从政府“越位错位”看供给侧改革

刘 毅

西北政法大学经济学院

从政府“越位错位”看供给侧改革

刘 毅

西北政法大学经济学院

十八届三中全会规划了全面深化改革新蓝图，对加快转变政府职能，深化行政体制改革，建设法治政府和服务型政府提出了新的改革要求。李克强总理在《政府工作报告》中指出，把加快转变政府职能作为加快行政管理体制改革，完善政府自身建设的首要任务，并明确指出，全面深化行政管理体制改革的核心是加快转变政府职能。

全面深化改革是实现供给侧改革的核心内容，加快转变政府职能，有利于使政府在要素市场中的主导作用转向以市场为资源配置的决定因素。改革开放以来的30年中国的经济建设取得了举世瞩目的成果，但随着人口红利的减少，粗放型发展方式对环境的破坏，低端制造业利润越来越小等因素，转变经济结构发展方式已成为不得不面临的首要问题，而转变政府职能则显得尤为重要。三中，四中，五中全会提出的供给侧改革凸显改善要素的自由流通，以新的要素供给来创造新的需求，这就对政府简政放权，完善要素流通环境提出了新的要求。

当代中国面临最大的问题不是GDP接连下降的新常态困境，而是如何通过制度改革来更加完善的约束政府权利，划清公权力与私权利的界限关系，打破通过行政手段主导资源流向的窘境。工业革命为什么首先起源于英国，就是英国完善的社会制度和对政府权利的有效限制才使得资源流向有发展潜力和创新突破的民营资本，从这个角度来讲，称为”制度革命“可能更加贴切，政府作为制度的制定者，理应通过改革的手段使制度更加完善化。

自十一届三中全会提出改革开放为基本国策以来，中国经济得到了前所未有的发展，之所以有这样的成就归结起来有两方面原因：一，以公有制经济为主体，发挥行业领头羊作用，带领多种所有制经济共同发展满足市场供需关系，在此方面政府发挥强有力的支配作用。二，对内改革使得民间资本自由流通，由于资本的逐利性满足了一些新兴企业的发展壮大，在此方面政府的市场化改革解放了人的创业思想。两个原因看似矛盾，但为什么还能取得如此大的成就呢？笔者以为，市场与政府从来都是对向运动而不是同向。改革开放初期由于百废待兴的市场各方面都不够成熟，市场与政府都可以找到各自的发力点，全力奔向对方方向。但由于市场资源的稀缺性，随着社会的高速发展，两者毫无疑问要发生头碰头的“资源抢夺战”。过去的几十年间，政府强有力的行政手段使资源得到了一定的合理配置，但也带来了不少负面问题。

凯恩斯的有效需求理论曾经在上世纪的西方国家风靡一时，该理论认为总需求是拉动经济增持的唯一支柱。由于居民的消费偏好不易改变，造成上一个经济周期遗留的例如钢铁，水泥，煤炭等资源得不到有效消化，所以只能靠政府加大投资力度，新建公共基础设施来消化上个周期的多余产能。短期来看，投资拉动消费确实使GDP得到了一定增长，但凯恩斯主义并不考虑政府投资和宽松的货币政策长期以来造成的后果，那就是经济结构的严重失衡和由此带来的消费需求不足，政府投资于钢铁水泥能源等资本密集行业，造成这些行业泡沫般的空前发展，但由于我国大部分居民处于低工资增长率的劳动密集型第二产业，就造成居民的消费需求跟不上投资供给，加大了政府对市场的挤出效应。根据生产函数Y=AF(K，L)，凯恩斯政策所追求的是保持K，L存量不变和全要素生产率A，生产方式F不变的情况下，如何通过加大投资增加就业达到有效需求。而现如今我们要面临的问题是如何改变A和F来提高产能，与凯恩斯的短期需求目标貌合神离。

中国当前有超八成的能源产业亏损，截止2012年底，钢铁，水泥，电解铝，平板玻璃等产能利用率刚达到70%，2014年水泥利用率甚至不足7成，除此之外，一些新兴产业如太阳能电池，光伏产品等有效利用率也在逐渐减弱，市场有效需求呈明显不足。以山西焦煤集团为例，2016年煤企亏损70.37亿，山西煤炭工业厅计划关闭15座煤矿，淘汰2000万吨煤炭过剩产能，从中可以看到，政府靠投资驱动要素驱动发展方式的弊端已经充分显现，过量的煤炭供应势必造成市场供需关系扭曲，借助地方政府融资平台，通过各种优惠措施吸引投资水泥，煤炭等低附加值的开采业，各地方政府展开了在政治集权下的“GDP考核锦标赛”。张弛教授在《靠市场化解过剩产能，促转型有赖深度开放》中指出：政府实际上已经变成一个投资型企业，组织得像一个公司，通过直接介入微观经济活动，成为市场竞争的主要力量，但又不承担市场竞争的后果。地方政府在GDP考核锦标赛中，盲目扩大投资却不考虑市场需求量与环境代价，导致另一个恶性后果就是负债率飞升，再加上多投资于基本无收益的“铁公基”项目，违约风险暴露无疑，最后不得不依靠与财政部置换债券来避免系统风险的发生。

“越位”的一个方面便是企业巨大的审批成本。李克强总理在《国务院机构职能转变动员电视会上的讲话》里举例：一个企业新上的项目要经过27个部门，50多个环节，时间长达6-10个月。平均每家企业每年要向政府申报审批项目17.67个。而据统计表明，一家公司从注册到开业，所经的平均审批程序：加拿大2天，中国111天；从审批成本来看，加、美、英平均不到人均年薪1%，中国内地为11%。有地方从事餐饮行业的小型个体工商户，办理开业过程中需向公安，消防，工商，房管，卫生检疫等部门盖十多个公章。小中企业不仅要面对高昂的融资成本，同时还要面临全世界最高的审批成本，其市场压力可想而知。政府在开放市场经济初期为了防止重复建设和资源浪费，设置一定的审批事项有助于对市场进行正确导向，但同时也伴随着巨大的权力寻租风险，如果负责审批的各部门不能做到公私利益界限明确，那么政府对于资源配置的扭曲危害将会更大。十八大以来，党中央关于进一步简政放权做出了明确指示，近两年来审批事项取消近千项，未来将加大减少行政审批的力度。尽管取得了如此大的成绩，我们也应看到部分地方所存在的一些问题：1.抱住权力不放，舍不得下放权力，只喊口号，却没有真正深入贯彻党中央指示精神的实际行动。2.以“备案管理”代替审批，搞“内部审批”，下放的都是一些要么无人问津要么根本没有资本进入的“冷项目”，对于关键性内容没有实质性进展。3.以点带面，所下放的审批项目受惠面少之又少，简政效率整体不高。

同时伴随“越位错位”的另一方面是大面积“缺位”现象，主要表现在公共服务的不到位以及部分行业监管不力。具体表现在以下方面：

1.政府公共责任的投入有失偏颇。由于地方政府多以GDP为考核导向，导致财政收入大部分流向高拉动型的实体经济建设，从而使得教育，医疗，科研，社保等公众服务得不到有力的资金支持。以西部机场为例，去年全国183个机场中，有150多个处于亏损状态，亏损金额达20亿。据统计表明，只有客运吞吐量达到150万次以上才有盈利空间，西部机场仅有几十万次。这些亏损机场涵盖全国70%-80%县级城市，20亿的亏损至少能带动2万亿的经济量。

2.行业监管不合理。目前我国对于资本市场的监管过于严格，资本流通受到阻碍。以熔断机制为例，证监会起初引入此制度是作为一项风险管理制度，更好的控制风险，在涨停板发生前给予市场一定时间的冷静期。但由于我国金融市场的特殊性，投机现象较为严重，熔断机制的引入非但可能不会让市场“冷静下来”，反而可能起到相反的助跌作用。但政府对于产品质量安全，环境污染，职工工作环境等方面的监管又发挥不力，这些年发生的“苏丹红”，“猪肉精”事件和煤矿坍塌，建筑工地事故又凸显政府没有尽到合理的监管职能。

3.供给主体单一化。由于历史原因，政府一直是公共基础建设的主要供给体，民营资本很难进入到其中。虽然以政府为主导的公共基础建设可以有效防止国有资产的流失，但单一化的投资体面对庞大的公共服务建设略显力不从心，同时也可能滋生腐败，权力寻租等问题。

4.福利制度的不完善。中国进城务工人员每年以200-300万速度递减，40岁以上务工人员由于得不到基本的城镇养老福利保险和面临高昂的社会成本，再加上新一代进城务工人员价值观与消费观的改变，现阶段中国劳动力供给面临巨大短缺，劳动力的丧失造成企业主不得不通过更加剥夺员工的剩余价值来补偿可变资本使企业勉强达到生产临界点，这样则会更加加剧劳资矛盾，制度改革迫在眉睫。鉴于此，我们必须做到以下几点：

一、建立健全“责任清单”“权力清单”“负面清单”等机制

1.划分自身与市场关系，明确各级政府具体权力与责任范围，坚持具体到事责任到人，确定权力具体执行者与责任承担者，完善自身法制建设，做到权力与责任相统一，深入贯彻“法定职责必须为”的精神纲领。

2.明确“负面清单”制度，对于“法无禁止即可为”的非公项目要建立完善的激励机制，对于不符合清单要求的项目坚决予以取缔，严禁重复建设，有失社会公平，对整个社会发展不利的项目入市。

3.对于过去职能缺失错位造成的过剩产能与重复建设，一定要做好“三去一降一补”工作，打破地方行政垄断，该管制的资本项目一定做到严格把控，该放开的行业领域也要做到坚决放开，特别对于僵尸企业，一定要落实严格的淘汰机制。

4.完善地方政府绩效考核办法，摆脱唯GDP英雄论，严防政府“手伸得过长”，加大简政放权力度，加快由资源主导型转向配置导向型政府的建设。

二、加快服务型政府的建设

1.加大对公共服务建设的投资力度，纠正地方投资偏移，着重于科研，教育，医疗等基础服务行业，完善各级政府服务中心软硬件建设。

2.打造公共资源交易平台，制定完善的公共交易制度管理，将土地使用权，采矿权和政府采购纳入交易中心。

3.加强高素质干部队伍建设，提高基层工作人员服务意识，通过系统培训，实践锻炼等方式，提高党政机关干部业务处理能力。

4.完善制度建设，坚持制度先行原则，建立一套行之有效的考核激励机制，尽量把工作成果细化，量化，增强考核的科学性。

三、加大国企改革力度

1.细化行业分类改革。公益性国企以改善公共服务为目的；对于竞争性国企，则应放开市场准入，严格实行淘汰机制，同时加快国有资本退出步伐

2.做到”党企分开“，明确各自职责范围，党委与董事会各司其职。

3.完善高管考核与激励机制。不同类型的国企承担的责任不同，故考核标准不能统一的以盈利为标准。

4.产权持有多元化，发展混合所有制股权持有。

5完善分类监督机制。不同类型的国有企业，应实行不同的监管标准，切实做到具体行业有具体监管措施。

四、深化土地改革

1.完善农村土地承包政策，加快出台相关确权法律法规，确保农民对承包地的占有，收益，经营及抵押担保等权利的施行。

2.减少土地入市的行政限制，实现土地供给主体多元化发展，明确农民个人与集体所有的产权界限，放活土地经营权。

3.完善征地补偿制度，实行多元化补偿办法。

4.建设用地严控增量盘活存量，优化用地布局，完善用地结构，以节约集约为用地准则，合理对待城市建设用地的刚性需求。

供给侧改革之所以不叫供给侧变革，是因为改革客体为旧事物，旧制度，旧的统治阶级意志，势必要触动某些既得利益集团，而正是因为这些“旧顽固派”的阻挠才使得改革无法顺利进行下去。古有王安石变法为鉴，均输法利用无限制的行政权力强制收购市场资源，严重违背市场规律导致民声载道，青苗法伤害到资产阶级核心利益，市易法严重损害了大商人的利润获得，方田均则触动了官僚资本命脉所在，结果连开始决心支持变法的神宗也无法招架各方势力压迫而不得不宣告变法失败。类似这样因触动既得利益集团而使改革早早夭折的案例不胜枚举，改革之难点不在于政策制定与理论研究，而在于改革主体是否具有一种不畏艰难，壮士割腕，勇于打破既得利益集团的坚强信念，从这个角度来讲，供给侧改革最大的困难不是市场，而是政府本身。当前改革已然步入深水区，是否还能取得更进一步的成绩，对决策者自身将会是更加沉重的考验，我们任重而道远。

[1]中国经济网 权威专家解读“供给侧改革”内涵与路径[J]中国经济网，2017-11-20

[2]李佐军 正确理解供给侧结构性改革[J].光明网-理论频道，2017

[3]吴敬琏 《供给侧改革不能简单理解为“调结构”》[J].财经界，2016-6

[4]朱富强 《正确理解“供给侧改革”》[J].探索与争鸣，2016-6

[5]陈彦斌 《理解供给侧改革的四个要点》[J].甘肃理论学刊，2016-3