取消国家垄断土地一级市场的规划设想

倪中安

三门县国土资源局

取消国家垄断土地一级市场的规划设想

倪中安

三门县国土资源局

关于取消国家垄断土地一级市场的设想，不是空穴来风，而是基于笔者对现实思考和分析后得出的一些初浅想法，仅作学术层面的探讨。

一、问题陈述

我国现行的土地一级市场是《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》明确规定的：实行土地的社会主义公有制，即国家所有和劳动群众集体所有两种土地所有权；任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地；国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿；任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，我国现行的土地一级市场是由国家龚断的。

随着市场经济的深入发展，土地一级市场国家龚断的局面有可能被打破。目前主要冲击因素有三：

一是土地一级市场由国家龚断在经济收益上显失公平。主要是现行体制下集体所有的土地只有被征收为国有土地，才能用于搞建设(当然乡镇企业或本集体使用除外)。在这个过程中，征收时补偿给农民集体的价款与征收后通过公开招拍挂方式出让的价款差别太大，差别大的上百倍，小的也有几十倍。因此产生的政府与农民的矛盾不断，引发的信访、上访也一直没有停止过。广大农民及有关人士要求改变这种剪刀差过大状况的呼声越来越大。

二是土地一级市场由国家龚断，不利于耕地保护。由于集体土地的价值只有被征为国有且通过出让方式供应后才能显现，导致“集体所有的土地不值钱”的观念普遍存在，保护意识和措施跟不上，使得耕地被随意占用，破坏现象屡见不鲜。耕地保护不好，势必影响粮食安全，最终会影响到社会安定。国家也认识到，并且利用高科技卫星遥感手段进行监管，取得一定成效，但还是治标不治本。

三是土地一级市场由国家龚断，在法理上有欠缺。理由很清楚，按照我国《民法通则》第71条和《物权法》第39条的规定，所有权包括占有、使用、收益和处分四项权能。其中处分权是所有权的核心权能。也就是说如果不能对某项所有物进行处分，那么实际上你对某物没有真正拥有所有权。同样道理，集体所有的土地，按照法理，应当由农民集体组织完全享有占有、使用、收益和处分四项权能，尤其是应当完全享有对集体土地的处分权。但实际情况，我国现行体制下，农民集体所有的土地农民集体却无法作主、无法处分。所以，有人说：我国现行的“一元二分”土地制度实质就是国家所有制一元模式。

二、目标界定

针对上述问题，假如有一天国家为了适应社会发展形势，通过立法取消对土地一级市场的龚断，那么，我们应当提早规划一套方案，以确保实现两个目标：

一是不管今后社会怎么发展，公共基础设施属于公共物品，始终只能由政府负责建设。因此，取消国家龚断土地一级市场后，必须保障政府基础设施建设。

二是按照现行体制，农村集体土地对于农民来说，带有福利性质，宅基地、承包地、自留地都可以自由使用，取得的成本很低。一旦取消国家龚断土地一级市场后，原有的福利模式就很难再延续。如何保障农民社会福利也是应当考虑的一个目标。

三、不确定性分析和替选方案分析

为了解决上述问题实现两个目标，笔者认为国家应当通过立法，赋予农民集体土地所有权名副其实，也就是让农民集体组织完全享有占有、使用、收益和处分四项权能，关键是让农民集体组织真正拥有对本集体所有土地的处分权。法律应当明确农民集体土地可以跟国有土地一样直接进入土地一级市场，任何单位或个人要使用集体建设用地，必须自己跟农民集体组织去谈判，去签订有偿使用合同，而集体土地所有权性质不变。这样，就可以解决履行土地价格“剪刀差”太大的问题，而且农民福利又可以得到永久保障。

在这种新模式下，国家可以征收或征用集体土地，但前提条件是必须有能源、道路、水利等基础设施建设的实际需要，而且征收或征用后必须只能用于能源、道路、水利等基础设施建设。征地补偿费要有明显提高。

当然，国家征收或征用集体土地用于能源、道路、水利等基础设施建设，也可以不带强制性，即不叫征收或征用，就是通过谈判签订有偿使用合同，对农民集体来说，收益可能更高。

四、时间和空间层面的安排

从近期讲(1—2年内)，国家当务之急应当修改《土地管理法》，取消国家对土地一级市场的龚断，允许集体建设用地直接进入一级市场。同时，国土资源部门要及时制定相应配套政策。然后选择1— 2个地方进行试点，积累经验，对配套政策进行修改完善。

中期步骤(3—5年)，将前期试点成功做法在条件成熟地方推广，比如东部沿海地区，等法规政策进一步完善后，再全面推开。

远期步骤(5年以后)，在前期试点及东部沿海先推广的基础上，向全国全面推行。

综上所述，笔者认为，应当通过立法，让农民集体所有的土地直接进入土地一级市场，打破国家龚断土地一级市场的局面；同时明确，国家可以征收或者征用集体土地用于能源、道路、水利等基础设施建设，这样既可以保障政府基础设施建设，又可以保障农民的福利。因此，笔者认为这个方案是最佳方案。

(备注：纯粹独立思考，没有参考任何资料)