中原经济区框架下的社区警务网格化管理

随庆军，秦长森

(河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046)



中原经济区框架下的社区警务网格化管理

随庆军，秦长森

(河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046)

中原经济区(Central Plains Economic Region，CPER)是以郑州大都市区为核心、中原城市群为支撑、涵盖河南全省延及周边地区的经济区域，地处国家中心地带，为全国主体功能区规划的重点开发区域。在新的中原城市群发展背景下，新的社会问题应运而生。作为回应时代新要求、迎接时代新挑战的一种崭新的社会管理范式——社区警务网格化管理，对平安中原建设与打造中原特色社会治安防控体系建设将发挥举足轻重的作用。文章通过对治安现状进行分析，论证在中原经济区框架内实行社区警务网格化管理的需求性和重要性。同时对当前国内的先进警务网格化管理模式进行分析和总结，接着探讨在中原经济区框架内推行社区警务网格化管理的可行路径，并提出建立统一的社区警务网格化调解模式、带动社区网格内“第三方警务”的发展、完善多元化的网格内社区民警的绩效考核制度和加强对社区警务的资金投入力度等建议。

中原经济区；社区警务；网格化管理；治安防控

随着中原经济区建设中的工业化、信息化、城市化的推进，中原经济区框架下的治安形势面临更加严峻的挑战。在推进中原经济区城镇化发展的过程中，因为人口流动加剧、城乡关系变革、征地拆迁补偿等引发的不稳定因素，社会矛盾和冲突变得愈加明显和尖锐。如何破解社区警务网格化管理过程中出现的网格基础薄弱、主体参与性较差、信息化水平比较低等难题，是一个亟待解决的问题。

一、中原经济区的治安管理现状分析

中原经济区的建设要求探索一条不以牺牲农业、粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、工业化和农业现代化协调发展的路子。实现中原崛起，河南振兴的目标对当今平安中原建设提出了更高的要求。平安中原建设离不开高效系统的治安管理，而治安问题则通过治安秩序和治安状况表现出来。根据《河南社会治理发展报告(2016)发布的数据表明，全省万人刑事案件率低于全国平均率3.09个百分点，万人犯罪率显著低于全国平均率的8.65个百分点。[1]但是，这些数字只能从某些角度说明河南省的治安问题。从多方位的角度来看，中原经济区的治安管理仍然面临很多问题：(1)由公权力滥用私用引起的征地拆迁环保问题；(2)民众政治权利意识高涨引起的变革、劳资和决策问题；(3)经济转型结构调整引起的食品安全、流动人口、非法经营问题；(4)生存权利受到挑战引起的金融安全、环境安全问题等。这些问题受到政治、经济、文化、教育、民族问题、宗教习惯等多重因素的影响，如不处以行之有效的解决途径，极易引发社会矛盾和社会冲突。面对复杂多变的中原经济区框架下的治安管理形式，公安队伍中也出现了很多亟需解决的问题。如：治安管理主体与人民检察院、人民法院以及文化、工商等部门工作的协调度不够导致处理问题时效率低下的问题，政府拨款是否充足，警力编制的设定是否科学的问题。[2]这些问题的存在为今后公安工作的开展造成了一定的困难。如何化解矛盾，提高公安队伍的战斗力，实现治安管理现代化，提升人民安全感和幸福感将成为公安改革中的核心。

二、国内先进社区警务网格化管理模式之借鉴

社区警务从西方传入我国以来，各地进行了积极的探索，形成了各具特色的管理模式和先进经验。笔者将对各地具有特色的社区警务网格化管理模式进行探讨分析，为中原经济区的社区警务网格化管理提供借鉴。

(一)“漳州110”警务机制之社区警务网格化管理模式

“漳州110”是漳州市公安局巡警支队中的直属大队，因其过硬的公安基础素质和扎实的工作作风，很快便成为全国公安学习的模范典型。

社会治安的动态管理是千变万化的，这就需要管理者无论处于何时何地、何种状态都必须做出最迅速的反应，要求每一个警察都做到“有警必接、接警必出、出警必速”。“漳州110”创新改革，变巡逻与接、出、处警分离为一条龙服务，把97%以上的警力摆到街面、路面上，实行24小时全天候值班备勤和重点时段、重点部位的灵活弹性布警。[3]同时改变传统以被动接警作为维护治安的主要手段，以坐等帮助做为主要服务方法创新为主动出击加强防控与社区调查主动为群众排忧解难的社区警务管理模式。通过把社区划分为不同的网格，使警察的职责延伸到社区的每一个角落。严格绩效考核制，警察做的好不好，百姓说了算，使每一个警察都能在自己的岗位上切实负起责任。严抓“不作为，乱作为，慢作为”等现象，做到了优良的行政服务水平与高效的行政服务效率的有机结合。

(二)兰州市立体化社区警务网格化管理模式

兰州公安最近几年在社区警务上的工作业绩突出，形成了以兰州城为中心的立体化社区警务网格化管理圈。其中“两网工程建设”“3366限时工作法”“兵团作战模式”在全国影响巨大。

以兰州城区某派出所的管理为例，其地处于市区的繁华地带，其中常住人口59760人、企事业单位122家，中小学校5家，总辖区面积2.5平方公里。人口密度大，重要防控场所多，流动人员复杂，独特的地理位置和治安环境使得该辖区的治安管理一度陷入僵局。兰州公安审时度势，根据自身治安管理特点，改变传统警务管理模式，引进社区警务网格化模式，将派出所的工作重心由控制转变为防范，最大限度地激活“联防巡逻”与“邻里守望”制度的生命力。新的警务模式主要表现在：(1)构筑辖区居民信息网，通过网格化划分将警力下沉到基层；通过民警的入户排查登记，做细做实常居人口数，民房总数。要求每一个辖区民警都要做到“查人知情，查人知房，查房知人”的效果，并针对性地落实解决每一个遗留下来的漏管漏控，人房分离等问题。(2)建设“两网工程”服务警察管理：两网建设是指辖区防控网和微信信息网。通过建立警民微信群，不仅拉动了警察和社区居民的关系，还能及时发布预警信息、收集治安动态、上传可疑人员和暂住人口信息等，使警察的工作在阳光下运行，也能更好的开展警务工作。微信公众号的推广与应用，使生活的点滴小事都能够被居民所熟知，变被动警务为动态化警务。这种社区线上线下的警务网格化管理为中原经济区框架下的警务制度设计提供了可借鉴模式。

(三)拉萨市便民警务工作站警务网格化管理模式

拉萨市社区警务网格化管理采用以街道和社区为界，将城市社区进一步分片分区，形成网络格子，每格安排一到两名社区民警(即网格员)负责开展辖区群众工作，掌握民意社情，管理实有人口，组织治安防控力量。[4]社区民警工作的主要阵地是大量设置在社区街面的便民警务工作站。警务工作站分布在城市各个重要的街道和社区，每一个警务工作站均有显著的“110”标志，其内部设施齐全，装备一应俱全，既能高效工作又能有效接待群众，真正实现了地面布控与服务为民的统一。

警务工作站面积虽小，却承担了很大的职能。它集治安巡逻、交通管理、服务居民、法制宣传、动态管理、备勤处突等职能为一体，把警力下沉在社区警务工作站里。通过以“步车结合，线控部防”巡逻法来预防控制各类违法犯罪行为，在人员车辆流动大的地区协助交通警察指挥交通，维护交通秩序。并针对掌握的数据对社区居民进行法制宣传与教育，同时收集群众中的各类建议，真正做到从群众中来、到群众中去。

拉萨便民警务工作站的设立拉近了警察与群众的距离，更有利于公安机关了解民意，掌握百姓呼声，是实现西藏跨越式发展和长治久安的重要举措。

三、社区警务网格化管理的路径探究

《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要改进社会治理方式，创新社会治理体制，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台。这一决定对今后的公安工作起着很强的导向作用，并将促使公安机关逐步探索一条社区警务网格化管理之路。这就要求警察不仅要关注打击犯罪，还要在社区内维持秩序、提供社会服务和提高社区居民的生活质量。[5]为了进一步阐明社会警务网格化管理，首先需要明确社区警务和网格化管理这两个概念及其内涵。

(一)社区警务又称警务社区化，是欧美国家第四次警务革命的成果，因其在治安管理方面的广泛应用和对犯罪的有效控制，被世界各国纷纷效仿，并在我国的很多地区得到广泛地应用。实行社区警务，要求警察在工作中立足于社区，不断增强社区民众参与社区各项治安管理、预防犯罪的意识。当代警察之父罗伯特·皮尔认为：“警察就是公众，公众就是警察。”在中国推广实行社区警务，改变以往警察仅打击犯罪、维护治安的单一职能模式，将警察工作立足于社区，立足于基层，将“治安蛋糕”分割给民众。从群众中来、到群众中去，把社区民众作为警务运行过程中的中坚力量。虽然“警力有限”，但是“民力无穷”。看似警察工作变得更加繁琐，但如果能够协调好警民关系，将大大降低犯罪率，从而降低行政成本，提高行政效率，符合国家治理现代化的要求。

(二)网格化管理是将社区划分为若干个网格，依据数字化平台和信息化手段进行收集民意、调解矛盾、宣传政策、治安防范等活动，从而实现对社区的管理，进一步实现对城市的管理。对于公安工作而言，网格化管理的优势在于将社会防控面细分于若干个网格，在网格内以社会治安综合治理责任制为依托，以“人、地、物、事、组织”等为对象，以现代信息技术为手段，加强社会管理、社区服务的一种社会面防控体系模式。[6]网格化管理是政府为了实现对社会有效的管理和控制而采取的一种社会管理模式，无论从其动因、进路还是实践来分析皆是一种惠民政策，体现了政府从群众中来、到群众中去的服务决心和以人为本的思想理念。

基于以上对社会警务和网格化管理内涵之借鉴以及全国先进社区警务网格化管理模式的分析，为我们提供了很多有益的启示。对社区警务网格化建设而言，既要立足于经济状况、治安现状，同时需要吸取优秀社区警务网格化管理的先进模式。笔者认为，社区警务网格化管理需要把握以下几个方面：(1)树立服务意识，始终把人民群众的事情当做自己的事情，不摆官架子，不设高门槛。社区警务网格化管理要求警察成为社区的保姆，始终与社区居民站在一起，以全心全意为人民服务的宗旨做好社区服务工作。(2)将地面治安防控精细化，使治安管理网格化，不遗漏任何一个治安死角。社区居民的居住安全很大程度上来源于良好的治安防控，这就要求公安机关在进行治安防控时要加大治安防控力度，特别是对重要场所的布防，从而实现社区的平安与稳定。(3)优化大数据信息，利用网络数据资源。在互联网+大数据时代，更加需要公安工作在阳光下运行，网格化的管理模式为互联网+大数据时代提供数据保障。公安机关应做好舆情管理工作，处理好不和谐因素的发生，利用好信息数据做好警务公开，使社区居民对警察的信任度更高。

将网格化管理模式引入到公安工作的社区警务中是一次社区警务管理模式的创新与改革，将公安工作放在群众中开展，形成警务工作与群众路线的新格局，将对社会治安防控产生重大意义。特别是在中原经济区开展社区警务网格化管理，对新形势下的平安中原和幸福中原建设也起到了举足轻重的作用。

四、中原经济区框架下的社区警务网格化建设分析

中原经济区在新形势、新政策的建设下离不开公安机关的良好运行作为制度保障，而社区警务网格化则为这一保障提供了路径。它是在不触及现有行政管理体制改革的背景下，以数字化、信息化技术支撑，致力于实现精细化和资源整合、联动的管理系统，来有效解决一系列新问题，减低多重压力所做出基层治理方案的选择。[7]基于以上的分析，笔者将从以下三个方面对中原经济区框架下的社区警务网格化建设进行探讨。

(一)加强警务网格化管理建设的动因

稳定社会治安形势可以实现中原经济区框架内经济更好更快的发展，为中原经济区框架内的经济运行做好保障工作。但中原经济区内治安状况并不稳定，社区居民的安全感指数有待提高。人口的大量流动使得一些未经报批的黑色旅馆的存在极易成为犯罪分子的容留之所和不法活动的藏身之地。经济的增长使得大量学校、KTV、网吧、娱乐场所的存在则要求公安机关加强治安防控的力度，减少重大事故的发生，维护社区居民生活的稳定。

城市建设步伐的加剧也使得邻里间缺少交流与沟通，社会上行压力的增加使得社会矛盾愈发加剧。如果不有效地处理好社区矛盾，一旦恶化将会引起治安事件的发生甚至造成刑事案件的发生。这在无形中给社区民警的工作带来了很大的压力。这就需要公安机关深入到每家每户中了解民情民意，成为联系群众的纽带，将社区警务网格化使每一个网格内的居民都能够通过网格员得到有效的联系。与此同时，最近时有发生的袭警事件也表明“警民关系”已经成为一个无法回避的社会问题，要求公安机关在今后的公安工作中下大工夫立足于社区，实施社区警务网格化管理。

(二)中原经济区框架下的社区警务网格化建设困境之探讨

中原经济区横跨多省多市，存在着不同的民族与宗教信仰等社会问题。建设社区警务网格化管理模式也会遇到经济上行压力供给不足，警务保障力度不够等诸多经济瓶颈。因此在中原经济区内实施社区警务网格化管理模式务必会遇到很多困难与挑战。笔者认为，欲实行社区警务网格化管理，需要解决以下问题：(1)完善社区警务监督机制，使社区警务在阳光下运行。网格内的社区警务工作，包括案件的发现、受理、上报、处理、反馈、评价等相关工作缺乏统一的流程，这就造成在具体的工作过程中无法可依，无章可循，各部门还依照传统的办理事项流程，网格管理流于表面。[8]将警员分布于各个网格之内，需要对网格员的工作做好监督，否则会导致网格员权利的滥用，滋生不作为、乱作为、慢作为的现象。(2)社区警务网格信息化投入力度不够，传统警务模式的思想根深蒂固。推广实行社区警务网格化需要搭建信息化数据平台，该平台可以容纳大量具有地理信息的数据。但是这些数据来源广泛，信息量大而且需要对数据进行分析与汇总。与此同时，数据库后台也需要不断地更新与升级，保养与维护。除了要搭建大数据信息平台，社区警务网格化管理还需要加大对警务终端设备的投入与配备。这些警务终端设备主要包括：警务便捷站、网格员数据录入设备、宣传电子屏等。科技时代改变了社会的生活方式，社区警务也需要随之做出改变。坚守固有传统警务模式无法满足现行复杂的社区警务，公安工作变得被动，也使得社区警务网格化管理工作难以开展。(3)社区警务需求多样性与警务素质存在冲突。社区警务复杂多变，随着社会的进步，人们的需求不再满足于简单的温饱，对社区公共服务也提出了更高的要求。这就给我们留下了一个问题：有限的警务资源是否能够满足社区警务需求多样性？社区警察需要清楚地了解本社区的人口数量、治安环境现状、地理环境等基本情况，这就需要对每一位警务网格员提出更高的要求。社区警务要求社区警察全天以社区为中心，警察职业的全天候特质与警务机构的快速反应要求天然地赋予了社区警务服务社会的功能，未来的社区警务工作将耗费大量的时间精力以应对公众层出不穷的各种服务需求。(4)警务网格化管理经费保障与中原地区财政补给之间存在冲突。与发达国家在其警务革命中推行社区警务网格化管理模式相比，在中国境内开展社区警务网格化管理将显得更加困难。改革开放以来，我国经济得到迅猛发展，与此同时人口数量也在大幅激增。城镇化的推广使得居民社区大量存在，特别是在中原经济区内，不仅人口基数大，而且国家对中原经济区的经济扶持力度尚处在探索之中，在中原经济区开展警务网格化管理需要投入大量的财力、物力和人力。网格数量纷繁复杂，各个警务社区站内的设备和维修都是公安机关需要解决的问题。社区警务网格化管理的建设对保持经济的运行起着重要的作用，经济的发展又为社区警务网格化管理提供基金支持。看似良性运转的各个环节，倘若任何一个环节出现问题都将导致整个系统的迟滞甚至瘫痪。

(三)中原经济区框架下的社区警务网格化建设模式之探讨

因其独特的地理位置、历史使命和治安环境，中原经济区框架下的社区警务网格化建设模式既要符合实际又要大胆创新。就上述对各地区的社区警务网格化管理模式的分析，笔者对中原经济区框架下的社区警务网格化模式提出如下构想与建议：

1.建立统一的社区警务网格化调解模式

调解工作作为基层公安工作的一部分，对社区的安定与和谐起着巨大的作用。在传统的社区警务中，一名社区民警往往需要面对各种家庭的复杂环境，在高压且繁琐的社区工作中往往处于被动状态，工作疲惫却收效甚微。将社区网格化，使特定的警力服务于特定的对象，不仅便于了解与沟通，更有利于社区民警做到知己知彼。与此同时，调解工作并不是公安机关的特有职责。长期以来的“有困难找警察”的口号使得公安机关承担了大量的非法定职责。而公安机关的性质往往使得其处理结果与社区居民的预期相距甚远。社区警务要求公安机关加强与各部门的协调合作，同心同力做好网格化服务。因此，社区警务网格化调解模式需要公安机关加强与街道办事处、居委会等工作部门的通力合作。不仅如此，公安机关还需要对民警进行调解技能培训，社区警务调解直接跟群众打交道，需要懂群众心理、懂群众语言、懂沟通技巧，不断提升警务调解的水平。[9]

2.带动社区网格内“第三方警务”的发展

网格化的社区警务要求公安机关把大量精力投入到社区中去。社区警务的工作必须要以居民为核心，要求公安机关从群众中来、到群众中去。即使在信息化时代，面临复杂的社区公安工作，在新环境下加强公安机关与社区群众的联系与沟通既是公安改革的题中之意，也是顺应时代发展的大趋势。但是，我国当前的警力并不能满足大量社区警务工作的要求。因此，实行“第三方警务”，将公安机关的一部分社区管理权力让度给第三方，使之行使一部分社区管理工作，从而减少网格下的公安机关的运作成本。作为一种新兴概念，澳大利亚格里菲斯大学刑事司法学院的罗林·马兹勒和珍妮·莱斯利教授认为“第三方警务”是指警察通过劝说或强制手段促使各种组织或非犯罪群体帮助警方防止或减少犯罪，这些组织或群体包括公共住房机构、财产主、家长、健康和房屋监查人员以及业主等。[10]在中国社区内建立第三方警务制度，笔者对其模式做出如下构想：第一，建立社区监督体系。公安机关应加强与社区公益组织、群众自治组织等多方的联系，实现网格化的社区监控模式，使违法犯罪行为在阳光下无法滋生与蔓延。第二，加强对保安人员的培训力度。社区保安在某种意义上承担着一部分与社区公安机关相同的工作。加强对社区保安的培训力度，使之辅助公安机关查获违法犯罪分子，在很大的程度上可缓解公安机关的工作压力。

3.完善多元化的网格内社区民警的绩效考核制度

社区民警做的好不好应当由社区居民说了算，还应当结合各种因素综合分析。以往公安机关一味注重治安案件的处理率，查获案件的结案率等，并未真正站在社区居民的立场对公安机关的各种行为进行考量。部分民警处理问题死板不灵活只考虑法律条文的规定而忽视对民意的考量。长期如此则难以形成良好的警民关系。网格化社区警务管理模式给社区民警的工作划定了范围，在既定的目标区域内工作一方面拉近了公安机关与人民群众的距离，另一方面也会使社区民警产生倦怠的心理。因此，完善多元化的网格内社区民警绩效考核制度有利于激发出社区民警的工作热情，使社区居民更加具有主人翁意识。通过微信投票的方式和成绩公式的方法对不同网格内社区民警进行绩效考核，对主管不同网格的社区民警进行评比，让社区居民真正对社区民警起到监督作用，使网格警察不断提高工作积极性。网格警察不仅要做好社区内的警务工作，还要了解社区动态和社区内的各种信息，帮助社区居民解决生活中的大小问题。中原经济区地区大涉及面积广，对中原经济区进行网格划分使得大量警力下沉进入社区工作。网格与网格的比较、地区与地区的比较，优中选优使社区民警不断改进社区工作，提高服务水平，真正承担起“社区保姆”的角色。

4.加强对社区警务的资金投入力度

中原经济区由多省多市构成，不仅地域广阔而且人口密度大。在中原经济区内建设社区网格化警务需要大量设备和人员的配备。如果不加大对社区警务资金的投入力度，将会导致社区警务网格化建设只是流于形式而起不到应有的效果。中原经济区建设作为国家战略其主要目的就是为了促进中原地区经济的发展，使其成为全国工业化、城镇化、信息化和农业现代化协调发展示范区，成为全国重要的经济增长板块，中原经济区的建设必将对中原地区的经济跨越式发展起到促进作用。在中原经济区内建设社区警务网格化管理作为一项试点工作来开展，同时也为在全国范围内推行起到了实践的作用。

基于以上从中原经济区的治安管理现状分析、国内先进社区警务网格化管理模式之探讨、社区警务网格化管理的路径探究、中原经济区框架下的社区警务网格化建设分析等四个方面的讨论，笔者认为：中原经济区框架下的公安工作面对着巨大的机遇与挑战，是对其属地公安机关的重大考核。在中原经济区框架下实行社区警务网格化管理模式符合中原经济区治安管理现状的需要，为公安机关的警务改革提供了一种新的模式，也为在全国范围内推行社区警务网格化管理模式提供宝贵的实践经验。

[1] 张 亮.全省万人犯罪率显著低于全国平均值[N].法制日报，2017-02-06(1).

[2] 王龙天.中原经济区建设中的社会治安战略研究[J].管理学刊，2012(5)：43-47.

[3] 陈加瑶.从“漳州110”的实践看警察公共关系的重要性[J].福建公安高等专科学校学报，2005(5)：8-10.

[4] 多杰热旦.从拉萨市便民警务站看警务网格化管理[J].江苏警官学院学报，2013(6)：60-63.

[5] 李海月，廖伟嫔.现代美国警察服务职能的发展[J].江西公安专科学校学报，2006(2)：69-72.

[6] 孙柏瑛，于扬铭.网格化管理模式再审视[J].南京社会科学，2015(4)：65-71，79.

[7] 靳高风，张晓松，赵 伟.网格化社会面防控模式构建研究与思考[J].山东警察学院学报，2012(5)：120-124.

[8] 刘家佶.我国社区警务网格化管理与推进[J].贵州警官职业学院学报，2015(6)：100-105.

[9] 黄文辉.新余市公安局：社区警务调解模式探索[J].江西警察学院学报，2014(5)：8-11.

[10] 罗林·马兹勒，珍妮·莱斯利，许 韬.试论第三方警务[J].浙江警察学院学报：公安学刊，2008(3)：38-42.

(责任编辑：徐 杰)

2017-05-11；

2017-06-14

随庆军(1965— )，男，河南夏邑人，河南警察学院法律系教授，系主任，主要研究方向：刑法、警察法； 秦长森(1996— )，男，河南信阳人，河南警察学院法律系本科生。

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2095-4476(2017)07-0038-05