社会治理创新背景下人民调解制度的完善

马文斌，闫高阳



社会治理创新背景下人民调解制度的完善

马文斌1，闫高阳2

(1. 广西壮族自治区东南亚经济政治研究院，广西 南宁530000；2. 广西师范大学 法学院，广西 桂林541000)

无论从纵向还是从横向审视，人民调解制度作为一种社会治理背景下的纠纷解决方式，都会随着社会治理模式的差异而存在着不同。目前我国人民调解制度存在的问题主要有：受案范围不明确；效力缺失；调解员的结构不够规范等。针对人民调解制度的缺陷，在社会治理创新背景下，提出解决办法：明确人民调解制度的受案范围；强化人民调解制度的效力、完善人民调解制度的组织构建及相应的法律法规等。

人民调解制度；社会治理创新；纠纷解决

社会和谐的实现，是当前我国推行法治建设的一个重要的目标。基于我国社会主体及其实践活动的多样性，势必产生纠纷案件的多样性。诉讼是实现利益、定纷止争的最公平也是最后的一道防线。随着人们对诉讼的依赖性加强，调解制度这一曾经被认为是东方经验的纠纷解决机制难免有些黯然失色。在社会治理创新背景下，进一步明确人民调解受案范围，提高人民调解效力，以此促进人民调解制度功能的完善。

一、对人民调解制度的审视

无论是在加强皇权，维持封建统治的古代封建社会，还是在推行社会治理，加强法治社会建设的市场经济时期，调解制度都是作为一种必不可少的纠纷解决机制出现。人民调解制度作为一种纠纷解决的方式，在不同的历史时期和不同的政府权力，抑或是不同的社会形态条件下，都会随着社会治理模式的差异而存在着不同

（一）人民调解制度的纵向审视

为了推翻封建社会制度下的土地制度，早在土地革命时期就在中国共产党的领导下出现过多种纠纷调解机制，但是主要是解决农村村民之间的土地纷争，例如设立于农会组织之中的“仲裁部”以及“赤山约农会”等；国内二次革命时期，在中华苏维埃共和国区内的区、乡两级逐渐出现人民调解等机构，甚至是以人民调解委员会予以命名，以此来解决人民之间的各种民事纠纷，而此时的人民调解委员会不仅仅是局限于农民之间的土地争端。

1949年新中国成立后，人民调解制度作为新中国的纠纷机制出现在司法系统中，标志着人民调解制度的一个新的起点；在新中国的司法体系以及特有的村民自治制度建设中发挥着重要的作用；至1954年中央政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》，该通则的颁布对人民调解工作是一个里程碑意义的标志事件。这一时期的人民调解制度发生了法律性质上的变化，由其先前的政府领导逐渐过渡到人民法院组织进行。

1978年改革开放，党的十一届三中全会的召开，以及1982年宪法直接规定设立人民调解委员会解决民间纠纷和调解法的出台，加之法律的高度宣传，人民调解制度作为案件纠纷解决机制一度繁荣。但是自20世纪90年代至21世纪初，人民调解制度又陷入低谷。这一阶段社会构成发生了显著的变化，逐渐出现一些案件非讼不得实现利益的情况，从而导致通过调解结案的案件数量逐渐降低。直至2002年，伴随着人文主义思潮与民权理念的逐步复苏，人民调解制度在维护社会和谐稳定、推广普及政策法律方面的独特作用重新受到党和政府的重视与支持[1]。同时，由于公众法律意识普遍提高，而诉讼资源却相对紧张，人民调解制度在一定程度上实现了既缓解诉讼资源、又能公正实现社会主体利益双赢的目的。

（二）人民调解制度的横向审视

美国、日本以及挪威等国家均存在着人民调解制度。但是由于不同的历史背景、地域以及政治制度，中外人民的调解存在差异。首先，我国的人民调解的实施主体是一些为人公正、乐于调解工作的志愿者，主要在村镇及市区下设的人民调解委员会或者行业性的人民调解委员会中；而域外的人民调解主要是征集一些具有一定法律素养的专业人士作为调解的工作人员，并且其多为法院的附属机构。其次，我国的人民调解效力仅仅相当于一个民事合同的效力，如有一方违约，另一方只能依此向人民法院提起诉讼而不得直接强制执行；但是在域外的人民调解中，此调解协议一经双方签订就获得了直接执行的强制力。此外，在调解的领域等也都存在着相当大的不同。

二、目前我国人民调解制度存在的问题

在治理好社会方面，人民调解制度理应发挥着重要的作用。但是由于我国法律规范的不完善、人民调解组织的不规范等多种因素，使人民调解制度陷入了一种困境，使其不能够完全发挥其应有的作用。

（一）人民调解的受案范围不明确

根据《人民调解法》的第二条规定，人民调解是一项解决民间纠纷的社会团体的活动，依照这一法律规定，事实上也对人民调解的受案范围做出了一个界定，即民间纠纷。何为民间纠纷，却是一个没有明确的法律含义和学术上的界定，反而更像是一种口语化的概念，作为普通的群众更容易将民间纠纷理解为涉及婚姻家庭继承、相邻权或者自然人之间的借贷等琐碎问题。而根据《人民调解法》第十八条的相应规定，人民调解的受案范围是不仅仅局限于上述民众通常情况下所理解的民间纠纷，其规定基层人民法院和公安机关认为可以通过人民调解进行解决的案件均可以事先通过人民调解来进行解决。

《人民调解法》第二条和第十八条都对人民调解的受案范围做出相应的规定，恰恰相似的是二者都是模糊性的规定。前者没有明确的条文规定何为民间纠纷，后者对哪些案件是公安机关或者基层人民法院认定为适合由人民调解进行解决，则没有明确规定。法律规定的不明确，造成人民调解的受案范围的模糊性，对人民调解工作无疑是一种障碍，使其进退两难。

（二）人民调解效力的缺失

经过人民调解的纠纷，双方当事人会在人民调解员的公证下签订调解协议书，从而使调解协议书具有民事合同的性质，这也是人民调解工作的成果。但是从理论上来讲，人民调解协议书的效力不能仅仅局限于民事合同的层面上，因为合同的效力并不是确定的，有可能是有效合同，有可能是无效合同，抑或是效力待定的合同。

《人民调解法》在第三十一条对人民调解协议的效力作出规定，认可其具有法律效力，而这种法律效力仅仅只能认定为类似于民事合同；同时该法也在第三十三条规定双方认为有必要可以向人民法院进行确认，经过人民法院确认的人民调解协议具有强制执行的效力。从这两条法律规定看来，如果调解协议的双方其中任何一方不想提起确认，从而也不按照约定履行义务，那么另一方只能通过向法院提起诉讼来实现自己的利益，在一定程度上使人民调解协议的效力丧失。

同时，当一方不按照调解协议履行义务，另一方向人民法院提起诉讼的诉求仅仅是能依照前面双方经人民调解委员会调解做出的调解协议进行诉讼，而不能依照原有的民事法律关系。但是这样就存在着一个问题，调解协议是双方基于化解纠纷的目的而签订的，可能其中的一方在调解过程中已经做出让步，现在一方违约，另一方基于新签订的“合同”向人民法院提起诉讼，在一定程度上又加重了当事人利益的损失。

（三）人民调解结构规范存在着问题

对于人民调解结构的规范，主要存在着人民调解员的选拔、年龄构成、文化程度以及专业素质等问题。从我国人民调解的现状来看，其主要问题表现为：

一是调解人员老龄化。人民调解委员会主要设立在村委会或者居委会等地方，其调解人员也多为退休的各个行业的干部或者是年纪大、辈分长的长辈充当调解员，当然这也在一定程度上反映出了人民调解制度的财政问题存在着缺陷。

二是人民调解员的受教育程度比较差，文化程度比较低。有相关数据表明，我国具有大专及以上学历背景的人民调解员仅占总数的14.4 %[2]。

三是专业化水平不高，我国人民调解员的构成主要是一些热衷于调解事务的志愿者，多为各行业退休的干部或者工作人员，甚至仅仅是依照辈分或威严的长者，他们进行调解的方式也存在严重偏离法律的轨道，更多的是依据道德伦理等进行调解。这种现象在我国的西南民族地区更为凸显，由于西南地区独特的风俗文化，人民调解员多采用当地的语言或者其他方式进行调解。例如在广西壮族自治区的牙领镇就存在着利用侗语唱山歌进行民间纠纷的调解。

最后，人民调解员的选任也存在着一定的问题。除了一些年长者或者退休的干部、工作人员充当人民调解员以外，在农村的人民调解委员会中，更多的是由村支书、村主任等村干部进行调解。这就难免使调解员与纠纷一方之间存在着对另一方不公平的私益，或者是将这种平等的调解关系扭曲成“上下级”的服从关系，近年来村干部粗暴动手殴打村民的事件见诸报端已经不是鲜闻[3]。

三、社会治理创新背景下完善人民调解制度的几点建议

面对人民调解制度陷入的困境，对社会化治理以及法治化建设造成的障碍，应当及早地采取措施，完善人民调解制度，使其发挥出其自身应有的职能。尤其在当今提倡创新的大背景下，针对人民调解制度的缺陷，可给出以下几点建议。

（一）明确人民调解制度的受案范围

明确人民调解制度的受案范围，是开展人民调解工作的第一步。《人民调解法》虽然对人民调解制度的受案范围做出了相应的规定，但都是模糊性规定。而法律用语的模糊性自始以来就是常见，因此明确人民调解制度的受案范围，首先要有明确的法律规定。建议在《人民调解法》中增加何为民间纠纷，不能一味地依照群众的思维去理解，毕竟群众之间的思维方式和思维能力都是存在着差别的。

对于哪些是明确的民间纠纷的范围，《人民调解法》可以采用列举式或者排除式予以规定，同时规定哪些案件是由公安机关或者基层人民法院认为适合事先申请人民调解进行调解解决的。同时，由于《人民调解法》规定了人民调解委员会是一种民间组织，则其受案范围也应该与其性质相一致，不宜过大，例如在挪威规定人民调解制度适用于刑事案件，这在我国显然已经与人民调解的性质不相协调，当然这要区别于刑事诉讼中的刑事和解制度。

（二）强化人民调解制度的效力

为了保证不使人民调解制度的效力在一定程度上被架空，同时也保证调解双方当事人的利益，强化人民调解协议的效力，就不能仅仅使调解协议具有类似于民事合同的效力。笔者认为可以从以下几个方面进行探索：

一是为人民调解协议设立一个“违约期限”，这个“违约期限”是指在双方公平公正的签订了人民调解协议书后，双方中的一方可以在一定期限内对人民调解协议书进行违约，另一方则可以及时向人民法院提起诉讼。当然这种违约必然是在人民调解委员会以及人民调解委员主持下公平公正签订了人民调解协议的情况下做出的，为了不影响当事人的利益以及保持人民调解协议的效力，可以做出这样的规定，如果是履行义务的一方在“违约期限”内对人民调解协议进行违约，则接受义务一方可以依照原法律关系向管辖法院提起民事诉讼[4]。反之，如果是履行义务的一方在“违约期限”经过后对人民调解协议进行违约，则接受义务一方只能依据人民调解协议向管辖法院提起诉讼，因为在调解协议里面还存在着信赖利益。

二是降低人民法院确认的门槛，将原来的调解双方认为有必要向人民法院进行确认的，在共同书面提出的情况下，人民法院可以对此调解协议进行确认的规定改为经过调解双方或者其中一方，经过口头或者书面向法院提出申请，人民法院应当根据相应规定对人民调解协议书做出确认，赋予其等同判决书的效力。

（三）完善人民调解组织机构的构建

一是要完善人民调解队伍构建的规范化，人民调解员老龄化的现状不能再继续下去。总体来说，人民调解队伍构建与人民调解组织的性质以及财政问题都有着关系。如果有足够的保证，无论是工作性质上还是人民调解制度财政上的，都将对破除老龄化问题有一定的贡献，可以将人民调解工作类似化于事业单位性质工作，这样在一定程度上也能吸引一些新生社会力量参与到人民调解工作中去[5]。

二是对人民调解员的选拔以及专业水平做出限制。对人民调解员的选拔可以参照《公务员法》对公务员的选拔做出规定，例如要通过统一的招考才能成为人民调解员，或者需要专科以上学历的毕业生才有资格担任人民调解员，也可以对其做出经验要求。对人民调解员的专业做出限制，现行的人民调解制度中，人民调解员多是采用动之以情、晓之以理的方式说服当事人，而不是采用法律的方式。可以要求人民调解员为公共管理类或法学专业的毕业生，具有社会工作师资格或者其他的资格方均可从事人民调解工作。

四、结语

人民调解制度，承继着中国悠久的历史文化传统，在当今社会治理创新不断发展的大背景下，为社会主义法治建设做出了巨大的贡献。但是在实现法治化的道路上，人民调解制度还存在着一些缺陷，纠正这些缺陷不仅要符合相应的法律规定以及人民调解制度本身的情况，还要视我国的具体国情而进行实践，因时因地做出对人民调解制度的探索，使其发挥出自身应有的职能，从而加快我国民主法治化建设以及和谐社会的构建的进程。

[1] 陈伟.和谐社会背景下人民调解制度的完善研究[D].济南:齐鲁工业大学,2014:11.

[2] 宋朝武.调解立法研究[M].北京:中国政法大学出版社,2008:109.

[3] 陆春萍.转型期人民调解机制社会化运作[M].北京:中国社会科学出版社,2010:79.

[4] 梁治平.法律的文化解释[M].北京:生活·读书·新知三联书店,1994:3.

[5] 黄宗智.清代的法律、社会与文化:民法的表达与实践[M].上海:上海书店出版社,2001:62.

Improvement of People’s Mediation System in the Background of Innovation of Social Governance

MA Wenbin1, YAN Gaoyang2

(1. Institute of Economic Politics of Southeast Asia, Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanning, Guangxi530000,China; 2. School of Law, Guangxi Normal University, Guilin, Guangxi 541000, China)

People’s mediation system, as a means of settling the disputes in the background of social governance, presents its variety according to different modes of social governance, longitudinally or horizontally. The problems of the present people’s mediation system are the ambiguity of the scope of accepting cases, the deficiency of its efficacy and the improper staff composition of the mediators. In the background of innovation of social governance, some countermeasures are raised as follows: to make clear the scope of accepting cases, to strengthen its efficacy and to optimize the stuff construction and the relative laws and regulations.

people’s mediation system; innovation of social governance; disputes solution

(责任编校：耿春红 英文校对：杨 敏)

10.3969/j.issn.1673-2065.2017.05.016

马文斌（1991-），男，河北衡水人，广西壮族自治区东南亚经济政治研究院助理研究员，经济学硕士。闫高阳（1991-），男，河北邯郸人，广西师范大学法学院在读硕士。

广西壮族自治区研究生教育创新项目（YCSW2015064）

D925.114

A

1673-2065(2017)05-0115-04

2016-05-12