法治视阈下高校档案管理科学化问题研究

李彦

档案是人类文明的原始记录，具有鲜明的时代特征。随着全面依法治国战略的有力实施，档案管理工作应紧跟时代发展大势，适应国家战略需要，与时俱进，将自己主动纳入依法治国的总体方略中，全面依法治档，持续推进档案管理科学发展。

一、高校档案管理科学化的法治要义

1.档案工作的本质属性决定了档案法治的必然要求

高校档案是高校历史发展的记忆凭证和各项工作查考的依据。高校档案工作是维护高校历史真实面貌、服务高校师生甚至全社会的重大事业。真实性是档案工作的基本要求，也是档案工作的底线。新形势下，复杂的社会环境影响了档案工作环境。面对各种诱惑，档案工作者也无法独善其身。档案工作不真实的问题屡见不鲜，既影响档案部门的公信力，也损害高校的形象。如有些高校档案工作者直接或间接地参与官员年龄篡改、学历造假等。档案工作中某些自毁长城的恶劣做法，让人们对档案工作的真实性产生怀疑。因此，用法制的手段来保障档案工作的真实性已成为当前档案工作的重要任务。加快档案管理法制建设，提高档案部门依法履职能力，成了保障档案管理规范化、科学化的必然要求。

2.档案工作的科学发展构成了档案法治的现实要求

高校档案工作是一项重要的基础性工作，既能“留史”，又能“资政”，是联系过去、现在和未来的信息纽带。保障档案工作真实性、规范性、合法性、创新性、服务性，构成了档案工作科学发展的现实要求。档案工作的发展是高校各项事业发展的一个组成部分，既需要档案工作者的默默奉献，也需要完善的法制来保障。尤其是在当前档案信息化建设过程中，新技术带来的安全挑战，更加突显了依法治档的重要意义。随着经济与社会的发展，随着档案信息化进程的持续推進，高校档案工作正从“基础”走向“一线”、从“幕后”走向“前台”。如果仅仅依靠领导的权威来治档，档案工作必然陷入不稳定性。从长远来看，唯有用法律来护航，才可实现档案工作持续、规范和全方位的科学发展。

3.依法治国方略是档案法治的行动指南

依法治国是党和国家的重要方略，是一项需要各行业各系统共同努力才能实现的系统工程。档案部门没有理由在依法治国的伟大建设中缺位。依法治档是对依法治国方略的有力呼应，以依法治国方略为自己的行动纲领。它要求遵偱宪法规定的正义、平等、自由、权利与义务等法治建设基本原则。档案法治以适应社会主义生产关系来表现其正义、以为社会成员参与档案工作提供均等的机会和权力来表现平等、以不突破档案事物发展的基本原则下最大限度实现社会成员自由处理档案事务来表现自由、以明确社会成员在档案事务中的职责与权力来表现有关主体的权利与义务的统一性。因此，在依法治国的战略背景下进行实践，能有效助推高校档案管理的法治化进程。

二、高校档案管理法治化的问题所在

近年来，高校档案工作获得了很大发展。但与依法治档的要求相比，档案管理在观念、意识、机制、技术、方法、保障等方面均存在不同程度的问题，突出表现在档案法治思维、法规制度、人力资源、物质资源及执法监督基础不牢固上。依法治档工作远没有获得充分发展，也阻碍了档案工作的科学发展。

1.档案法治宣传不到位，法治思维基础不牢固

思想是行动的指南，意识形成于持续的学习与教养。高校档案法治工作能否顺利进行，首先取决于人们是否具备良好的法治思维基础，受制于档案工作者是否具备良好的依法治档意识，受制于教职工是否对依法治档具有强烈的认同感。只有当档案法治意识在高校各个层面得到广泛认可时，档案法治建设才会得到事半功倍的效果。当下，高校存在档案法治意识的整体缺陷。究其原因，法制宣传不到位是重要一环。档案法制宣传存在内容欠缺、方法单调、投入不够等问题。因此，即使有宣传，也不会有很大的吸引力、说服力，无法大幅度提高高校整体档案意识，无法有效培育档案法治精神。

2.档案法制建设缓慢，法规制度基础不牢固

档案法治建设起步较晚，发展较慢。虽然现在已基本构建了档案法规体系，但档案法制建设呈现“重行政管理，轻权力机关立法”的传统，档案政策远多于法律。据统计，档案工作规范性文件、规章有1000多个，但专门档案法律只有《档案法》唯一一部。由非立法权力机关主导实施的规范、标准，多属于一般性的管理规范和业务标准，效力位阶较低。并且，它们过多地考虑了自身的行业特性，有关标准自成体系，甚至相互抵触。具体到高等教育领域，档案法规更是凤毛麟角，除了《高等学校档案管理办法》外，几乎没有其他针对性的教育行业档案法规。相对于其他行业，高校档案法规体系缺乏系统性、完备性，档案法治的制度基础仍不牢固。

3.档案人才队伍建设滞后，人力资源基础不牢固

高校档案人才队伍总体素质不高。有些人是学校照顾性安排到档案部门工作，既不懂档案管理，也不精通档案业务。许多高校缺少必要的档案业务培训和工作考核，档案工作者的知识与能力水平得不到提高，尤其是缺少激励措施，让档案工作者得不到成就感、荣誉感。人才队伍呈现好的进不来，弱的出不去状况，人力资源基础特别薄弱。

4.档案工作投入不足，物质资源基础不牢固

高校的中心工作是教学科研。档案工作，说得好听一点是基础性工作，实则地位很低，通常是“讲起来重要，做起来次要，忙起来不要”。领导的重视程度不够，人、财、物的保障机制不健全。仅凭领导的喜好，档案工作投入不能持续，制约了档案工作的发展。加上很多学校没有将档案工作纳入目标管理考核，档案工作开展的好坏对领导的政绩和单位的绩效没有实质性的影响，因此，一些单位不愿意加大投入来夯实档案工作的物质基础。

5.档案法制执行不力，执法监督基础不牢固

无论是多么完备的法规制度，如果没有有效执行，那也是毫无意义的。受社会总体环境影响，档案执法工作步履艰难。档案违法事件虽时有发生，但能够得到及时、依法处理的却并不多，达不到主动尊重档案执法的积极效果。高校档案机构是弱势部门，进行档案执法本身没底气。甚至不少档案工作者存在“无权无势没必要得罪人”等错误思想，惯做“好好先生”，以检查提醒代替档案执法。

教职工普遍对档案工作不了解、不认同，使得档案执法阻碍多。另外，档案执法缺乏相关部门的支持，档案部门单打独斗难以见效。比如，人事档案篡改年龄的问题，需要组织、人事、纪检等多部门联合执法。而当前档案工作联合执法的制度还不完善，难以有效保障推进档案执法工作。

三、高校档案管理法治化的对策

近年来，党和政府加大了档案工作力度。2014年，中共中央和国务院办公厅颁发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，要求“切实提高档案行政管理部门依法履职能力”。 高校虽无真正意义上的档案行政执法权，但在系统内部，可以充分利用落实《意见》的有利时机，加大依法治档的工作力度，把档案事业提升到一个新阶段。

1.加大法治宣传力度，培养依法治档的法治思维

思维决定思路、思路决定出路。因此，提升档案管理的法治化水平，首先要解决思维问题。法制思维不是自然形成的，它需要培育。档案法治宣传是普及档案法律知识、培育档案法治思维、推动依法治档的有效手段。必须加大宣传力度，在高校营造良好的依法治档工作氛围。

首先，档案部门及档案工作者要带头学法，积极利用个人自学、集中培训、专题研讨等形式，经常性地学习档案法规和学校档案管理制度，切实提高依法治档的业务能力。

其次，要加强学校领导的档案法治意识。档案部门要利用一切可能的机会向学校领导汇报、宣讲档案工作。学校领导的档案法治意识加强了，才会更好地认同、支持和领导开展档案工作。

第三，学校要积极创造条件开展全民普法。结合五年普法计划，积极开展档案法制宣传日活动，通过设立现场咨询台、发放宣传资料、举办知识竞赛和专题讲座等途径，以寓教于乐的形式将档案法制知识送进师生员工手中，使档案法治意识深入人心，为依法治档营造良好的外部环境。

2.强化档案制度创建工作，巩固依法治档的制度基础

有法可依是依法治档的前提。在高校，除了《档案法》《高等学校档案管理办法》外，与档案有关的一切法律法规，甚至校内规章均构成依法治档的“法”。高校要紧紧抓住建设“法治中国”的契机，进一步完善档案制度建设工作，筑牢档案工作的制度基础，做到有“法”可依。尤其要在档案资源体系、档案安全体系和档案服务体系建设、档案信息化建设、档案执法管理等方面加强制度建设。另外，要及时修订、完善档案管理制度，对于不再适应工作需要的档案制度，要及时清理废止，提高可执行度和公信力。

3.加强人才队伍建设，提高依法治档的战斗能力

档案工作是一项政治性、规范性、业务性和服务性很强的工作。档案人才队伍建设是开拓档案事业的关键。高校要牢固树立人才兴档意识，把建设一支政治强、业务精、作风硬、纪律严的高素质档案队伍作为工作重点。

一方面要加强职业道德教育，让档案工作者树立正确的理想信念，耐得寂寞、舍得奉献。通过关注他们的思想动态和生活情况，及时帮助他们解决各种难题。通过树立工作典型，增强他们的工作价值感、自豪感，从而坚定从事档案工作的信念。通过加强作风教育，让档案工作者坚守法律和道德底线，抵挡各种诱惑，切实依法依规开展档案工作。通过完善档案工作制度，规范从业行为，切实提高档案服务水平。另一方面要加强业务培训，提升档案工作者的知识与技能。要定期开展档案业务培训，让档案工作者及时掌握最新工作要求；定期组织档案业务比武，通过竞争激发活力；鼓励创新工作方法，提升工作效率。

通过建立科学的引才育才机制，关心档案干部成长，为档案干部学习培训、交流任职等创造条件，让更多经过其他岗位历练的优秀干部投身档案队伍，也让优秀的档案干部能够获得交流任职的机会，能进能出，激发档案队伍活力，消除慵懒散现象。

4.持续加大档案工作投入，夯实依法治档的物质基础

《高等学校档案管理办法》规定，高校要将档案工作纳入学校整体发展规划，落实人员编制、档案库房、发展档案事业所需设备以及经费。高校要真正将档案工作重视起来，不只是口头讲讲，要有行动。

一是要加强领导，指定专人分管档案工作，把档案工作纳入发展规划，列入工作考核，实施督促检查，增加学校层面的领导力投入。

二是要完善档案事业投入机制，把档案事业发展所需投入纳入制度化轨道，做到投入常态化、长效化，不因人而异、因时而移，使档案事业的发展获得源源不断的支撑与动力。如把档案馆建设纳入基础设施建设项目，统筹规划，统一建设。把档案工作经费列入财政预算，确保档案经费投入有规可循、有章可依。

在新形势下，更要把握档案信息化建设要求，在人、财、物上给档案工作有力保障，夯实依法治档的物质基础，推动档案事业发展同学校发展相协调。

5.强化档案执法督查，确保依法治档的执行实效

执行力是制度的权威性与生命力之所在。“有法不依，执法不严”比“无法可依”的影响更严重。档案执法督查是保障档案法规有效执行、维护档案法治统一和尊严的重要举措。因此，高校要严格督查档案执法。

一要建立档案管理执法监督体系，依法强化档案行政执法监督，理顺层级监督和专门监督，逐步形成层级监督、档案工作者相互监督、服务对象监督、社会舆论监督等多位一体的监督制约网络。

二要建立联合执法机制。高校档案工作牵涉面广、专业性强、工作量大、系统复杂，仅凭档案部门孤军奋战不可能完成档案执法任务。必须打破档案法治工作囿于档案系统内部的封闭局面，积极联合组织、人社、法制、纪检等部門，建立依法治档联席会议制度，开创齐抓共管的档案执法工作新局面。

三要完善纠错问责机制，健全问责方式和程序，将监督问责工作纳入常态化、制度化和规范化的轨道，确保依法治档的执行实效。

基金项目：《大数据视阈下高校大档案管理体制构建研究》——湖南省教育厅科研项目资助，项目编号：16C1020

（作者单位：湖南师范大学档案馆 ）