农村金融资源配置存在的问题与优化对策研究——以山东省菏泽市为例*

常永峰， 刘学祥

(1.中国海洋大学经济学院,山东青岛266100; 2.莱商银行菏泽分行，山东菏泽274000 )

农村金融资源配置存在的问题与优化对策研究
——以山东省菏泽市为例*

常永峰1,2， 刘学祥2

(1.中国海洋大学经济学院,山东青岛266100; 2.莱商银行菏泽分行，山东菏泽274000 )

近年来，国家一直将解决“三农”问题作为政府工作的重中之重，提出要不断优化农村金融资源配置体系，推动金融资源更多向农村倾斜。当前，菏泽农村地区金融资源配置存在严重失衡问题，必须依靠政府扶持政策的干预，在遵循市场规律的前提下，分别对农村金融资源的需求侧和供给侧进行改革。

市场；政府扶持；农村；金融资源；配置

一、引言

2017年2月5日，新世纪以来指导“三农”工作的第14份中央一号文件《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》再次锁定“三农”主题, 要求加快农村金融创新，强化激励约束机制，确保“三农”贷款投放持续增长；文件涉及到金融领域的方方面面，内容包括银、证、保、政策金融、互助金融、金融监管、金融基础设施和其他相关细节，是历年来涉及金融领域最全最广的一次，再次充分展示了国家对“三农”工作的重视程度。习近平总书记指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。当前，解决好金融资源在农村地区的优化配置问题，有助于为“三农”发展注入新动力，已是事关农业现代化、实现全面小康目标的大事。

对于菏泽市而言，随着政府普惠金融、精准扶贫战略的稳步推进，全市农村金融服务工作取得了较快发展，广大农村获得的存款、理财、结算等金融资源与城市的差异越来越小，但是农村金融发展仍面临着诸多问题与挑战，除长期存在的农村金融服务网点资源偏少外，信贷资源仍属广大农村最稀缺的资源，这也是导致当前农村金融资源配置失衡的最主要因素。一般而言，作为金融统计口径为种植业、养殖业、饲养业、林业、牧业、捕捞业及其相关产业的指标，农林牧渔业贷款总量与菏泽农业大市的地位很不相称，这也表明仅有极少部分的农民能够从银行获得信贷资源支持，金融资源在菏泽农村地区配置存在严重的失衡问题。

从菏泽农村金融资源配置情况来看，目前单纯靠市场机制已经无法实现农村金融资源的优化配置问题。国务院农村综合改革工作小组办公室研究成果也说明了这一点，他们在2011年编著的《建立现代农村金融制度问题研究》一书中指出，单纯依靠市场机制无法实现金融资源的有效和公平配置，我国农村金融中出现的诸多问题不仅是源于金融制度本身的缺陷，也是由于金融制度赖以存在和正常运转的信用体系、产权制度、法律制度以及行政管理体制的不完善。对此，在菏泽农村金融资源配置严重失衡的背景下，笔者认为，农村金融资源配置的“市场失灵”问题必须依靠政府扶持政策的干预进行解决，加强市场与政府扶持相结合的农村金融资源配置体系研究，对进一步做好菏泽农村金融资源的优化配置有着重要的现实意义。

二、当前农村金融资源配置体系存在的问题

解决当前农村金融资源配置存在的失衡问题，关键在于分析和查找农村金融资源配置体系中存在的问题。我国学者巩月明(2007)在对农村信贷供给制度和农民金融需求之间矛盾分析的基础上,指出传统金融信贷安排与现代农村金融制度的矛盾，农民、农业特殊性与农村金融机构盈利性、安全性之间的矛盾，以及农民日益增长的金融需求与农村资金“农转非”之间的矛盾,阻碍了农村信贷市场的发育和农村经济的发展[1]。对于菏泽市而言，当前农村金融资源配置体系也普遍存在此类问题。

(一)金融机构在农村金融资源配置方面存在主体缺失

近年来，随着国家一系列支持菏泽经济发展政策的出台，菏泽市经济发展驶入了快车道，但是2003年前后国有商业银行大规模撤并乡镇网点的历史性原因，形成了当前农村传统金融资源供给主体长期偏少的现状,农村金融服务整体上难以适应和满足农村金融需求。截至2017年2月末，中农工建交五大银行在菏泽共设置网点176家，其中具备信贷业务办理权限的机构在110家左右，该类机构几乎全部集中于经济较为发达的县城和市区，在乡镇仅有的几家分理处也集中在县域经济相对发达的乡镇，且仅具备吸储功能，基本丧失了信贷支农惠农的功能。对于农发行、浦发银行、莱商银行、济宁银行、枣庄银行以及新设的8家村镇银行而言，整体规模相对较小，且网点布局尚未覆盖乡镇区域，支农惠农能力还非常有限，难以承担支农惠农的大任。目前，农村网点最多的金融机构为农村商业银行和邮政储蓄银行，两者在菏泽的机构总数达到572家，占全市金融机构的71.6%，其中农村商业银行网点380家，邮政储蓄银行192家，虽然两者的机构网点遍布城乡，但在乡镇设立的机构主要开展存取款和结算服务，除当地农业产业化龙头企业比较容易从银行获得信贷资金外，对于广大的农民仅有极少部分可以从银行获得小额消费或经营贷款服务，两家金融机构对广大农村经济而言支撑作用也还非常有限。

(二)金融机构在农村金融资源配置过程中未能发挥正向作用

作为独立的市场参与主体，当地银行业金融机构的商业化运作将不可避免的以利润最大化为目标，农业作为弱质产业，自身固有的高投入与低产出决定了它的高风险性，加之广大农村客户难以提供有效的担保人(物)，以及农村信用环境建设不佳，群体性恶意逃废银行债务的事件时有发生，导致银行业金融机构普遍不愿涉足农村信贷市场，资金从农村外流现象严重。以存款资金主要来源为农村的农村商业银行和邮政储蓄银行为例，截至2017年2月末，两家金融机构农林牧渔业贷款占全市该类贷款总量的73.9%，但是即使以服务三农为市场定位的农商行，农林牧渔业贷款占其各项贷款总额的比例也不过0.94%，信贷业务脱农问题严重；对于邮政储蓄银行而言，该行在菏泽市拥有着高达579.1亿元的巨额存款资源，仅次于农商行位居全市第二位，但由于曾长期以来受到“只收不贷”的政策性限制，使得虽然近年贷款投放的政策逐步放宽，但直至今日对菏泽经济的信贷支持力度依然非常有限，2017年2月末人民币贷款余额仅为41.2亿元，存贷比7.11%，农林牧渔业贷款更是仅占其贷款总额的0.06%，大量资金被通过内部渠道流出菏泽市进行商业化投资，稀缺的金融资源未能充分用于支持当地社会经济发展，实属让人惋惜。由此可见，当前菏泽市金融机构在农村金融资源配置上更多的是充当了“抽水机”的角色，逐利性的金融资源外流现象严重，加剧了农村金融资源配置的失衡。

(三)民间借贷市场存在高度活跃但亟需规范管理的问题

至2017年2月末，菏泽市储蓄存款余额高达2397亿元，占各项存款余额的73.21%，这为当地民间借贷市场提供了充沛的资金来源。近年以来，菏泽市民间借贷市场日益活跃的原因，主要集中于两个方面：一方面，在利率市场化不断实施的背景下，民间大量资金从银行获得的存款收益越来越低，加之农村金融市场的局限性，亟需收益高的投资渠道；另一方面，在当前经济形势的持续低迷，农村正规金融发展缓慢的背景下，大量农村客户更难以从正规银行业金融机构获得资金支持，亟需寻找社会资金以满足其经营需要；这供给和需求两方一拍即合，各取所需，进一步推升了民间借贷市场的活跃度。当地这种高度活跃的民间借贷市场，客观上有助于缓解农村借款主体的融资难问题，弥补金融体制市场化不充分造成的缺陷，但是也容易引发实体经济风险，由此造成的银行业金融风险屡见不鲜，据了解近年来在菏泽当地无力偿还银行借款、破产倒闭的企业，几乎背后都有着民间借贷甚至高利贷的深层次原因，造成农村市场成为银行业金融机构不敢涉足的“雷区”。此外，民间借贷市场还存在亟需规范管理的问题，以农村专业合作社为例，本来是专门给农村百姓提供互助合作的一个民间组织，但在很多地方却成了“吸收存款、发放贷款”的金融机构，加之农业局、工商局、金融办等多个政府部门在监管职责上界定不清，曾很长一段时间未能得到查处，当地已经出现了多家农村专业合作社老板卷款跑路现象，同时民间借贷市场交易隐敝、高趋利性的特点也易诱发非法集资、暴力讨债、非法拘禁等违法犯罪行为，给农村民间借贷市场造成了严重的破坏，都需要政府加强引导和规范。

(四)政府在农村金融扶持配套政策建设方面仍需要进一步加强

近年来，菏泽市在促进金融资源向农村倾斜、优化农村金融资源配置方面做了大量的工作，例如出台了《关于金融支持菏泽市农村电子商务加快发展的意见》、《菏泽市信贷政策支持再贷款定向支持重点经济领域和关键环节管理办法》等文件，从信贷产品和服务方式创新、大数据应用等方面予以指导，对金融机构支持农村电子商务等重点领域和环节给予再贷款定向支持；针对牡丹产业出台了《菏泽市扶持牡丹产业发展实施办法》，要求银行业金融机构增强服务意识，降低贷款准入门槛，积极为牡丹种植主体提供贷款支持，并对符合条件的牡丹种植项目给予利息补贴或奖励，以促进金融资源向牡丹产业倾斜；此外，政府还出台了《关于大力实施扶贫攻坚工程的意见》等文件，对金融资源支持农村经济发展给予了规范和引导。但是，当前政府部门出台的扶持配套政策内容更多指向金融资源需求侧，而针对金融资源供给侧的配套政策还有待加强，致使困扰金融机构的农村金融效益性与风险性问题难以得到有效解决，也就决定了政策的效果大打折扣。为此，政府需要加强农村金融资源供给侧和需求侧的研究，出台的扶持政策应当达到供给侧和需求侧相向而行的目的，方可打破当前农村金融资源配置严重失衡的局面。

三、对优化农村金融资源配置体系的思考

(一)对农村金融资源需求侧改革的建议

当前，虽然政府也出台了诸如财政贴息的支农惠农政策，力求解决金融资源向农村倾斜问题，但由于绝大多数的农村金融资源需求者达不到金融机构的准入门槛，这就造成农村的大量金融需求无法转化为有效需求，政策仅能惠及农村极少的优质客户群体。为此，建议政府在充分考虑农村金融资源需求者偿债能力弱、缺乏有效担保人(物)以及信用意识淡薄等特点的基础上，在农村金融资源需求侧的改革方面，做出以下努力：

1.加速推进农村产权制度改革。我国学者周荣俊(2014)在对温州市永嘉县农村产权制度改革和县域信贷供给面临主要障碍进行分析的基础上，指出发挥农村产权抵押担保作用，政府需要进一步完善农村产权相关法律法规，加快推进产权交易平台和价值评估市场建设[2]。笔者也认为，在法律允许的前提下，政府要加速开展农村产权确权赋权工作，凡符合确权发证的农村产权，按农村的实际需求进行确权赋权，并及时登记造册；同时，在充分考虑金融机构业务规则的前提下，政府应出台相关文件明确农村产权的责权利，实现物有其主、主有其权、权有其证、证有其利、利有其责，促进农村产权转变为银行认可的物权和财产权利。此外，政府还要引进或设立农村产权评估机构，成立农村产权交易中心，完善有关农村产权处置的后续司法措施，确保金融机构融资出现风险后，抵押物能够得到及时有效的变现，充分保障双方的合法权益。

2.成立公益性担保机构或组织。对于菏泽市而言，当前各县市区针对城镇居民已经建立了不同层面的创业贷款管理服务中心或下岗失业人员小额贷款担保中心，在扶持创业、带动就业方面的效果十分显著，公开资料显示，2016年1至10月份，菏泽市新增发放创业担保贷款2740笔，其中个体工商户2674笔，小微企业66笔，当年累计新增发放额共计4.37亿元，其中为个体工商户发放贷款2.53亿元，为小微企业发放1.84亿元，同比增长22%；扶持带动就业2.14万人，同比增长7.53%，及时解决了一批创业者在创业初期和创业过程中面临的资金难题，切实发挥了“及时雨”功效。当前，在党中央、国务院关于大众创业、万众创新的决策部署下，全国大多数市县区已成立了创业担保基金，创业担保贷款利率也大都有明确的上限规定，这不仅在解决城镇弱势群体生产生活过程中遇到的资金不足问题起到了显著效果，同时城镇弱势群体的融资成本也普遍得到了降低。我国学者朱传辰、邢衍栋(2012)在对山东省枣庄市农村青年创业贷款实践情况研究的基础上指出，政府部门的积极参与是推进农村青年创业贷款业务有效开展的前提，通过政府有效公共金融服务的提供，降低了青年创业贷款的信息不对称和交易成本[3]。基于以上实践经验，笔者认为，政府可借鉴支持城镇创业人员的做法，从各级财政拨付支农惠农专项资金，从市县到乡镇成立不以营利为目的的农村小额贷款担保中心，严格规范管理和运作，将有效缓解当前农村担保难、融资难的问题。

3.全力整治农村信用环境。我国学者潘意志(2013)在对广东省云浮市郁南县农村金融综合改革的经验研究中发现，通过着力推进社会信用体系建设，在不到两年的时间内，郁南县作为广东省欠发达的山区县，就实现了金融生态环境的根本性好转，2010年全县金融机构新增贷款相当于2000-2008年年均新增贷款的65倍，这充分表明，加快农村信用体系建设，能够有效拓展农村金融市场、提升金融服务水平、促进县域经济发展[4]。对于菏泽市而言，随着中国人民银行征信系统多年推广，当地金融生态环境有了很大的改善，社会整体信用意识明显增强。但是，随着近几年来经营形势持续低迷，加之个别地方政府配合银行打击恶意逃废债务的力度偏弱，造成恶意逃废银行债务行为呈现抬头趋势，当地个别县区金融风险甚至呈现出愈演愈烈的问题。从涉农金融机构反映情况来看，在当地的广大农村地区，个别村甚至出现了整体不还贷款的问题，一旦有农户主动偿还银行贷款，甚至会成为村里的“另类”，受到其他村民的嘲笑；此外，还有一些联保贷款，借款人不还不说，甚至想方设法阻挠其他信用意识良好的联保组成员还款；这些恶意逃废银行债务的行为，将对金融生态环境造成长久伤害，严重打击了金融机构支持“三农”的信心。为此，建议政府全力整治农村信用环境，从政府层面加大失信惩戒机制建设，采取多部门联合执法、对失信行为在社会媒体公开曝光等多种方式，对恶意逃废银行债务的失信行为，从重从速予以处理，降低银行业打击逃废债务的成本，在社会上形成打击失信者的高压态势，净化诚信环境，通过扎实推进农村信用体系建设，进而增强金融机构服务农村的信心。

(二)对农村金融资源供给侧改革的建议

商业化的金融运作不可避免的会导致农村金融资源的外流和失衡问题。为此，笔者认为，政府在供给侧的改革应当紧紧围绕如何引导金融机构将资源向农村地区倾斜这一问题，可在以下几个方面做出努力：

1.加强金融机构农村地区网点建设力度。一般而言，由于金融市场的分割、垄断和“失灵”，在金融相对发达、资源相对过剩的地区，由于资源易于获取、资金定价较低等原因，造成很大一部分资金被低效率利用，然而对于金融欠发达的地区，很大一部分优质的客户，往往难以获得稀缺的金融资源，导致整个社会难以实现金融资源的优化配置。同时，金融市场也存在这样一种现象，在金融相对发达、竞争比较充分的地区，金融资源供给相对充足导致社会资金价格普遍较低，但在金融供给不足的地区，资金的短缺也往往导致资金价格相对较高，这为金融资源从发达地区主动向欠发达地区流动提供了可能。笔者曾对在菏泽县域设立网点较多的莱商银行的经营数据进行过分析，近年来该行在菏泽县域累计投放贷款占比65.34%，同期县域累计吸收存款占比仅为49.27%，县域累计投放贷款占比高出存款16.07个百分点，有效推进了金融资源从市区向县域的流动。为此，如果政府能够采取激励措施，积极引导股份制银行、村镇银行在农村地区广设网点，让农村客户能够有更多的金融消费选择空间，这将有利于打破农商行、邮储银行在农村的垄断局面，提升农村金融市场竞争水平，进而推动金融资源向农村市场流动，有助于通过市场“看不见的手”，进一步推动金融资源在农村市场优化配置。

2.建立农村金融资源的反哺回流机制。我国学者王帆、陈君萍(2011)在对山东省农村金融资源配置问题分析的基础上，认为优化农村金融资源配置，应建立农村金融资源的回流机制，实行“供给领先”的金融发展战略[5]。对此，笔者存在同样的观点，对当前农村存款资金外流现象严重，稀缺有限的资金未能用于当地经济发展的问题，政府应当制定针对性政策，改变当前金融机构在农村金融资源配置上“抽水机”的角色，实现农村金融资源的良性循环。对于存贷比偏低的银行，政府要充分利用好政策性杠杆，引导其将从菏泽当地吸收的存款尽可能的用于支持菏泽当地经济发展，避免稀缺的资金通过其系统内部大量流出菏泽进行逐利性投资，如对于邮储银行而言，在当前开展传统信贷业务难以将庞大的资金快速投放当地的背景下，可以引导其借鉴农发行、国开行和国有商业银行的模式，加大向新农村建设、棚户区改造、农村公路水利等重大项目的投放，在不影响其效益的前提下快速将其资金用于当地建设，一旦该部分资金利用好，不仅有利于农村地区金融资源的倾斜，对全市经济推动作用也是巨大的；对于农村商业银行，基于存款资金主要来源于农村地区，在商业化、市场化原则下，针对“脱农”现象比较严重的问题，政府可对这种非农化的流动倾向加强关注，适时采取适度的管制和激励措施，缓解农村资金的外流问题。

3.规范引导民间金融资源供给主体发展。当前，政府在民间融资规范管理方面做了一定的工作，例如2013年底全市召开了民间融资规范发展工作会议，并根据《山东省人民政府办公厅关于进一步规范发展民间融资机构的意见》(鲁政办发[2013]33号)，专门出台了《菏泽市人民政府办公室关于进一步规范发展民间融资机构的意见》，对民间融资机构的设立条件与经营规范进行了明确；2014年12月份，菏泽市正式成立了菏泽市地方金融监督管理局，对推进全市民间融资规范引导工作，规范发展民间融资机构有着重要的指导意义。但是，上述政策出台，更多对民间融资机构进行约束，而未能使天量民间融资浮出水面，难以解决金融机构所关心的民间融资信息这一核心问题。为此，政府可探索建立全市统一的公益性质的民间融资交易平台,从市县区直至乡镇设立不同层级的服务中心，加大向社会各界的宣传力度，要求民间借贷行为必须在民间融资交易平台登记，所有登记费用和产生的税费全部免收，并配套出台对登记债权予以优先支持的政策，力争实现民间融资在阳光下运行的目的，同时积极推动登记服务平台信息库与金融机构实现联网互通，这将有助于解决金融机构长期以来面临的民间融资难识别，以及在农村信贷市场长期面临的信息严重不对称问题。

4. 构筑农村金融全覆盖的长效激励机制。实践证明，缺乏政府的配套激励措施，金融难以下乡。目前，菏泽市个别县区已经开始依据金融机构涉农贷款投放情况对其进行专项奖励，但奖励的标准和力度参差不齐，笔者认为，如从菏泽市级政府层面统一制定金融机构支农惠农工作年度评价制度，每年年底从财政划拨专项奖励资金，依据金融机构在“三农”领域金融资源投放情况进行大张旗鼓的表彰和奖励，这将极大调动金融机构支农惠农的积极性；同时，政府可探索建立农村金融风险补偿机制，改变当前农村金融风险由金融机构独立承担的局面，例如在当前联保风险高发、银行纷纷退出联保贷款领域的背景下，政府可探索出台联保贷款专项风险补偿机制，这不仅有效调动银行业投放联保贷款的积极性，同时也有助于缓解包括农村市场在内的各类客户群体面临的担保难问题，改善当前因金融机构普遍退出联保贷款所导致联保圈风险加剧的局面；此外，政府还可通过财税手段，对金融机构“三农”贷款投放所产生的税费予以减免，降低金融机构服务“三农”的成本，从政策上引导金融机构主动将金融资源向农村倾斜。

解决菏泽市农村金融资源配置失衡问题，必须要在遵循市场规律的前提下，分别对农村金融资源的需求侧和供给侧进行改革，从需求侧尽可能将农村金融资源需求方的无效需求转化为有效需求，从供给侧尽可能提升供给方供给金融资源的主动性，在供需双方的改革过程中政府应当承担主导作用，政府通过扶持政策对市场进行干预，进而优化农村金融资源配置体系，引导金融机构主动将金融资源向农村进行倾斜，最终实现菏泽市农村金融资源优化配置的目的。

[1]巩月明.我国农村信贷供给制度与农民金融需求的矛盾分析[J].金融经济(理论版),2007(24):15-16.

[2]周荣俊.县域农村产权制度改革实践与金融支持研究[J].金融参考,2014，(6):51-56.

[3]朱传辰,邢衍栋.农村青年创业贷款中的公共金融服务与声誉机制：枣庄案例[J].金融发展研究,2012(4):30-33.

[4]潘意志.农民创业、信用村建设与农民增收-云浮市农村金融综合改革的经验研究[J]. 金融发展研究,2013(4):37-41.

[5]王帆.陈君萍.山东省农村金融资源配置存在的问题与优化对策[J].长春理工大学学报,2011(12):49-50.

(责任编辑：王佩)

The Problems and Optimization Countermeasures of Rural Financial Resources Allocation——Taking Heze Shandong as an Example

CHANG Yong-feng1,2,LIU Xue-xiang2

(1. School of Economics, Ocean University of China, Qingdao Shandong 266100, China; 2. HezeBranch of Laishang Bank,Heze Shandong 274000, China)

In recent years, our country has always taken Three Rural Issues as the most important government work, constantly optimized the rural financial resources allocation system and made financial resources more inclined to the rural areas. At present, there is a serious imbalance in the allocation of financial resources in rural areas of Heze, we must rely on government support policy, follow the laws of the market and take rural financial resources reforms respectively on both demand and supply sides.

market；government support；rural area；financial resources；allocation

1673-2103(2017)04-0079-05

2017-04-26

常永峰(1975-)，男，山东曹县人，在读硕士研究生，研究方向:项目管理。刘学祥(1979-)，男，山东费县人，硕士，研究方向：金融管理。

F832.35

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