我国环境保护按日计罚制度适用及问题研究

耿文静

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)



我国环境保护按日计罚制度适用及问题研究

耿文静

(山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266590)

新环保法实施至今已两年，其中按日计罚制度的提出作为惩治违法排污的有力手段也已经适用了两年。两年来，按日计罚制度收获了不小的成效，但实践中也呈现出许多问题。为更好落实按日计罚，处罚环境污染行为，本文从按日计罚制度的设立及理论研究出发，分析按日计罚的法律适用中存在的问题并进行完善。完善按日计罚制度，扩大按日计罚处罚范围，在环境法领域建立系统完整的按日计罚制度，威慑环境污染者，保护环境，实现生态的文明及经济、环境的和谐发展。

按日计罚；制度适用；处罚范围；计罚数额

环境污染问题成为全球共同关注的热点，科学技术的进步以及社会的飞速发展更加剧了环境破坏的速度。小到每个人，大到大型企业、大型项目施工建设，都无时无刻不在影响着环境。在环境违法责任追究不健全的时候，企业作为理性经济人，更会为了得到较大利益而以牺牲环境为代价。近年来，我国越来越注意环境的保护，并在2014年出台了修订后的《中华人民共和国环境保护法》，增加并完善了众多降低环境污染的有力制度，例如完善了环评制度，增加了按日计罚制度等。在原有规定的基础之上，更加侧重以保护环境为目的，加重环境破坏者的责任承担。新环保法实施后的两年来，在环境生态保护及改善方面收获了不错的成效。以按日计罚为代表的新制度在实践应用中对环境违法排放企业起到了良好的惩戒及威慑作用。但是，经过一系列实践检验，按日计罚制度中存在的缺陷也展现出来。

一、按日计罚的设立及理论基础

(一)按日计罚制度在我国的设立

我国环境保护按日计罚的首次提出是在2007年《重庆市环境保护条例》中，条例中规定了“按日累加处罚”制度，2014年4月新修订的《中华人民共和国环境保护法》也纳入了按日计罚制度。与此同时，为使按日计罚制度能够得到有效的实施，环境保护部于2014年底审议通过《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》，与环保法一起，于2015年1月1日起开始实施。自此，按日计罚制度真正在我国建立起来。按日计罚是针对持续性的环境违法行为，以“日”作为计罚单位，通过逐日累积的巨额罚款数额对行政相对人构成心理与经济上的威慑，迫使其停止环境违法行为[1]。按日计罚的主要处罚对象是污染物违法排放企业。企业作为理性经济人，以成本最小化为出发点，以利益最大化为最终落脚点，在面对环境污染处罚力度较小所造成的“违法成本低，守法成本高”的情况时，自然会选择污染环境来降低成本。企业因以自身利益为本，长期经营的特点，其环境违法行为具有持续性。它可能表现为同一环境违法行为被企业持续多日，甚至长达数月乃至数年；或者表现为企业连续多次实施同一环境违法行为(如分多次偷排污水)[2]。对长期持续的污染行为，若主管机关发现后认定为一次违法，处罚力度较低，既不能达到惩处的目的，又不能以此使企业杜绝污染行为。与惩处已经造成的环境污染相比，如何杜绝企业污染行为才是更应该关注的。合理适用按日计罚制度恰恰可以在一定情况下督促企业彻底改善排污情况，杜绝环境污染。

(二)按日计罚制度理论基础

按日计罚依据其性质主要分为两种，一种是秩序罚性质的按日计罚，一种是执行罚性质的按日计罚。两者的区别在于：秩序罚性质是指对于长时间持续性的环境污染违法行为，从其开始污染的那天开始计算，直到其停止违法，改正之日结束，以日为单位，连续处罚。执行罚性质是指在发现存在违法行为之时，不管之前该行为是否持续，均按一次处罚。此次处罚之后，再发现有环境污染违法行为，自第一次处罚之日起，以日计罚。秩序罚性质的按日计罚以惩罚为目的，实为制裁手段；执行罚性质的按日计罚以威慑为目的，为督促手段。秩序罚要在被发现之日证明已经持续的时长较为困难，且易使违法企业产生侥幸心理，在被查处之前持续加大污染。执行罚虽不能对已经造成的持续性的污染做出更为严格的处罚，但对于威慑污染企业，督促企业做出改正，减少将来的环境污染具有较好的作用。

对于学界一开始所争论的按日计罚制度在法理上与一事不再罚原则的关系问题，经过系统地分析可以发现二者之间并不相悖。首先，一事不再罚原则是为了约束行政执法者的行为，实现过罚相当的目的，在行政处罚行为中，避免违法者受到对应其实际行为更为严重的处罚。在按日计罚中，并不是为了加大违法者责任，而是为了使违法者持续性的违法污染行为能受到相应地处罚，使违法者不能从违法行为中获益。从实现其根本目的方面进行比较分析，按日计罚与一事不再罚之间并不相违。其次，虽然大多数情况下将污染者之前的所有排污行为看为一件事，但是实际上也可以将污染者每日的排污行为看作一件事，如此一来，按日计罚也是符合一事不再罚原则的。最后，从我国目前所适用的执行罚性质的按日计罚来说，它的本质是指因被执行人拒不履行已经生效的行政处理处罚决定，行政机关依照相关法律对被执行人实施另一个处罚，迫使被执行人能够自觉履行，直到第一个处理决定被执行。综上所述，按日计罚在学理上并不与一事不再罚原则相悖。

二、按日计罚的法律适用及实践效果

(一)按日计罚制度的法律适用

“按日连续处罚办法”中对按日计罚的处罚范围、实施程序、计罚方式进行了详细的规定。“办法”规定五类环境违法行为污染者受到罚款处罚后仍不改正的，由作出罚款处罚决定的环境保护主管机关对污染者实施按日连续处罚。五类环境违法行为包括：超标或者超控制排放污染物；通过地下偷排或者在监测数据上动手脚；排放禁止排放的污染物；违法倾倒危险物质的；其他违法排放污染物的行为。此外，还规定地方法规可根据需要进行添加。具体怎样实施按日计罚相关制度，“办法”进行了详细的说明：环保主管机关发现排污者存在违法行为，应对其作出处罚决定，并向排污者送达责令改正违法行为决定书，要求其立刻停止违法行为。送达决定书之日起往后计30日，环保主管机关应以暗查的形式对排污者是否已经改正进行复查。若仍然存在违法排污的情况，应该再次做出责令改正决定书，开始实施按日计罚。环境保护主管机关决定实施按日连续处罚的，应当依照法律规定作出处罚决定书。按日计罚数额为每日罚款数额与总计罚日数相乘，每日罚款数为责令改正处罚决定书所确立的数额。计罚日数为自送达改正决定书的第二日开始起算，至环保机关复查时发现仍然存在违法排放污染物行为之日止，持续累计计罚，不得中断。复查时已改正，但在之后的检查中又违法排放污染物的，应重新作出责令改正决定书，重新起算计罚周期。

“办法”中一系列按日计罚的具体规定，更有利于环保主管部门进行操作，使按日计罚能够更好的得到适用，真正达到其过罚相当的目的，并起到杜绝排污者持续性违法排污的作用。

(二)按日计罚制度实践效果

按日计罚制度自2015年1月1日起开始实施，适用案例众多，两年来在惩治违法排污方面取得了显著的成果。以环保部2016年底最新数据统计为例，2016年1月-11月，按日计罚共适用案件798件，计罚数额达7.5亿元，在此基础上，贯彻查封、扣押、限产、停产等处罚，对相关责任人进行行政拘留，涉嫌犯罪者移送公安机关。浙江、江苏、广东、福建、安徽等地，按日计罚查处案件最多。以安徽省为例，安徽省第一例按日计罚罚单开于2015年6月16日。安徽省六安市环保局在查访当地污染企业时，经过先后两次查访发现，蓝翔节能玻璃有限公司烟气颗粒物排放浓度超标。5月25日，环保局依照相关法规责令该企业停止违法排放污染物的行为，并于29日作出责令改正处罚决定，罚款20万元。随后环保执法人员6月15日、16日两次复查发现氮氧化物排放浓度超标。六安市环保局决定对该公司实施按日连续处罚，每日罚款20万元，计罚日期从5月26日起到6月15日止，共21天，罚款420万元。按日计罚实施至今，大额罚单层出不穷，在惩戒环境违法，督促企业改进方面做出了很大的贡献，但也存在着很多问题。

三、按日计罚制度存在的问题及完善

(一)扩大按日计罚处罚范围

就按日计罚处罚范围来说，只规定了违法排放污染物的行为，但是企业及生产者的环境违法行为不仅仅是违法排污，而且按日计罚也可以适用到其他环境污染行为的处罚中。对于很多其他环境违法行为，例如未经环境影响评价私自开工建设，不及时履行“三同时”制度，未取得排污许可证私自排放等却没有规定。例如未经环评私自开工的，自处罚决定书送达之日起到上交环评书之日起实行按日计罚；未履行“三同时”制度的，自处罚决定书送达之日起到防止污染和生态破坏的设施建好并使用之日起实行按日计罚，督促违法企业及个人依法行事。将按日计罚的处罚范围局限于违法排放，并不能使按日计罚的制度对其他环境违法行为产生威慑，真正发挥按日计罚在环境法中的作用。所以，扩大按日计罚处罚范围，在越来越多的环境污染行为处罚中规定按日计罚，使按日计罚制度能够运用到环境违法处罚的方方面面，努力建立起系统全面的环境保护按日计罚制度。

(二)完善按日计罚数额的确定

按日计罚的目的是为了实现过罚相当，处罚数额的不合理引发诸多的公正问题。按日计罚的处罚数额其计算方式为每日罚款数额与总的计罚日数相乘。

每日罚款数作为按日计罚处罚数额计算中重要的一环，它的数额为原责令改正处罚决定书确定的数额。由此看来，责令改正决定书确定的数额对按日计罚的数额来说尤为重要。但是，对于处罚决定确定的数额，环保部却没有做出相关规定，而是依据各环境保护单行法的规定。若原定数额过低，会导致污染企业以缴纳罚款为代价继续违法排放污水。以《水污染防治法》为例，青岛崂特啤酒有限公司违法排放超标废水的行为处以排污费2倍罚款，但是实际罚款数额仅为654 元。即使以此数额作为按日计罚的每日罚款数，对于企业来说也起不到任何的威慑惩戒作用。若原定数额过高，对一些小企业来说，承担起每日累加起来的处罚数额，便会加大每日排放量来赚取利益，甚至破罐破摔，因为承担不起便一直逃避上缴罚款，使罚款收取执行起来困难重重，并且加大污染排放，直到破产。如何合理的设定按日计罚每日罚款数也就是如何确定原处罚决定书的处罚数额对于落实按日加罚制度，发挥其惩戒加威慑的作用，意义重大。汪劲教授对于该问题提出了设立上下限的构思，汪教授建议，在具体的设计标准上，对于每一天的处罚数额以最轻微的违法行为为标准制定数额下限，以严重的违法行为为标准拟定数额上限[3]。美国环保局在《<资源保护与回收法>民事处罚政策》中规定：违法行为的处罚数额基于环境违法收益、违法严重性、违法持续时长做出，并在法律规定的“处罚数额表”中依据上述三点进行数额确定。笔者认为，借鉴美国相关规定，以企业排污收益作为依据对处罚数额进行确定是比较合理的一种做法，充分考虑不同企业盈利情况，使处罚数额大于破坏环境收益数额，才可以达到按日处罚的目的并兼顾公平。

按日计罚中的计罚日数亦很重要。但在环境监测认定企业违法排放污染物的情况下，处罚决定书会于三日内送达，从责令改正处罚决定书送达的次日起开始计算计罚日数。对于现场检查并现场出具责令改正处罚决定书的企业来说，环境监测企业就多了约三天左右的宽限期也可以说是减免处罚期，对当场认定的企业来说并不公平。在《环保部关于按日连续处罚计罚日数问题的复函》中对广东省环保厅做出如下指示:实施按日连续处罚的计罚日数是一个连续的起止期间，排污者在计罚周期内存在停产停业或者达标排放的日数，均不能从计罚日数中扣除[4]。但是把停产停业期间及达标排放的日数算到计罚日数里，无疑加重了污染者不应承担的环保责任，不符合过罚相当的规则。可以通过由排污者提供证据证明其停产停业以及达标排放的时间，交由环保主管机关审核，在能够证明的停产停业以及达标排放的时间范围内，依据法定权限酌情减少按日连续计罚日数。

综上所述，经过对按日计罚理论及实践的分析发现，按日计罚制度在约束违法排污行为，惩戒排污者，督促排污者改正违法排污行为，促进排污者完善排污处理设备的同时，也存在着一些新的问题。立足于“过罚相当”为出发点，扩大按日计罚适用范围，建立完善系统的按日计罚制度，减少环境违法，促进环境保护。

[1]陈德敏,鄢德奎.按日计罚的法律性质与规范建构[J].中州学刊,2015(6).

[2]别涛,王彬.环境违法应当实行“按日计罚”——关于惩治持续性环境违法行为的立法建议[J].环境保护,2007(Z1).

[3]吴胜男.“按日计罚”制度之完善——以《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》为分析对象[C].2015 年全国环境资源法学研讨会(2015.7·上海)论文集.

[4]环保部.环函第232号.环保部关于按日连续处罚计罚日数问题的复函[Z].2015-9.

[责任编辑：蔡新职]

Application and Problems on Perdiem Punishment System for Our Environmental Protection

Geng Wenjing

(ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590Shandong)

So far, the new environmental law has been implemented for two years, including the perdiem punishment system as a powerful means of punishing illegal sewage, with both great success and many problems in practice. Starting from establishment and theoretical research of the perdiem punishment system, its existing problems in law enforcement are analyzed and improved, in order to better carry out the perdiem punishment system and punish the environmental pollution behaviors. It is required to improve the existing punishment system, expand the scope of perdiem punishment, and establish a complete perdiem punishment system in the field of environmental law, in order to deter environmental polluters, protect the environment as well as achieve ecological civilization and harmonious development of economy and environment.

Perdiem punishment; law application; Scope of punishment; Cumulative amount

2017-03-03

耿文静，女，山东泰安人，硕士研究生。研究方向：环境与资源保护法学。

F425

A

1672-1047(2017)02-0083-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.02.23