我国农村金融扶贫工作现状分析与对策措施

张元琦，朱 庆

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230000)



我国农村金融扶贫工作现状分析与对策措施

张元琦，朱 庆

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230000)

近年来，金融扶贫模式对实现扶贫攻坚任务，全面建成小康社会越来越发挥着不可替代的作用。文章在金融扶贫大背景下，总结当前我国农村金融扶贫的现状与问题，为新时期继续做好金融扶贫工作、促进农村贫困落后地区发展提出可行的政策建议。

金融扶贫；“造血”性扶贫；小额信贷

尽管改革开放以来，我国经济建设取得了长足的发展，人民的物质生活水平得到了飞跃性的提高，但是贫困问题尤其是农村地区的贫困问题仍然制约着全面建成小康社会的实现，是困扰我国经济发展与和谐社会建设的一大难题。我国历届政府都高度重视扶贫开发工作，而金融扶贫一直作为国家实施脱贫攻坚战略的一个强有力武器，尤其自1986年国家实施大规模扶贫开发计划以来，金融扶贫便成为农村扶贫开发战略体系的重要组成部分。金融扶贫是指在政府引导与金融机构参与的前提下，主要以农村地区和贫困群体为特定对象，提供政策性金融、商业性金融和合作性金融等金融服务，尤其是通过小额信贷工具扶持低收入和贫困农户生产和经营，帮助其摆脱贫困，增加收入，实现自力更生，提高经济社会地位。2011年6月，党中央、国务院颁布《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》和2013年中央一号文件均明确要求改善农村金融服务，加强金融支农的力度[1]，要充分肯定和发挥金融扶贫的作用，推动农村扶贫由“输血”式向可持续“造血”式的方向发展。“十三五”规划纲要更是指出，到2020年，我国现行标准下的农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部“摘帽”，解决区域性整体贫困。“十三五”规划吹响了扶贫攻坚的冲锋号，为2020年全面建成小康社会进行战略部署。

一、我国农村金融扶贫现状与问题

(一)改革开放以来我国金融扶贫取得的成效

金融扶贫是相对于财政扶贫而言的，是指在政府引导、金融机构参与的前提下，通过小额信贷为农村贫困地区和群体提供生产性金融资金，解决其长期以来发展资金不足或者不连续的问题，提高贫困地区、群体自我发展能力，为他们创造更多元化的谋生机会，从根本上改变其落后贫困的面貌，推动扶贫工作的可持续性发展。为此，我国不断创新和改进金融扶贫的服务模式和方法，对于贫困地区经济发展和农民增收起到了积极的推动作用。主要表现在：

其一，不断完善扶贫贴息贷款发放机制，有效增加贫困地区的信贷投入。扶贫贴息政策自上世纪80年代来进行了多次改革，终于在2006年实现扶贫贴息贷款市场化，使其由单纯的政策性贷款转变为商业性贷款，进一步建立了符合市场经济要求的信贷扶贫管理体制和运行机制[2]。同时为了增强扶贫贴息贷款扶贫的针对性和效率，于2008年将扶贫贴息贷款和贴息资金的直接管理权限由中央下放到省，其中到户贷款和贴息资金管理权限下放到县。根据人民银行初步统计数据显示，截至2015年9月末，贫困地区人民币各项贷款余额3.9万亿元，同比增长17%；扶贫贴息贷款余额464.8亿元，同比增长66.5%，不断加强对贫困地区的信贷投放力度[3]。

其二，不断完善农村贫困地区的金融服务基础设施，为金融扶贫提供便利条件。金融扶贫政策能够正常运转关键在于建立完善的征信系统和信用评价机制，为此，我国在全国范围内开展了“信用村” “信用镇” “信用户”建设活动，为金融扶贫营造良好的信用环境。2009年人民银行印发了《关于推进农村信用体系建设工作的指导意见》，为农村地区尤其是贫困地区的征信系统建设提供了法律依据和统一指导范本，便于全国范围内农村地区信用体系的统筹建设。同时为了配合农村地区农户信用体系建设，我国自2010年以来就开展了农户信用档案建设工作，不断提高农户贷款的可获得性，打消金融机构参与金融扶贫的后顾之忧，进一步有效解决贷款收回难、贷款风险大、不良贷款占比高的农村信贷现状[2]。为了便利金融扶贫资金的发放，我国一直致力于增加各商业银行、村镇银行等金融机构在农村地区的分支机构和网点，完善互联网金融服务，提高金融扶贫的效率，同时畅通农村地区异地汇划渠道，有效改善农村地区的支付服务环境，打造更加高效、便捷的金融服务。

其三，金融扶贫模式与其他模式尤其是产业化扶贫相结合，推动扶贫工作的可持续性发展。推动贫困地区和贫困群体摆脱贫困，不仅要源源不断地“输血”，增强金融资金的投放力度，同时还要打造当地的龙头企业，实现产业化扶贫，强化扶贫工作的“造血”功能。近年来，我国不断将扶贫权限下放，要求贫困县政府积极引导当地具有实力的国有企业或者有发展前景的私营企业参与到扶贫工作中，形成“企业+金融+贫困户”扶贫模式，发展特色农业，金融机构紧紧围绕贫困地区主导产业和区域性特色行业发展，以市场为导向，以产业化龙头企业为牵引，向产业链前端农户提供一体化的金融服务，促进了产业链升级，带动了贫困户脱贫致富[2]。

(二)当前我国金融扶贫工作中存在的不足

1. 金融机构参与金融扶贫工作的积极性不高

金融机构是以营利目的的企业法人，其运转和发展均以市场为导向，具有明显的商业性 ，而与此相矛盾的是，扶贫攻坚工作显然是公益性质的，要求金融机构参与到扶贫工作中，这意味着金融机构必然要放弃商业利益的追求或者不能以追求商业利益为唯一目标，这一设定与金融机构设立的初衷从根本上是矛盾。俗话说，“资金是趋利的，金融是嫌贫爱富的”，而贫困村、户一般被标签为“三无群体”，即无劳动能力、无还款能力、无贷款意愿。由此将导致针对贫困村、户的贷款收回难、不良贷款占比高，这对金融机构而言风险大、成本高，其必然积极性不高。

2. 金融机构服务设施跟不上，农村金融资金外流严重

资金的趋利性致使金融机构更乐意在城市或者经济发展水平高的地区开展业务，增设分支机构、网点，而在农村，尤其是贫困地区设置网点少，形成农村地区对生产型金融资金需求大与金融机构涉农贷款、服务设施供给不足的窘境。农村金融匮乏，贫困地区、群体金融服务的可获得性低，制约着扶贫攻坚的步伐，形成了农村金融发展的恶性循环。同时，一些国有大银行如中国农业银行、中国邮政储蓄银行等涉农贷款占其信贷总额的比例越来越少；有些甚至在农村地区只吸收存款，不发放贷款，导致农村资金外流，形成“贫者愈贫、富者愈富”的局面，如果形象比喻的话，这些金融机构不仅未起到“输血”作用，反而不断对农村资金进行“放血、吸血”[4]。

3. 金融机构对贫困户放贷节奏缓慢，与农业生产的特点不符

贫困户往往被标签为“三无群体”，虽然政府在金融扶贫工作中往往能起到贷款担保的作用，但是仍然改变不了贫困户还款能力低、创收能力差的事实。为了能够顺利收回涉农信贷，降低风险成本，所以贫困户在申请贷款时，金融机构必然会严格把控审核条件，导致放贷审批程序繁琐，周期时间长，即使审批通过，其允许的放贷规模也很小，一般维持在5万元以内。然而，农业生产具有弱质性、季节性、生产周期较短的特点，这些特点都要求涉农信贷必须具备审批程序简易、贷款到位迅速、周期短的特质，尤其在与产业化扶贫相结合、打造当地特色农业的过程中，这些要求表现的更为突出。

4. 金融扶贫资金在落实上存在障碍

我国金融扶贫资金来源广泛，政府针对金融扶贫的贴息资金投放力度大，但是对于这些资金的使用、落实问题规定“过死”，要求形成“双到”模式，即金融扶贫资金到村和金融扶贫到户[5]。近年来，我国不断将扶贫工作的权限下放，因而金融扶贫资金到村基本不存在难度。但是金融扶贫资金到户却往往无计可施，同时资金到户并不意味着扶贫效率高，主要表现在：其一，受体积极性低，即贫困户向金融机构申请贷款的意愿不高。基于农村地区“熟人社会”的特征，民间借贷在农村地区发展空间大，而且相比较金融机构贷款，民间借贷程序简单、便捷；其二，金融扶贫资金直接到户对扶贫的成效不大。如果不将金融扶贫资金与产业化扶贫相结合，一方面，其只能解决贫困户的一些基本生活、生产需求，不能形成产业规模效益和“造血性”扶贫功能，另一方面，直接将资金发放给贫困户，不排除一些贫困户肆意挥霍该部分资金的可能性，不仅导致该资金未用在刀刃上，更有可能导致金融机构难以收回涉农贷款，打击金融机构参与扶贫工作的积极性。

二、提升农村金融扶贫服务品质的对策措施

(一)政府层面

首先，在政策的制定上，要做到“上宜粗、下宜细”，将金融扶贫工作权责下放。正如列夫·托尔斯泰所言：幸福的家庭都是相似的，不幸的家庭却各有各的不幸。这句名言阐明导致贫困的原因有千万种可能性，这就决定了金融扶贫要具有针对性，换句话说，金融扶贫不存在可供完全复制的模式，也不存在一劳永逸的政策规定。如果上级政府在制定扶贫工作政策的过程中将条框限制过严、过死，将导致下级政府在执行扶贫政策过程中丧失主观创造性、甚至感到束手束脚，不利于扶贫工作的开展。因而，上级政府在“建章立制”过程，只需做原则性规定，由下级政府根据上级原则性规定制定具体的实施细则。尤其县、乡两级政府是距离贫困村、户最近的行政级别，其更能精确的掌握贫困村、户基本情况，所以县、乡政府在扶贫工作应当拥有更多的自主权[6]。

其次，政府应当监管到位。金融扶贫工作涉及到大量的金融资金运作，在这一过程易滋生贪污腐败，尤其现已有将金融扶贫工作权限不断下放的情形，地方官员可能觉得其距离中央政府“天高皇帝远”，将上级划拨扶贫贴息贷款专项资金和金融贷款层层克扣，装入自己的“腰包”，导致贫困户并未获得政府的优惠政策。因此，要形成有效的横向和纵向监管机制：纵向上，上级政府要监管下级政府的资金运作过程；横向上，同级的审计部门要对本级政府涉农金融资金的使用、到位情况进行严格的经济监察[7]。

最后，政府要加强与各金融扶贫参与单位的协同合作，做好引导工作。金融扶贫工作涉及的主体多，主要包括扶贫办、财政局等政府部门，以及银行、担保公司、保险公司等。因此，政府要有所作为，积极做好其中的穿针引线工作，加强各政府部门与银行、担保公司、保险公司之间协同，打造多方对话机制和信息交流平台，减轻各参与金融扶贫工作单位的负担与成本。同时，要引导金融资金向贫困地区投放、金融机构网点向贫困地区延伸，政府应该研究和考虑规定涉农贷款最低投放比例。为减少农村金融市场资金外流，增加农村金融资源供给，国家应明确规定商业银行涉农贷款的具体投放比例，同时建立健全考核奖励和监督制约机制，积极鼓励和引导商业银行参与金融扶贫开发[1]。

(二)金融机构

首先，金融机构应当增强社会责任感。虽然金融机构的宗旨在于追求盈利，其运行也仅以市场为导向，但是其仍承载着社会福祉的最后防线，尤其是我国的一些国有商业银行和政策型银行，其更应坚持可持续性和政策性、经济效益和社会效益相统一的原则，积极投身到扶贫攻坚的公益性事业中，增加涉农信贷，助力贫困地区、贫困户脱贫，推动其实现小康生活。

其次，不断创新适合贫困户的金融产品、放贷模式以及贷款追回模式，降低金融扶贫风险[8]。金融机构要不断创新，设计推广符合贫困地区、贫困户市场需求、适销对路的金融产品和服务模式。制定合理的贷款利率，要覆盖成本、弥补风险而且获得一定收益；完善信贷评级制度，开展了农户信用档案建设工作，健全客户对象分类和瞄准机制；针对不同客户和不同的贷款用途，合理设定贷款额度和还款期限；同时积极灵活地采用多种抵押担保方式。

最后，简化手续，缩短放贷周期[9]。前文提到，农业生产具有弱质性、季节性、生产周期较短的特点，所以在既可与农业生产的特点相匹配，又能将其放贷风险锁定在安全系数范围内的情况下，金融机构可简化其发放贷款的业务流程，甚至可借鉴和设立合理的审贷委员会制度，提高贷款审批效率，并引进适合农村金融市场的风险管理技术，降低因贷款审批效率提高而带来的工作疏漏。

(三)模式创新

第一，采用“龙头企业+金融+贫困农户”模式[10]。金融扶贫应当在贫困户与金融机构之间架构中介载体，即引进国有公司或者有发展前景的私营公司，实现金融扶贫与产业化扶贫的有机结合，提高扶贫的精准度与效率，增强金融扶贫的造血功能以及可持续性。金融扶贫能否真正帮助贫困农户实现脱贫致富，金融资金的投入固然重要，但更重要的仍然是扶贫项目的选择、技术的支持以及市场信息的提供等。在选择涉农贷款的贫困户时，要紧紧围绕产业扶贫项目，为金融扶贫提供配套服务。在开展金融扶贫时，要探索将龙头企业引进贫困地区，实行“龙头企业+金融+贫困农户”方式，由龙头企业带动贫困户致富，进一步发挥其龙头作用和辐射作用，有效降低贫困农户创业风险。同时持续加大信贷支持力度，为贫困地区产业化龙头企业发展提供全方位的金融服务，增强其市场竞争力，努力实现农产品多层次、多环节的转化增值，提高产业链条的长度和附加值，带动扶贫产业发展，促进农村经济结构调整，增加农民收入。

第二，大力支持发展订单农业。订单农业的发展以市场供求关系为导向，积极与市场实行有机对接。该“公司+基地+农户”的现代农业模式，循序渐进的发展“以销定产、产销一体”的订单农业，可以提高特色农业的生产效率和稳定特色农产品的销售市场，以便进一步壮大其发展规模，破解发展规模小、产销不畅、竞争力低、市场容量有限等难题，有效促进农民增收，助推扶贫攻坚[11]。同时，为了更高效的发展订单农业，应当打造“互联网+订单农业”模式，其可有效缓解农产品产销不对称的问题，增加农产品的销售半径，增加农产品销售的客户量，提高农产品交易速度，对农产品生产的规模化、标准化、品牌化的进一步提升起着非常重要的作用，全面的提高经济效益、社会效益和生态效益。

(四)风险预防

金融机构参与扶贫工作的风险高，为此，应当建立健全完善的风险预防机制与风险转移机制。

第一，引进政策性担保公司或者创新担保方式，消除金融机构的后顾之忧。贫困户本身可供担保的财产并不多，即使有，也很难达到金融机构发放贷款的要求。因此，实行“贴改保”，即聚零为整，将上级政府划拨的扶贫贷款贴息专项资金用于建立担保基金或成立政策性担保公司[2]，由专门的担保基金或政策性担保公司为贫困户提供担保或者提供缴纳农业保险，从而完善贫困地区的担保基金制度和农业保险制度，不断提高金融机构发放扶贫贴息贷款的积极性，逐步建立起商业可持续的金融扶贫体制机制。

第二，积极发展农村、农业、农民保险业务[12]。要积极引导保险公司参与到金融扶贫工作中，巧妙运用各种保险工具防范化解脱贫攻坚风险，提高扶贫资金使用效率，并积极争取地方政府对扶贫保险给予保费补贴，并逐步建立起扶贫贴息贷款的风险补偿和风险转移机制；同时充分发挥贫困村扶贫工作部门、村干部等基层组织作用，加大保险政策宣传和产品介绍，帮助贫困户办理参保手续和理赔事宜，让贫困户享受到便捷高效的保险服务。

[1]杜晓山,宁爱照. 对商业银行参与金融扶贫的思考[J].农村金融研究,2013(5):5-11.

[2]郭兴平. 新时期的金融扶贫:形势、问题和路径[J].农村金融研究,2013(5):12-16.

[3][EB/OL].http://www.financialnews.com.cn/yh/xw/201603/t20160324_94429.html.

[4]徐荟竹,车士义,罗惟丹,杜海均. 公共财政、农村金融改革和可持续金融扶贫研究——基于连片特困区375个贫困县的调研分析[J].金融发展评论,2012(1):114-139.

[5]初昌雄. “双到”扶贫中的金融创新——“郁南模式”及其启示[J].广东农业科学,2012(3):204-206.

[6]陈立房. 金融扶贫的难点与对策——以张家口为例[J].河北金融,2012(12):29-31.

[7] [EB/OL].http://blog.sina.com.cn/s/blog_14ecb6ef30102wd5m.html.

[8]中国农业银行江西赣州分行课题组,彭志远,谢文军. 以精准扶贫为切入点 不断强化“三农”金融服务——对赣州农行金融扶贫工作的调查与思考[J].农银学刊,2016(1):17-20.

[9]植凤寅. 金融扶贫重在“造血”[J].中国金融,2014(3):90-93.

[10]人民银行张家口市中心支行课题组,张广君,何雪松,赵翀. 金融扶贫模式研究[J].河北金融,2015(6):35-38.

[11]郭锦洲. 关于河北银行业金融扶贫的调研报告[J].经济论坛,2014(4):28-31.

[12]胡赵华,郭江. 大别山连片特困地区金融扶贫可持续路径调查与思考——以孝感市为例[J].武汉金融,2014(11):67-68.

[责任编辑：吴祝平]

2017-03-13

安徽省法学会重点项目“脱贫攻坚战略实施中的涉农资金项目政策法律研究”(2016002)。

张元琦，女，安徽宣城人，民商法专业硕士研究生。研究方向：公司法、金融法、证券法。

F831.0

A

1672-1047(2017)02-0068-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.02.20