中国环境服务业发展的趋势及对策

◎刘昕 李芳仪

中国环境服务业发展的趋势及对策

◎刘昕 李芳仪

环境与经济的协同发展已形成社会普遍共识，而绿色、可持续的经济发展必然以环保产业作为支撑。环境服务业是环保产业的重要组成部分。本文阐述了我国环境服务业的概念及发展现状，并在分析环境问题出现新特点的基础上，创新性提出了环境服务业未来发展趋势——综合环境服务的概念及服务模式。指出我国环境服务业发展的机遇与面临的挑战，提出综合环境服务业发展的对策建议。

一、环境服务业概述

（一）环境保护与经济发展的关系

解决环境问题，其本质就是一个如何处理好人与自然、人与人、经济发展与环境保护的关系问题。在人类社会发展进程中，人与自然从远古天然和谐，到近现代工业革命时期的征服与对抗，再到当代的自觉调整，努力建立人与自然和谐相处的现代文明，是经济发展与环境保护这一矛盾运动和对立统一规律的客观要求。

在传统经济模式中，环境保护与经济发展的关系不协调、不和谐，始终处于矛盾之中，经济发展总是以环境破坏和生态退化为代价。尤其是近30年来，这一时期既是我国经济发展最快的时期，也是生态破坏和环境污染最严重的时期。特别是经历了2003年高能源需求下的能源短缺瓶颈的制约后，走可持续发展之路已成为我国党和国家坚定不移的选择，并相继提出了建立资源节约型、环境友好型的“两型”社会，大力实施循环经济等切实可行的节能减排政策和措施。正确处理好经济发展同环境保护的关系，走可持续发展之路，保持经济、社会和环境协调发展，是我国实现现代化建设的战略方针。

（二）环保产业与环境保护的关系

环保产业是指在国民经济结构中以防治环境污染、改善生态环境、保护自然资源为目的所进行的技术开发、产品生产、商业流通、资源利用、信息服务、工程承包、自然保护开发等活动的总称，主要包括环保机械设备制造、自然保护开发经营、环境工程建设、环境保护服务等。

大力发展环保产业对于我国具有重要的现实意义。这是因为，经过了近40年的经济高速增长，我国积累了大量环保问题，环境保护形势依然十分严峻，工业污染物排放总量大的问题还未彻底解决，城市生活污染和农村面临污染问题又接踵而来，生态环境恶化的趋势还未得到有效的遏制。因此，通过大力发展环保产业，服务于经济发展，同时推动我国环境保护工作的开展就显得尤为重要与必要。

（三）环境服务业的概念及发展现状

我国环境服务业的概念首次出现于《2000年全国环境保护相关产业状况公报》中，即与环境相关的服务贸易活动，具体分为环境技术服务、环境咨询服务、污染设施运营管理、废旧资源回收处置、环境贸易与金融服务、环境功能及其它服务六类。《环境服务业“十二五”发展规划（征求意见稿）》中对环境服务业进行了新的界定：即指与环境相关的服务贸易活动，主要包括环境工程设计、施工与运营，环境评价、规划、决策、管理等咨询，环境技术研发，环境监测与检测，环境贸易、环境金融，环境信息、教育与培训及其它与环境相关的服务活动。

与一些国家相比，我国环境服务业起步较晚，20世纪90年代中期之前，从业单位主要是各种科研设计单位，服务业也相应以开发、设计等技术性服务为主。20世纪90年代后期，以工程为基础的环境工程公司大量进入服务业，环境服务业的内涵也从单一的技术服务向决策、管理、金融等综合、全方位的智力型服务发展，产业结构调整明显加快。发达国家环境服务业占环保产业的比重一般为50%-60%，而目前我国的这一比例不到15%。但是，“十一五”环保规划出台、节能降耗措施的具体实施和日益严峻的环境状况，都给中国环境服务业提供了巨大的市场潜力。按规划，到“十三五”末环境服务业服务人口将增至10亿，环境服务业的主业收入有望超过3000亿元。

目前，环境服务业已经成为中国环境产业中增长最快的领域，为环境产业的升级和转型带来开拓了道路，提供了机遇。但不可否认，中国环境服务业市场化程度还较低，处于民营化和市场化的萌芽时期，加强环境服务业的市场化建设，已成为环境服务业今后发展的重中之重。

二、环境服务业发展的趋势

基于环境服务业在经济发展与环境保护工作中的重要性，结合环境问题发展综合性、区域性、持久性等新趋势，我们认为环境服务业要根据市场需求，创新综合服务模式，为企业和社会提供改善环境质量的全方位服务，从而实现社会效益与经济效益的双赢。

（一）环境问题的新趋势

一是综合性。目前我国面临的环境问题，如：大气污染的区域性增强，区域联防联控迫在眉睫；农村水、气、土壤污染环境问题日益严重；地下水污染影响饮用水安全；危险废弃物、可持续性有机污染问题逐渐暴露。我国环境问题的多样性、复合型特征逐渐显现，环保产业提供的支撑不能再局限于单元的末端处理设备、工程，更应是系统、综合的解决方案。

二是区域性。所谓区域性，则主要针对大气污染、流域污染这类污染范围随大气、水体不断迁移变化的区域性污染。此外，环境问题的区域性在面源污染上也有一定体现。近年来，经过国家严格管控，点源污染的影响已经得到一定程度的控制。而对于区域性污染和已经渗透到农村与城市之中的面源污染，呈现出加重趋势。

三是持久性。虽然环境具有一定的自我调节能力，然而环境污染及生态破坏一旦形成，其影响及危害往往非短时间内可以消除，必须借助一定的外界修复条件，才能加快环境问题解决的进程。

（二）概念

针对近年来环境问题出现的区域性、综合性和持久性，迫切需要整体解决方案。在政策引导和市场需求的驱动下，环境服务需求日益综合和深化，对环境产出要求日益明确，环境服务形成向综合化和集成化发展的趋势，综合环境服务这一新型节能环保服务业态应运而生。

综合环境服务以环境服务总包为出口，在已有产业环节上进行综合和延伸，具有专业化水平高、市场化程度高等特点，能有效整合环境服务产业链的多个关联环节，为环境治理提供系统且综合的解决方案，改变环境服务与环境效果脱节的现象，确保环境治理效果的最终实现。它在环保产业中比重增大，有助于推进环保产业由低层次向成熟产业的成功转型。

综合环境服务是一个创新性概念，其购买方可以是企业，也可以是政府。购买方通过向专门提供环境服务的实施主体采购明确的环境服务，以服务前后的环境效果差计费。购买方与实施主体的利益被捆绑在一起，最终实现共赢。

（三）综合环境服务模式

在区域环境保护领域，建议改变过去要求针对单个项目、工程进行立项－招标－设计－施工－运营的传统模式，由政府、企业直接向专业企业采购综合环境服务。环境服务企业介入项目前期决策过程，针对区域环境问题提供整体解决方案和从项目立项开始的全流程服务，承担环境质量考核责任，避免出现过去因分散管理而相互推卸责任的状况。建议国家出台相关法规制度对环保服务市场进行规范，制定按照服务效果计费的合同环境服务办法，规范收费标准和服务效果核查标准。

1.企业对环境服务的需求

环境问题已上升到企业发展的战略问题，采购环境服务将从战略、政策、技术、项目等方面帮助企业解决面临的环境问题，创造环境治理的投资效益，提升企业环境形象以及产品环境友好性的声誉，增强企业核心竞争力和市场占有率。

例如，北京能环科技发展中心与北京首农畜牧发展有限公司签订综合环境服务合同，帮助北京首农畜牧发展有限公司提升环保能力建设，探索环境保护和治理的新模式，解决环评及三同时（同时设计、同时施工、同时投产使用）、达标排放、清洁生产、环境管理等各方面的环境问题，最终通过环保核查成功上市。同时，通过该综合环境服务，为企业降低经营风险，提高可持续发展能力，创造环境治理的投资效益。通过双方的合作，为首农集团提高环境意识，实施具体环境治理项目，节约了环境成本，实现了企业持续发展。

服务内容主要包括：梳理公司项目中存在的环境问题，提出解决路径与对策；调查分析环保措施运行情况；对企业生产和服务过程进行调查和诊断，找出能耗高、物耗高、污染重的原因，提出减少有毒有害物料的使用、产生，降低能耗、物耗以及废物产生的方案；对公司的环境保护管理、环境保护守法行为、企业环境保护信息的持续披露情况进行全面核查等。

2.政府对环境服务的需求

政府采购环境服务业将有助于转变政府职能，系统分析区域综合环境问题，通过环境服务识别区域环境问题形成的复杂原因和寻求解决方案。这样由第三方提供服务的模式，改变了传统的环境公共服务的方式、方法，由环境服务的直接提供者变成了环境公共服务政策的制定者、购买者和监督者。帮助地方政府从投资建工程设施转变为直接购买治污减排服务，不仅有助于提升环境投资的效率和效益，也将极大地扩展环保产业的市场空间。

例如，2014年聊城市成功入选国家第三批节能减排财政政策综合示范城市，为加快聊城市节能减排示范城市建设，顺利完成国家对聊城市节能减排示范的评价考核，全面深化节能减排工作，北京能环科技发展中心为聊城市人民政府节能减排财政政策综合示范城市建设提供综合咨询服务。

服务内容主要包括：根据示范城市确定的节能减排目标，进行指标分解，落实实施计划和重点工作任务，满足年度考核要求；建立健全项目检查督办等工作机制，确保项目顺利完成和达标；协助聊城市相关管理部门建立并完善政策标准体系建设，并协助督导相关制度的执行；为典型示范项目申报与审定过程提供技术支持；组织开展政策解读、项目管理、绩效监测、资金管理等能力建设活动；参与聊城市节能减排工作中的重大事项研究，并为重大事项出谋划策。

通过项目实施，聊城市节能减排工作组织有序，项目实施到位，体制机制创新落实，每年均完成了国家下达的节能减排目标。

三、综合环境服务发展的机遇与挑战

近年来，党和政府将环境治理上升到了国家战略的层面，对环境治理考核也用效果性取代指标性，大力推进节能减排、节能减碳、发展循环经济和生态文明建设，为中国环境服务业等环保产业发展创造了巨大的市场需求。中国节能环保产业产值以每年15%-17%的速度增长，且规模不断扩大，目前已正式进入了以专业化为基础的战略合作时代，这意味着环境服务业在环保产业中的占比越来越大。在国家强力推进污染治理及着力发展节能环保产业的大背景下，环境服务业的发展也面临着新的发展机遇和挑战。

（一）机遇

一是法律法规的逐步完善。2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了《环保法修订案》，被称为“史上最严厉”的新法于2015年1月1日施行，表明我国向污染宣战的决心。迄今为止，我国已经颁布了超过360多部环保方面的法律法规，涉及各行各业、方方面面，如环保综合类、水体环境、大气环境、固体废物、综合整治、排污管理、能源资源、土地农业、监测监理、环保政务、环保科技等领域。这些法律制度的出台必将带来新一轮的科技革命和产业变革，推进我国经济模式从工业经济向绿色经济的转型。这就需要环境服务业等绿色产业要提供更多优质的生态产品和服务，满足人民日益增长的优美生态环境的需要。

二是环境监管越来越严格。为确保这部“史上最严”环保法的有效落实，环保部又集中发布《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门限制生产、停产整治办法》及《企业事业单位环境信息公开办法》等配套政策措施，加大了环境监管及污染处罚力度。通过实施“按日连续处罚次数不受限制”“多项法律措施可能同时适用”等细则强化法律的可操作性，最大限度压缩排污企业的违法排污空间。

配套制度与出台的两高司法解释、环保与公安联动执法等共同构筑了严厉的法网，最近中央政府的环保督查成为新常态，进一步提升了广大企业环境治理投入积极性，刺激了第三方环境治理、环境技术服务等需求，拓宽了节能环保升级改造的市场空间。

三是环境投融资机制逐步完善。随着中国社会主义市场经济体制的建立和完善，中国环境投融资机制正发生着结构性变革，彻底扭转了过去单一依靠财政资金投资的局面，投融资机制呈现出多渠道多元化的新格局。主要机制包括发行环保基础设施国债，利用亚行、世行等国际组织机构的外资进行污染治理和民营资本参与的模式（PPP、BOT等），以及目前正在积极探索的环境保护基金、环境收费制度、排污权交易等市场化手段。

四是市场化程度逐步提高。保护资源能源、治理环境污染、维护生态平衡，是各级政府的重要职责，应综合运用经济手段、法律手段和必要的行政手段。引入市场机制，实行政府机制与市场机制双重调节，目的在于充分发挥政府与市场的优势，更好地保护环境。

环境保护市场化是实施可持续发展战略的必然要求。近年来，环境保护工作力度加大，但总体上，我国环境污染仍然严重，其中重要原因就是市场配置资源的基础性作用尚未充分发挥，环境无价、环境无成本等观念长期存在。因此，运用市场经济规律，实现环保市场化，是解决资源和环境问题的重要出路，是实施可持续发展战略的必然选择。

目前，国家把资源和生态环境放在更加突出的位置，为环保产业的发展和市场化运作提供了广阔的空间。随着我国市场化机制的逐步成熟完善，环保产业必将会成为新的经济增长点。企业是市场经济体制中最基本的经济单位，是市场竞争的主体，是建立环保市场化新机制的基础和中心环节。一方面推行环保市场化，不仅要使环保设施的投入和运营改为由环境治理提供社会化服务的独立法人承担，而且还要通过建立新机制，逐步造就一批专业化环境治理公司，形成投资、运营、服务市场化。这样既可以使污染治理适度集中，减少环保基础设施重复建设，降低治理成本，还可使环保有投入有产出，通过利益杠杆调动社会投资环保的积极性，减轻政府负担，加快治污进程。另外，实现环保产权股份化和投资主体多元化可以提高环保设施投资能力，明晰投资者之间的责权利关系，使环保投资经营活动符合市场经济和现代产业发展的需要。

五是政府职能的转变。2013年9月26日，国务院办公厅以国办发〔2013〕96号印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，充分阐述了政府向社会力量购买服务的重要性，并指出了政府向社会力量购买服务的总体方向和主要工作内容，为第三方的环境服务业带来机遇，预示着一个逐步市场化、社会化、专业化的综合环境服务产业将成为政策大力支持的朝阳产业。据此推测，中国在未来的20-30年内将迎来环境服务业发展的高潮期，涌现出一大批实力雄厚、技术先进的环境服务机构，环境服务业的产值及市场份额将实现前所未有的提升。

（二）挑战

一是综合服务能力薄弱。环境服务业属于技术密集型产业，其所提供的服务与产品在广度上涵盖环境保护和污染防治从评估设计、投资建设到运营管理等各个环节，在深度上则是以达到所要求的环境效果为目标，经过全局设计和考量而形成的一种综合、系统的解决方案。由于我国环境服务业处于起步阶段，存在着以下问题，包括大型、综合性服务企业数量少，自身综合实力较弱；以企业为主体的节能环保技术创新体系不完善，环保科技人才力量薄弱；服务类型较少，社会化和专业化程度低等，导致企业环保技术的开发力度不大，核心技术、管理方式与发达国家相比尚有差距，环保企业尚未成为环保技术创新的主体，难以进行技术储备和革新，阻碍了一体化的综合型环境服务体系的形成。

二是服务定价困难。不同于传统市场手段，环境服务涉及的范围极广，包括政策、体制、技术、融资、生态等多方面，如何做出合适的定价是环境服务业发展的初期阶段面临的主要问题。当前环境质量的考核机制不完善，有关环境服务标准、管理规范、操作流程等相关细则尚未出台，没有规范具体的定价标准，导致环境服务的价值未被准确定位，也就缺少了计算支付价格的基础，无法考量服务效果和明确环境服务合同双方责权利的关系。市场公平竞争环境还没有完全建立，服务业的定价还不清晰，没有明确的依据，如果定价问题得不到服务双方的一致认同，则推行环境服务业将非常困难。

三是环境效果认定困难。环境服务是基于法律和契约的服务，由于该服务形式的特殊性，不能以传统行业的验收形式进行效果认定。环境效果认定不单涉及技术方面，同时还涉及认定主体、客体的区分，认定方的选择，自然因素，不同时期跨度等多方面的影响。一旦服务双方对环境效果认定不能达成一致，势必引起合同纠纷，影响环境服务业的发展。

可见，发展环境服务业是法律法规、体制创新、市场环境、定价、环境效果认定、责任意识多因素相互作用的一个综合体，要达成自如运转，促使中国环境服务业的发展壮大还有很长的路要走，特别是亟须探索符合中国国情的环境服务业模式。

四、促进综合环境服务发展的对策建议

一是提升综合服务供应商能力。对于综合环境服务购买者而言，要求服务供应商具备多个行业的投资、建设、运营经验，同时需要较高的技术集成能力，以及强大的资金实力和融资能力，提供综合整体解决方案的系统能力。对于环保企业来说，还应全面发展环境工程设计、工程总承包、环境设施运营等多方面业务，开拓环境规划和评价、清洁生产审核、环境审计、节能审核、环境咨询、环境监理等新业务，培养各领域专业人才和具有综合管理能力的人才；同时，加大科研和创新的投入，要支持技术创新，扶持技术创新与科技成果向现实生产力的转化，提高企业的专业化水平；鼓励业态创新，形成能够满足更高环保需求的综合性现代环保服务业。

二是规范服务标准和市场环境。国家应该尽快构建环境综合服务管理体系和政策法规体系，制定综合环境服务的技术标准，鼓励政府、企业综合环境服务外包。出台综合环境服务的管理办法，明确规范服务类型、甲乙方关系、责任界定、如何监管、如何建立付费体系以及相关法律依据，以平衡环境效益、企业利润和政府权益三方的利益分配，为环境服务业的长远发展创造良好的外部环境。建立一系列支撑产业体系发展的长效机制，促进相关政策、法律、财税、金融体系的完善。

三是加大资金投入力度。多渠道加大对综合环境服务商的资金支持力度，政府设立综合环境服务采购专项资金，出台鼓励环保服务发展的财税和补贴政策，给予综合环境服务补贴和营业税、增值税税收优惠，建立对设施运营等服务的长效补贴机制，降低环境服务企业投资风险。发挥政府对创业投资基金的引导作用，逐步扩大环境服务业发展引导资金规模，充分运用市场机制，带动社会资金投向环境服务企业。

四是深化环保市场化改革。市场需求是牵动环境服务业发展的最根本的动力。继续深化环境服务行业及配套服务改革，拓宽特许经营制度试点领域与范围，拓宽环境服务发展市场。重点引导和支持以完全市场化路径承接环境服务项目的专业化公司做大做强，推动环保需求的外部化、市场化，拉动环保服务业与传统产业的齐头并进，走绿色发展之路。

● 刘昕,李芳仪, 北京能环科技发展中心。

（责任编辑 陈莹）