走出正义的误区:审判权运行机制改革下新型审委会制度构建与定位——以浙江省温州市两级法院运行实践为样本的研究

浙江省平阳县人民法院课题组

引 言

健全审判权运行机制是司法公正的重要保障,也是深化司法改革的核心内容之一,更是改革进入深水区遇到的一块硬骨头。党的十八大以后,审判委员会改革上升到依法治国的战略层面。十八届三中全会提出改革审判委员会制度,中央首次以重大文件的形式对审判委员会改革提出要求,十八届四中全会也对司法权力运行体制提出改革要求,《四五改革纲要》对改革审判委员会工作机制提出了细化要求和举措。在域外大陆法系或英美法系国家司法体制中,均没有审判委员会。②苏力:《基层审判委员会制度的考察及思考》,载《北大法律评论》1998年第2期。审判委员会作为一项具有典型中国特色的司法制度,是人民法院内部具有最高权力的审判组织,其本质是法院内部对审判工作实行集体领导的组织形式。现行《人民法院组织法》对审判委员会的设置、工作原则以及任务做了明确的规定,在当前特定的条件下,审判委员会作为特色的审判组织存在具有其应有的价值,尤其具有统一法制、转移责任以及防范腐败三大功能。①龙宗智:《刑事庭审制度研究》,中国政法大学出版社2001年版,第140页。正如有学者称审判委员会虽不是最完美、最革命的,但却是符合当下中国现实国情和现有体制的,符合当前法治进程的。

一、职能观察:审判委员会制度样态评价

《人民法院组织法》第10条规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或疑难的案件和其他有关审判工作的问题”。这是对具有典型中国特色的集体决策审案制度的权威表述,关于审判委员会依法行使职权的具体样态,则可以从以下几个方面加以观察。

(一)立法目的审视:审判监督指导是审委会核心职能

审判委员会作为各级人民法院的最高审判组织,对法院审判工作依法进行监督指导,《人民法院组织法》确定了审判委员会制度构架和职能定位。根据《法官法》第10条规定:“各级人民法院审判委员会委员由本级法院院长提请本级人民代表大会常务委员会任命”。可见,审判委员会委员权力来源于人大,因此,审判委员会委员依法行使审判监督指导权力是有法可依、有据可依。审判委员会自成立以来,在讨论重大、疑难案件和决定法院重大事项等方面的确发挥了重要作用。但从立法的目的可知,发挥其宏观职能才是设立审判委员会的最初立法设想,监督指导审判工作才是审判委员会的核心职能。审判管理权仅属于法院的司法行政职能之一,是审判权的从属性和保障性权力。②姚莉:《反思与重构:中国法制现代化进程中的审判组织改革研究》,中国政法大学出版社2005年版,第128页。

(二)法经济学分析:确保审判质量、力促司法高效

我国正处于社会经济转型时期,疑难复杂案件难以处理,新型矛盾纠纷难以化解,产生了人民群众对法院久调不判、久拖不决的质疑。对类似案件,合议庭对法律适用没有充分把握便可提交审判委员会讨论,这个时候就突显了审判委员会的审判指导职能。审判委员会通过集体研讨,发挥集体优势,集体作出决定并交由合议庭执行。如此以来,案件不仅得到有效快速解决,且审判质量得到有效保障,切实促进司法高效,确保司法输出能产生最大的效益。以P法院为例,因司法解释不清等法律适用问题产生的长期未结案件提交审判委员会讨论后均得到有效化解。

(三)法社会学阐释:案件审理结果三重效果相统一

囿于现行体制和社会复杂多元等原因,案件审理结果往往与地方党政和基层社会管理及维稳有密切关系。司法实践中,法律与社会利益之间的联系往往重于法律本身。一方面,单靠经办人个人或者合议庭能力难以处理协调复杂的社会关系,对类似案件是无能为力。另一方面,如果经办人或合议庭径行判决有可能导致涉诉信访等更为严重的后果。相较于合议庭,审判委员会可以集体讨论并牵头与地方党政机关或相关部门取得联系,通过多方协调使类似案件得到有效处理。以P法院为例,多次通过与地方政府召开府院联席会议成功处置“僵尸企业”破产、行政非诉案件以及信访维稳案件。实践中,部分办案法官难以树立服务中心、服务大局的意识是其难以化解矛盾纠纷的一大短板。然而,审判委员会成员正是利用自身丰富的人生阅历和审判实务经验,能够对案件的处理、协调以及后续影响有全方位把握,确保案件审理法律效果与社会效果、政治效果相统一。

二、司法实践:审判委员会运行现状分析

如前述可知审判委员会发挥了诸如统一法律适用、化解新型复杂纠纷、服务中心工作等重要作用,但很明显的是审判委员会制度运行正逐渐偏离其立法初衷,离人民群众的司法需求,离法律人的司法期望以及司改的目标还有一定距离。

(一)审判委员会机构设置与管理

由于审判委员会职能的发挥对于法院审判工作具有重要作用,因此,对于审判委员会的事务性工作进行合理安排显得十分必要。根据问卷调查来看,两级法院很少针对审判委员会专门设置机构进行管理,只有中院和几个少数基层法院设有机构兼管审判委员会事务工作,比如设在研究室、审判管理办公室、办公室或者政治处等。对于审判委员会讨论事项的制定也不统一,多数法院根据《人民法院组织法》制定了审判委员会工作规则,但过于原则性,具体可操作性不强。

(二)审判委员会委员构成情况

W市两级法院共有123名审判委员会委员,其中O法院审判委员会委员最多为15名,D法院审判委员会委员最少有7名,委员人数为偶数的有7家法院,委员调整和补选周期较长且与领导职务调整同步。两级法院共91名审判委员会委员是院党组成员,3名为非党员副院长,15名是审判委员会专职委员,14名是庭(局)长,院领导(含专职审判委员会委员)比例占到88.62%,有两个基层法院的审判委员会委员更是100%为党组成员,无业务员部门负责人;仅有3个基层法院的庭(局)长占审判委员会委员比例达到1/3左右,分别占比16.67%、16.67%、25%。

图1 审判委员会机构设置情况

图2 审判委员会工作规则制定情况

图3 W市两级法院审判委员会委员构成情况

(三)审判委员会案件讨论概况

W市两级法院2015年度共召开307次审判委员会,讨论议题共1154个,其中1051起案件,65份规范性文件和38个其他重大事项,审判委员会讨论案件占比高达91.1%。有3个法院讨论案件占议题总数比例在90%以上,两个基层法院讨论案件数在200件以上,其中y法院讨论案件数最多高达283件,占议题总数的98.6%。

(四)审判委员会启动程序与条件

因各法院审判委员会启动程序各有不同,暂且以P法院为例,2015年共讨论70个议题。虽然所有议题均是由院长召集召开审判委员会进行讨论,但侧重点却有所不同,其中院长提请审判委员会讨论有6个,分管领导审批中发现需讨论有16个,立案执行、刑事、行政和民商联席会议难以决定而申请讨论有13个,经办人或庭长申请提交讨论有32个,比例占至45.7%。

图1 W市两级法院审判委员会讨论议题分布情况

图2 P法院审判委员会讨论启动情况

(五)审判委员会讨论方式与形式

目前,审判委员会委员讨论议题的方式比较单一,那就是书面审理,尚未因议题的不同而采取不同审理的方式。其中,对案件的讨论主要以经办人书面汇报为主,甚至由分管领导代为汇报案件后讨论。在讨论形式上,W市两级法院中部分法院采用数字审判委员会系统办公,即汇报人通过审判委员会数字系统上传议题资料和相关附件,各审判委员会委员提前在线或下载观看后再集中讨论,实现部分议题能够当场审签,一定程度上提高了审判委员会讨论效率,降低了审判业务运行成本。

(六)审判委员会决议形式与反馈

目前,各法院审判委员会讨论结果的形式不统一,尚未进行统一管理,主要集中于会议决定、会议纪要、指导性意见等,但不同决议形式的发送对象各有不同。根据问卷调查,W市两级法院尚未建立审判委员会决议跟踪反馈机制,这与是否专设审判委员会办事机构有直接关联。以P法院为例,会后需要跟踪反馈的议题主要是审判委员会决定向上级法院书面请示或向地方党政领导汇报协调解决等案件,反馈的方式主要为经办人主动及时反馈,审判委员会秘书督促跟踪,或院领导要求知悉反馈结果,所有议题的平均反馈时间在两个星期左右。

图3 P法院审判委员会决议反馈方式

图4 P法院审判委员会决议反馈时间

三、运行失范:审判委员会制度缺陷剖析

(一)审判委员会组织机构管理松散

根据W市两级法院问卷调查情况,各级审判委员会没有专设独立办事机构,会议启动、议题选择和决议后续执行等一系列问题无法系统性管理与解决。《人民法院关于第二个五年改革纲要》早已提出健全审判委员会办事机构的改革要求,但由于实践需求和编制问题均未加以实现。目前,普遍的做法是由综合部门安排人员负责担任审委会记录,而且相当多的审委会并未设置审委会秘书岗位。即便配备了审委会秘书,也往往兼任其他事务性工作甚至审判工作,难以对审委会工作做出有效合理的安排,或做好讨论前的要点整理。这也是审判委员会讨论时间普遍偏长、效率相对不高的重要原因。另外,审判委员会讨论事项往往比较专业、复杂,综合部门人员兼职此项工作往往缺乏实务经验且不利于保密。

(二)审判委员会委员构成偏行政化

W市两级法院党组成员中除少数几位纪检组组长、政治处主任、办公室主任尚未进审判委员会外,几乎全部进入委员之列,未担任行政职务的审判委员会委员比例几乎为零。审判委员会委员通常都对应一定行政级别,审判委员会的构建更类似于一个行政组织,比较突出的表现是审判委员会任命过于荣誉化、行政化,故被学者称之为隶属于院长“行政化”的司法权力下的产物。①肖建国、肖建光:《审判委员会制度考察》,载《北京科技大学学报》2002年第9期。诚然,院领导都是审判经验丰富、能力出众的优秀法官,但他们长期从事行政事务性工作而脱离一线审判岗位,由于当前立法与司法解释的不断出台,审委会委员自主学习研究审判业务知识已是各院一大短板。以p法院为例,由于地方党政会议、各领域协调会议和其他行政事务性工作,审判委员会委员全部参会率从2013年的85.6%降至2015年73.7%,一定程度上会影响审判委员会集体决策、集体讨论决定的功能发挥。

(三)审判监督指导让位于个案审判

《人民法院组织法》规定审判委员会的核心职能是总结审判经验和监督、指导审判工作。但是,审视两级法院审判委员会运行实践,审判委员会的审判监督指导职能日趋弱化。根据笔者对p法院的研究统计该法院审委会讨论的议题中,对具体个案的讨论占到所有议题的90%以上。个案审判或监督成了审委会主要职能,审判监督、管理权与个案审判权混淆。实践中审判监督、管理权边界不清导致审判委员会审判权力有不当扩张的嫌疑。正如《四五改革纲要》中所要求那样,对个案的管理必须是审判流程节点的管控,而不能涉及案件裁判问题。由于审判委员会是集体负责制,审委会往往成为经办人或合议庭逃避审判责任的避风港,这也是审判委员会讨论案件高居不下的一个主要原因。②李雨峰:《司法过程的政治约束》,载《法学家》2015年第1期。审判委员会不是关注统一法律适用等重大问题,而总在人情预防、社会管理与维稳上,逐渐偏离了审判委员会的立法价值取向。

(四)审判委员会审议事项缺乏有效过滤

审判委员会的主要任务之一是讨论重大、疑难复杂案件,但实践中审判委员会审议范围远超于此,主要问题还是疑难复杂案件的发现机制缺乏严格规范性。③马荣、王小曼:《合议庭与审判委员会衔接问题探析——在审判权运行机制改革背景之下》,载《人民司法》2015年第21期。一方面,是由于经办人或合议庭缺乏担当,不敢裁判担责,提交原本不属于审判委员会讨论范围的事项。另一方面,专业联席会议把关门槛不到位,近两年部分法院根据改革完善审判委员会制度的要求先后建立了专业联席会议制度,主要先行过滤处理一批可提交可不提交讨论的案件,但审判委员会讨论案件数量仍逐年增加。以p法院为例,经办人或合议庭以及专业联席会议申请讨论的议题占比68.6%,其发挥审判委员会排头兵的作用十分有限。

(五)审判委员会审议程序缺乏监督

程序优于实体,没有程序保障,任何强化实体权利保障的说辞都难以令人信服。在现行的审判委员会审议过程中,只要院长召集达到法定委员人数便可召开。以讨论案件为典型,主要以经办人汇报为主,而当事人无权参与案件审理,甚至根本不知案件已为审判委员会审议,在作为裁判载体的判决书中无法体现。根据直接言词原则的要求,没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见。如果法院审查案件不在一种客观性的氛围,它的决定将得不到尊重,而这种尊重对于有效解决冲突来讲是不可或缺的。①[美]H.W.埃尔曼:《比较法律文化》,贺卫方、高鸿钧译,三联书店1990年版,第162页。另外,快速审理原则也是司法高效的基本要求,而审判委员会个案讨论时间较长,加之诉讼环节的增延,反而影响诉讼效率。审判委员会讨论案件本是集思广益,充分发挥审判委员会委员丰富审判经验的时候,但有学者质疑,“有高度凝聚力的团体进行决策可能会是相当危险的,因为他们将更多地关注彼此取悦并避免冲突,而不是做出最优、最理性的决策”。②张雪纯:《我国合议庭制裁判的缺陷及完善——基于决策理论的分析》,载《法学家》2009年第3期。笔者认为。这与未严格执行委员发言规则有直接关联,司法实践中导致部分委员保持沉默或者附和表决。

(六)缺乏相关工作机制有效衔接

一是审判委员会决议形式不统一,理论上讲应根据审判委员会决议的内容不同而制发不同形式的文书,但实践中存在同一事项适用不同形式而在发送范围和文件效力方面存在差异的现象,影响裁判尺度的统一。③鲁为、张璇、廖钰:《论审判权统一行使在基层法院的实现路径——以基层法院审判委员会的微观运行为视角》,载《法律适用》2014年第1期。二是审判委员会决议事项反馈不及时,由于没有专设办事机构,会后决议往往由审判委员会秘书个人跟踪或经办人反馈,没有健全的跟踪反馈机制直接影响了审判委员会决议的执行力度和效率。三是审判委员会委员履职缺少评价,如前述所讲院领导基本上是应然的审判委员会委员,委员的进退机制靠行政化运作,与审判权运行规律严重不符。此外,现行各级法院对审判委员会委员履职工作尚未建立客观、真实的评价机制,不利于审判委员会工作的长期开展。

四、回归最初:新型审判委员会制度建构完善勾勒

(一)专设独立办事机构,细化工作细则

一方面,为加强审判委员会的保障工作,建议各级法院专设审判委员会办公室,由专职办事机构负责审判委员会的事务性工作,改变现前各院不统一不规范的做法。明确各环节责任与分工,安排一名专职委员会委员兼任审判委员会办公室主任,负责全面统筹,如对提交议题的形式审查、会议通知与安排、审议决议的跟踪反馈等由秘书执行,而对议题内容的实质审查则由主任亲自把关。另一方面,要制定审判委员会工作细则,合理设置审判委员会工作流程,明确界定重大、疑难复杂案件的范围,①重大案件大致应包括如下几类:在本地有重大影响的案件;上下法院指定下级法院审判的案件;上级法院指令下级法院再审的案件;依照审判监督程序立案再审后需要改判的案件;人民检察院提起抗诉的案件。疑难案件包括法律没有规定或规定不明确的案件和新类型案件。严格将审判委员会讨论案件的范围限缩在法律适用方面,将事实尚未认定而提交讨论的案件严格排除在外,并取消兜底条款以免审判委员会权力有不当扩张之嫌。

图5 审判委员会机构由扁平型向锥型过渡示意图

(二)优化审判委员会人员结构,内设专业分会

审判委员会机构管理现行模式已难以适应当前司法规律和司法需求,以往扁平型管理急需向锥型管理过渡。一方面,现行审判委员会委员组成偏行政化,成为审判委员会委员一定程度上被视为一种政治待遇且是终身制。这导致部分政治素养高,业务能力强但行政职务较低的优秀审判人员难以加入审判委员会。完全由院行政领导组成的审判委员会难以应对社会转型时期的复杂新形势,建议降低审判委员会门槛,将委员与行政级别脱钩并着重选拔政治坚定和业务精湛的资深专家型法官。另一方面,囿于以往的建立专业法官会议的前置过滤作用比较局限且主要成员为院庭长,因此,建议内设审判委员会专业分会,吸收一定比例的院外专家学者组成分会(见图5)。内设分会与以往专业委员会的区别在于一是范围扩大至院外人员,二是属于审判委员会的内设机构,区别于专业委员会的前置性质,赋予内设分会以审判委员会名义独立决定讨论案件的权利,给予其他领域委员更多的精力在审判监督工作上。这种做法也与实践中法官遇到疑难案件的办案习惯相符,有学者调查发现,办案法院在遇到疑难案件难以处理时请教专家学者、与同事讨论后,独立作出裁判的比率为46.4%。①章武生、马贵祥、王志强、吴英姿:《司法公正的路径选择:从体制到程序》,中国法制出版社2010年版,第44页。可见,理论界的观点对指导实践的作用较为明显,且加强专家学者与审判实务的探讨交流也是司法实践的需要。

(三)科学定位审判委员会职能,规范制度运行

即使仅在《刑事诉讼法》第149条规定中体现合议庭执行审判委员会决定的应然性,审判委员会却在司法实践中对本院刑事、民事、行政案件享有最终裁判权。但审判委员会讨论案件交由合议庭执行体现的审者不裁判、判者不担责一直为学术界所诟病。因此,对审判委员会职能的合理定位十分必要,尤其要明确对合议庭与审判委员会的责任。建议将审判委员会讨论个案的效力定性为顾问性质,仅供合议庭参考,倒逼合议庭查清事实作出最后判决,由此产生的责任由合议庭负责,实现审者裁判向判者负责的顺利过渡。当遇到法律适用问题,先由经办人介绍法律适用疑惑,再交由审判委员会集体讨论决定,并集体承担统一裁判的责任。同时,审判委员会要加强对审判工作的宏观指导与监督,通过研究发布业务指导意见和典型案例逐渐取代具体个案指导,通过审判态势分析和评价法官履职等实现法院工作的全局性把握。通过对审判委员会指导职能与监督职能的细化,合理定位其职能范围,规范其职能运行(见表1)。

表1 审判委员会工作职能改革设想

(四)加大审判委员会透明力度,打造审务公信

学界普遍认为现行审判委员会讨论方式违背了审判公开、直接审理原则,违

反了回避制度,权责不统一,严重影响了法官的积极性,并在实践中并没有达到确保案件质量的效果,甚至导致了部分冤假错案。①王文建:《司法现代化与审判委员会制度改革》,载《人民论坛》2013年第11期。因此,审判委员会运行过程中各项程序必须做到公开公正,审判委员会委员对案件审理情况也不能仅靠合议庭汇报。②2016年5月13日,温州市中级人民法院院长徐建新等8名审判委员会委员对范某故意杀人一案到庭听审后再对该案进行讨论。一是弱化院长决定权,效仿美国最高法院确立法院院长在审判委员会委员中的“平起平坐诸位中的第一人”地位,院长只起召集作用。二是建立审判委员会研究预告制度,将审判委员会研究案件的时间、地点、参与人员信息提前公告,赋予当事人知情权和申请回避权。三是实行会议旁听列席制度,对于专业性较强的案件,可以邀请相关领域专家和优秀法官列席会议,提高案件质量的同时亦可培养预备委员。四是明确审判委员会讨论方式,借鉴域外特殊审判制度,③可效仿美国满席庭审(en banc hearing)制度、德国大审判庭制度、法国混合庭制度以及日本大法庭制度审理重大案件和解决法律适用分歧问题。规范发言与表决民主化。具体而言,对于统一各庭法律适用问题,应采用书面审理方式。审理涉及法院基础性、原则性的重大疑难复杂案件,应组成大合议庭采用直接审理方式,④2015年12月8日,北京知识产权法院对审判委员会首次公开开庭审理的案件进行宣判,是全国首例由审判委员会全体委员就案件中所涉及的重大法律适用问题进行直接开庭审理的案件。允许当事人参与并提交证据。就表决而言,严格执行按照资历由低到高的发言顺序,主持人最后发表意见和表决。⑤蒋惠玲:《论审判权运行机制改革》,载《北京行政学院学报》2015年第2期。五是强化讨论结果的公开性,对外重在裁判文书改革,审判委员会讨论过程尤其是各委员不同意见应在裁判文书中有所体现如明确本案经审判委员会讨论决定等,⑥2016年1月16日,江苏省南京市玄武区法院(2015)玄少民初字第123号判决书首现审判委员会不同意见。获得社会大众更多的信任,将审务公开提升至审务公信层面。对内则将审判委员会讨论的法律适用问题、决议结果、各自理由等汇编成短讯进行公示,客观反映审判委员会对于法律适用问题的统一程度,既发挥类案指导的功能,又为日后类似案件的处理提供参考。⑦马荣、王小曼:《合议庭与审判委员会衔接问题探析——在审判权运行机制改革背景之下》,载《人民司法》2015年第21期。

表2 域外类似特殊审判庭制度概况

(五)完善委员考评监督机制,推行缺额选任

现行审判委员会制度缺乏对委员履职情况的评价机制,审判委员会运行效果没有客观真实的反映。根据《四五纲要》精神应对审判委员会委员履职情况进行内部考评和公示,审判委员会办公室应当对审判委员会委员出席会议、发表意见、审理情况以及违反职责义务的行为建立个人履职档案,纳入考核体系并与干部业绩挂钩,作为评价、监督和问责的基本依据。委员履职考评情况,以适当的方式在法院内部进行公示,接受法院普通干部的监督。同时,打破委员终身制的做法,建立顺畅的审判委员会委员的准入与退出机制,明确审判委员会委员的任期年限,实现审判委员会的动态管理,确保审判委员会的更新换代和审判权威。

(六)完善决议跟踪反馈机制,提高执行效率

《四五纲要》明确提出建立审判委员会决议事项的督办的要求,但根据两级法院问卷调查可知审判委员会决议的跟踪落实情况较为不理想,这与会后工作机制的衔接不紧密有直接关联。因此,应建立审判委员会决议跟踪反馈机制,由审判委员会办公室负责检查督促审判委员会决议的落实和执行工作,合理设置案件执行和决议事项答复的期限,及时做好决议办理结果的备案审查工作。如发现与决议内容不一致,应及时报告审判委员会,并视情况通报本院监察室,决定是否启动违法审判责任的追究程序。

五、结语

成功不必在我,而功力必不唐捐。完善审判委员会制度旨在破解影响和制约审判权高效运行的各种难题,但审判权力运行机制改革是一项复杂的系统工程,系统结构的复杂性增加了改革设计和操作的变数,《四五纲要》尚未完成的改革项目都是最难啃的骨头,而审判委员会制度改革成功与否直接影响审判权运行机制的合理构建,也事关“让审理者裁判、让裁判者负责”的目标实现。本文通过对审判委员会进行法理阐释和实践分析,结合域外特殊审判制度,对现有审判委员会运行失范问题加以改造,以打造中国特色的审判制度,并以回归审判委员会最初立法设想为目标。在改革路径探索中我们应遵循司法规律,考虑人民群众追求司法公平、公正公开的司法需求,实现审判委员会的规范化、制度化、专业化和透明化。当前司改面临的形势比较复杂和严峻,根据经济学上的“荷塘效应”①根据经济学中“荷塘效应”的原理:假设第一天,池塘里有一片荷叶,一天后新长出两片,两天后新长出4片,三天后新长出8片,一直到第47天,池塘里依然只有不到1/4的地方长有荷叶,到第48天荷叶就掩盖了半个池塘,又过了仅仅一天,荷叶就掩盖了整个池塘。在47天的“临界点”之前,信息可能都处于缓慢的滋长期,难以引起人的注意,而一旦到了最后一天,瞬间爆发,其影响力将让人瞠目结舌。,我们应该充分认识到审判委员会改革也难以一步到位,只有主客观各方面条件均具备时,改革方可水到渠成。