村规民约与法治建设的互动关系研究——以桂东南新型农村社区治理为视角

张 勉，靳 闯

(玉林师范学院 政法学院，广西 玉林 537000)



村规民约与法治建设的互动关系研究
——以桂东南新型农村社区治理为视角

张 勉，靳 闯

(玉林师范学院 政法学院，广西 玉林 537000)

在新型农村社区法治建设中，国家法和村规民约都发挥着作用，村规民约作为当今村民自治的一项重要手段和依据，它具备国家法所不具备的功能，在一定程度上可对国家法起到补充和助推之用，但同时也存在其与国家法的碰撞冲突，这是不可忽视的。分析在桂东南新型农村社区法治建设中两者的碰撞，提出村规民约与法治接轨之途径，对村规民约做适当的整合，实现国家法和村规民约的良性互动，通过对村规民约的逐步完善，不断丰富我国农村社会管理的规范，助力桂东南新型农村建设。

新型农村社区；桂东南；村规民约；法治建设

村规民约在我国农村实践中出现的问题给我们带来了一些思考，下面以两个事例阐述实践中出现的具体情况。事例一，据报道，由于当晚下大雨，A村民的羊圈倒塌，羊跑出来到隔壁邻居家吃了玉米，并踩坏了部分玉米地，而此村有村规：如各家家畜不圈养妥当，吃了别家粮食或毁坏，要罚款。为此村里成立了联防队维持治安秩序，林某当天值班，看见羊吃B村民家的玉米则拿棍棒追赶，不慎将羊打死。A村民回家自觉赔偿了B村民的粮食损失，但是村委会让她按村规交牲畜乱跑的罚款，她拒绝，并要求林某和村委赔偿羊的损失，由此起诉到法院，法院最终判决A村民胜诉，村委和林某要赔偿羊的损失。事例二，杭州日报2015 年曾经报道过一则消息，一个外地游客在安吉县某村游玩的时候，看见野地里有一些竹笋，不是成片种植的就以为是野生竹笋，把竹笋挖出了打算带回去，这是被村民发现，原来竹笋是当地村民在此种的，便将他拦住了要求赔偿，要按照当地村规民约罚款，游客不愿意罚款，认为他不知道这是村民种的不应该罚款那么多，也不应该按照村规因为他又不是该村的人，闹的双方不愉快，最后还是由派出所出面，才解决了矛盾，外地游客赔偿村民 600 元了事。

这两个实践中的事例体现的是村规民约与法治的冲突，值得我们思考。作为乡村基层自治的制度保障，村规民约有它存在的必要性。但是，村规民约应当规定哪些内容？例如：村委有处罚权吗？村规民约能约束“外人”吗？当无法约束外人时，则本村村民可能有意见，则间接有损村规民约的作用。前一事例起诉到法院是侵权案件，A村民有羊的损失，要求赔偿法院会予以受理，但后者事例根据司法解释法院一般不予受理，也正是为了调和村规民约与法治的冲突，事例二最终是以派出所调解才拿到600元赔偿。所以这又引发了一个疑问，有什么机构或部门或者制度来保障村规民约的执行吗？需要这些制度或机构的强制力才能执行吗？正如事例引出了的较多疑问，因而在桂东南新型农村社区治理中，应设置合法合理的村规民约，有效地解决好村规民约与法治的冲突，让村规民约成为新农村治理中的“润滑剂”，发挥自动功效。

一、村规民约的概念和功能

(一)村规民约的概念

村规民约，亦即针对村民的规约。而规约的含义，按照《说文解字》的解释，“规”是“法度”[1]216，“约”是“缠束”[1]272。所谓规约就是对人的一种“法度”和“缠束”。学界普遍认为，最早的成文规约为北宋神宗熙宁九年(1076)，陕西蓝田的吕氏兄弟发起制定的乡约，历史上称“吕氏乡约”或“蓝田乡约”[2]。那么现代社会的村规民约应该如何解释呢？根据搜索的百度百科说，它是村民群众在村民自治的起始阶段，依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际，为维护本村的社会秩序、社会公共道德、村风民俗、精神文明建设等方面制定的约束规范村民行为的一种规章制度。它属于公约的一种形式，一般由名称、正文、结尾三部分组成。它的名称应为“××村村民公约”；它的结构基本上是“条款式”，即第一条、第二条、第三条……但也有的采用数码顺序自然排列，即一、二、三……；它的结尾部分，主要是规定何时通过、何时生效[3]。因此，村规民约应该是村民根据国家法律法规等内容对本村的事务进行书面化，程序上要符合国家有关法律规定，例如召开村民会议，人数达到规定数量比例等，这种书面确定了条文的自我管理行为准则是现代社会的村规民约。村规民约实质上是村民为实现自我管理、自我教育、自我服务所创设的行为规范，它应该是全体村民意志的集中体现。所以村规民约也属于广义上的法的范畴。

(二)新型农村社区治理中村规民约的功能

第一，有效协调邻里关系，为村里的山林宅基地纠纷提供成文的依据，对村民有公信力，是一种道德约束；第二，有利于扩大基层民主，通过村民大会共同提出村规民约的条款，体现民意、集合民心，保证了农村基层政治的民主决策，有利于村里的稳定；第三，村规民约中部分内容是法律的转化，此约成文展于村中，可提高村民的法律意识，加快我国新型农村社区法治建设的步伐；第四，村规民约提倡我国的传统美德、优良习惯、公序良俗，此功能在于进一步让这些美好内容得以保护，弥补了强行法难以在农村基层深入的不足；第五，在宣传约束村民的行为时，同时也起到加强农村思想道德和文化建设；第六，村规民约可以为促进“美丽乡村”建设，有效地促进人口、资源和环境的协调发展，特别是环保在新型农村社区建设中的亟待性。总之，村规民约以弥补法律调整不足为出发点，是健全乡村治理的规范体系。

二、桂东南新型农村社区治理中村规民约与法治建设之碰撞

(一)村规民约内容与法治的碰撞

调研发现，多数村子都能将村规民约成文，并张贴公布于醒目的地方广而告之，有利于村规民约的宣传普及，形式较好但内容上仍存在不足之处。我国村规民约在内容上仍有不特定性、不实用性、不合法性等问题。

首先，制定的内容过于笼统，不具备实际操作性，更像是道德提倡。村规民约应当是在法律或政策没有规定或者规定过于原则和笼统的情况下，在符合我国法律法规的情况下结合本村情况进行的具体条文的规定，此规定应具备可操作性。而有的村规民约只是国家法律和上级文件的翻版，将会更多地是一种精神提倡或道德约束，明显失去了村规民约本来的立意，有可能会让村民觉得可有可无，降低村规民约的威信度。例如L村村规民约第一点，每个村民都要学法、知法、守法、自觉维护法律尊严，积极同一切违法犯罪行为做斗争。此处比较笼统，类似对国家法律的尊重的提法。

其次，有的村规民约的内容与国家法律、法规的要求不一致。这种现象在实践中还是比较多见的，其中侵犯人身权、财产权和民主权的比较多，其他涉及婚姻继承、土地承包、治安秩序方面等也有表现。近些年，因村规民约违法违规而侵犯村民合法权利的案件增多，最典型的是农村出嫁女的案件①。在对桂东南4个村调研中暂时没发现上述问题，但是未经调研的其他村仍存在村规民约与国家法律相违背的可能，事例一的情况有可能在新型农村社区治理中出现，因此必须解决此等冲突。

最后，有的村规民约更多是义务性解读。以L村为例，表述里是“提倡”、“不得”、“自觉”、“义务”，这些村规民约以规定村民的义务为宗旨，只规定村民应该怎么样、不应该怎么样、必须怎么样等禁止性、义务性规范，而对授权性规范却未加规定。此等村规民约在一定程度上成了村干部的“管约”、“官约”。不代表民意的村规民约形同虚设，无权利仅设义务的村规民约，在村民心中的拥护度也会大打折扣。

(二)村规民约实质正义无法保证，与法治碰撞

根据《村民委员会组织法》，村规民约可由村民委员会召集村民会议或者由村民代表会议制定和修改，并报乡镇一级政府备案。在实践中，村规民约的制定主体非常不统一，在制定程序上违法现象较多，调研中发现，北流L村做法严格按照程序做，此点做到了程序实质规范和正义。但个别村的做法还存在瑕疵，虽然在制定程序形式上符合了，但实质还操控在某些有威望的人手上。出现这种情形一般有两种可能性：一种是由于某些村经济相对落后，村民文化素质低，村委由乡镇政府统一颁布村规民约，结果则是全县或全乡的村都是雷同的村规民约。另一种是宗族、派系控制制定村规民约，例如村中的大姓家族，或经济实力雄厚的家族，或有一定名望的家族利用自身的资源影响村规民约的内容。虽然村规民约制定时形式上符合法律规定的程序，但内容却可以成为他们维护宗族利益和开展派系斗争、排除异己的工具。笔者调研的4个村中暂时未发现明显的宗族控制而制定村规民约的情况，所了解到的有具备名望之人凭着威望，有效地对村中事务处理妥当，使得村里经济和社会秩序呈现良好态势的情况，深得民心。

(三)村规民约效力的合法性来源与法治的碰撞

村规民约的效力来自于“合议”，是全村村民协商一致达成的内容，一旦由村民会议按照法定程序通过则具有效力。但是村规民约的合法性来源仍是不足，对于解决前述事例二，村外人偷挖村民竹笋一事，如无派出所等公权力出面则很难解决。给村规民约一个合法性依据则能较好地解决此事，不会出现凡事都需要派出所等公权力机构出来调解的情况。对此，有学者提出应当建立一个村规民约认证机构，即由人民法院来确认村规民约的效力[4]。理由是村规民约带有契约性可以视为合同。

(四)村规民约执行问题与法治的碰撞

前述事例一林某是受村委会委派作为村里巡逻队负责治安和牲畜破坏预防工作，他是所谓的强制执行小组成员，但是村委能否设置强制执行队伍，队伍是否有处罚权，这些都是以执行效力是否合法为前提的。桂东南新型农村社区治理中需要切实关注此问题，避免有的村委或乡镇政府利用执行村规民约的机会来规避法律，让一些人间接变成有权之人，乱开罚单，打击村民对村规民约效力的信心。

另外，执行中程序有误，村民需要维权，对此执行纠纷的争端解决机制或者说是权利救济途径、程序，在调研中发现各村规民约上都没有具体表述。当村规民约作为一种民间法与法律碰撞时，应该具有可请求性，有权利救济的机会。

三、桂东南新型农村社区治理中村规民约与法治建设接轨

(一)注意完善审查监督机制，必须与我国法治接轨

一是乡镇政府应做好事前和事后监督，主要由乡镇司法所执行，对执行过程、内容的合法性要监督到位，做好事后备案，如有的村规民约没提交备案则无效。二是做好执行监督，及时发现下辖村是否有暴力、不公执行村规民约的行为。

(二)注重制定程序形式和实质正义相统一，以法为据

要有法定的主体、明确的程序。会议必须由本村18周岁以上的村民组成，且过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过才能生效。村民均自愿参加，不能设置条件限制小姓众人参加，防止宗族势力控制会议参加人的构成，避免出现形式上是按照法律程序，实质参加者均为支持宗族领袖的族人，导致程序失去了实质的正义。另外，村民代表必须经村民民主选举产生，各家各户都有自主投票的权利，如有被胁迫的情形，一经确定，胁迫者则不可参加此次选举，村民委员会、村党支部以及上级机关更不能成为单一的村规民约的制定者。具体程序应严格按照起草、征求意见、村民代表讨论、村民会议通过、备案等程序。

(三)与法接轨、整合，使村规民约执行到位

关于村规民约执行的合法性问题，一种方法是立法确立效力，各省的可以在《关于贯彻执行村民委员会组织法实施细则》中明确规定；另一种方法则是在制定村规民约，就在其规定中明确规定，怎样组成执行小组，以及小组的具体职权，因为村规民约是在村民集体决议之下形成的，此执行力效力将会得到一定保障。

另外，执行程序应明确，以防出现事例一的情况，村规民约的公信力和村委会的引导力受到影响。因此，可以按照下述程序进行:调查事实、询问当事人、考查民意、集体合议作出决定、告知当事人、执行决定，必要时，诉请法院依法裁判[4]。此执行程序可写入村规民约中，张贴于村委或广场，让村民均自觉遵守，并知晓程序。

四、桂东南新型农村社区治理中法治与村规民约的整合

通过对桂东南4个农村社区的调研，发现村中的精干年轻人外出做生意或打工的情况下非常普遍，随着乡村人口迁徙和流动的加速，以传统的村规民约约束村民难度越来越大，有的内容将会流于形式。传统意义上的村规民约适用范围日益受到侵蚀，国家法加速向乡村渗透，因此村规民约在新型农村社区法治治理过程中，应该注意与现实情况相符。

(一)国家制定法应该明确确立村规民约的法律地位

虽然我国宪法、民法规定了对习惯的适用，但并没有明确确立村规民约的法律地位，当国家法与村规民约不相一致时，村规民约因在法律地位上的缺失，在司法中往往缺乏实际效力。如果在国家制定法中确立了村规民约的法律地位，这必将使其运用逻辑名正言顺[5]。苏力先生认为，在制定法上注意研究并及时采纳社会习惯，不仅可以弥补制定法存在的不足，而且可以解决相对于快速变化的社会而过于严密细致的法律僵化问题；更重要的是，吸纳习惯也是保持制定法富有生命力，使之保持社会“地气”，尊重人民首创精神的一种不可缺少的渠道[6]。

(二)诉讼调解引入村委参与“法庭”调解

中国是一个熟人社会，比较注重人际和谐的环境，不太注重法律诉讼，重视贤人政治与民间调解。据对L村的调研，L村专门在村委办公楼设置了调解室，而法院的司法诉讼调解制度上有“人民法院巡回法庭”，可以将村中有名望的人引入此调解中，利用村委调解室，整合资源，使得村规民约和法律结合，此举对于村民来说更有说服力，这样司法工作更顺畅，村规民约的制约力将进一步得到增强，两者相得益彰。这一套调解制度不仅是解决纠纷的机制，更是沟通国家法与村规民约在文化上的差异和阻隔，为两者的良性互动提供了一个正式的制度性对话渠道[7]。对于来参加调解的名望人，可以将他们的名字公布于村委会公告栏，既提升和影响他们在村民中的威望和地位，又增加了他们的责任感，另外必须每来一次给予他们适当补贴，对补贴的数额也应明文规定。

(三)村规民约整合时需给予它合适的张弛力度，切勿因法治而限制

村规民约必须根据当地农村社区的实际情况来制定，虽然具备可操作性的内容相对具体，但也不可忽视其灵活性，发挥国家法难以发挥的作用。法治化的进程不能限制了村规民约本身应有的发展空间，在对两者的关系整合时一定要注意好这个“度”。例如，国家制定法应该主动把部分领域让与村规民约来规范和调整，如果某些领域某些问题，用国家法来调整难度更大、效果更差，还不如赋予村规民约效力，由它来调整。国家法对于一些边缘地区和基层的地方相对会“鞭长莫及”，而村规民约是直接调整农村社会生活的行为规范，如果国家法能够确立村规民约在基层狭小区域内的自治宪章地位，必将使政府能够省心省力地维持农村秩序的和谐[8]。

注 释：

①据慈溪法院“农嫁女”涉法问题调研组反映:2000年以来，该院共有涉及“农嫁女”涉法问题案件15起。《对“农嫁女”涉法问题现状、成因及解决办法的分析与思考》，中国法院网2005年9月

[1]许慎.说文解字[M].中华书局,1963.

[2]邓 晔.法治湖南背景下的村规民约修订研究[J].法制与社会,2014(7):204.

[3]村规民约.百度百科 [EB/OL].http://baike.baidu.com/link?url=t2s9-gXWGFDvvHNlm0vlSCL01iQAKLz8T8hhHzkJnV28_OioZ1_J6Op3D37MDRFdpuzBlGAZ2r4HOxddkgvyL__hijLLsBdIBVaGJau3I_wnTpthIeqdZI5t2yFOYE5G.

[4]姜彦君.关于保障“村规民约”合法性的思索[J].中国特色社会主义研究,2003(5):74-76.

[5]王杰,吕盼.新时期我国村规民约的完善[J].山西农业大学学报(社会科学版),2014(3):301.

[6]苏力.当代中国法律中的习惯——一个制定法的透视[J].法学评论,2001(3):32.

[7][8]刘帅.中国法治化进程中的村规民约问题[D].武汉科技大学,2010.

[责任编辑：蔡新职]

2017-03-09

广西高校人文社会科学研究基地桂东南新型农村社区建设研究中心重点资助课题“桂东南新型农村社区治理创新研究”(201501290)；桂东南新型农村社区建设研究中心资助一般课题“桂东南农村民间组织在农村新型社区建设中的作用研究”(201501291)；民族地区文化安全研究中心决策咨询报告课题“桂东南农村民间组织在农村文化建设中的作用研究”(2016YJJD00017)。

张 勉，女，广西玉林人，硕士，讲师。研究方向：法学研究。

D921.8

A

1672-1047(2017)02-0046-04

10.3969/j.issn.1672-1047.2017.02.14