的对策与思考

（一）把握政府放权的监管力度

而针对新一轮的合乡强镇治理模式进行重构意味着要让湖南省各地区乡镇政府的改革同经济转型相结合，将合乡强镇的治理模式向着扩权强镇的治理模式进行重构转变，这种重构转变需要从多方面来实施进行，比如从政府部门的责任意识上就要发生转变，从上而下树立好扩权强镇的信心，这样才能够有勇气去进行湖南省乡镇政府的转型改革和简政放权，更重要的还是要提高政府的执行能力，政府内的工作人员必须要把群众的事情放在心上，这就要求湖南省各地区政府部门在招聘工作人员的时候，一定要提高招聘要求，多招聘一些优秀的大学生来从事政府管理工作[6]。

（二）重构正确的乡镇治理监管原则

在提高扩权强镇的思想觉悟以后，还需要从政府制度改革的角度进行对策分析，加快湖南省城乡一体化建设脚步，将省内经济重点发展项目投在各级乡镇的建设项目当中，乡镇农村是最贴近人民生活的组织，要提高乡镇组织的权威性需要政府部门的长期努力以及人民的配合。而在治理模式制度的重构设计时，要重点突出上层制度的设计，也就是要树立好正确的治理监管原则，尽量避免政策改革时上层领导和基层人民之间发生利益冲突，从湖南省整体发展的角度出发，上下齐心，在对制度进行创新设计时，从宏观、微观上都要有所体现，进而采用层层分析处理的方式，对制度进行细化，将扩权强镇任务落实到乡镇发展的实际工作中来，注意制度设计时的配套和广泛性，思群众之所思，真正走入到人民的生活当中去，解决湖南乡镇人民关心的实际利益问题，只有深入性的考察了解以后，政府工作人员才能够提出切实可行的治理模式改革方案。

（三）完善乡镇区域各要素功能平衡

在乡镇治理模式的创新重构中，还要注意有关要素功能的完善，根据有关经济学的理论研究表明，要想实现扩权强镇的政策改革，必须要拥有更加完善化的政府服务条件以及各要素之间的和谐关系，也就是说乡镇治理模式的创新重构改革需要一个科学的改革环境，改革需要政府部门保持清醒的头脑，调整好各级要素之间的价值利益关系，使各要素环节对创新重构项目起到促进的作用而不是阻碍的作用，保障各种要素发挥正常的功能和作用。比如说湖南省乡镇工作的人才资源比较短缺，就需要相应地加大对人才培养的力度，保证人才都能够实现自身的价值。在乡镇放权的过程中，应该明白的是，关于政府权力的应用必须要有所限制，放权并不是指肆无忌惮地放开权力，而是要懂得对权力进行正确的运用和执行，对于违背权力应用原则而做出违法乱纪的行为必须明确是哪一环节出现失误，然后进行管理追责。在城市化演进中不得不承认，现代乡镇的城市化建设脚步正不断加快，必须要及时更新城镇化的理念，在发展乡镇建设的同时，也要注意生态保护的问题，不能为了一时的“面子”政绩工程，而去做破坏乡镇区域环境的事情，那样是得不偿失的[7]。

综上所述，湖南省在新一轮的合乡强镇治理模式中应该认识到创新治理模式改革的重要性，并且继续加快配套性改革的发展速度，通过科学性的重构改革对策方案，来深化改革项目的进行，加快乡镇治理模式下创新重构项目的建设步伐，使湖南人民真正可以在乡镇改革治理项目中得到益处。

[1]孙广琦.强镇扩权：苏南乡镇治理模式的重构[D].苏州：苏州大学，2014.

[2]刘超.“强镇扩权”:理论逻辑与实践困境——兼谈中心镇治理模式创新[J].云南社会科学，2013，06:15-19.

[3]徐越倩，马斌.强镇扩权与政府治理创新:动力、限度与路径——基于浙江的分析 [J].中共浙江省委党校学报，2012，01: 110-116.

[4]叶贵仁，钱蕾.“选择式强镇”:顺德简政强镇改革路径研究[J].公共行政评论，2013，04:29-49+178.

[5]陶振.强镇扩权:城市基层治理创新路径的生成与诠释[J].上海行政学院学报，2015，03:30-40.

[6]于涛，乔文凯.强镇扩权的实施评估与治理创新研究——以杭州为例[J].上海城市规划，2016，02:15-19.

[7]刘国东.绍兴市“扩权强镇”改革的绩效研究[D].杭州：浙江大学，2012.

Reconstruction Research on the Renewed Township Governance Mode of Hunan Province

LIU Wei-hui1，2，WANG Lian-qiu3
(1、Network Information Center of Hunan Institute of Technology，Hengyang421002,Hunan; 2、School of business,Central South University of Forestry and Technology,Changsha410004,Hunan; 3、Institute of Mathematical,Hunan Institute of Technology,Hengyang 421002,Hunan）

Although the reform of strengthening township by assembling villages has made some progress,it is not easily to perform some specific institutional strategies and power distribution.By using PEST analysis method,this paper analyzes the environment and influencing factors under the governance mode from four aspects of politics,economy,society and technology,and explores the progress and problems in the reform of township governance.Accordingly,hoping to enhance the work efficiency from the source,the author puts forward some countermeasures for the reconstruction and the reform of strengthening town from the following aspects:the supervision degree of government power distribution,reconstructing supervision rules,improving the functional balance of every factors in villages and towns.

strengthening township by assembling villages;governance mode;reconstruction

D035.1

A

1671-5004（2017）02-0031-03

2017-01-10

衡阳市社会科学基金市情研究项目“城乡一体化视野下湖南省衡阳市‘合乡并村’的实践与探索”（2016B [Ⅱ]013）；衡阳市社会科学基金项目“湖南省新一轮合乡强镇治理模式的重构研究”（2016D141）

刘伟辉（1969-），男，湖南涟源人，研究员，硕士生导师，主要从事区域经济与研究；王连球(1966-)，女，湖南株洲人，副教授，硕士，主要从事数理统计研究。