云南省建设项目违法使用林地特点及建议

张林艳，陈上华

(1.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051；2.国家林业局驻云南省森林资源监督专员办事处，云南 昆明 650021)

云南省建设项目违法使用林地特点及建议

张林艳1，陈上华2

(1.云南省林业调查规划院，云南 昆明 650051；2.国家林业局驻云南省森林资源监督专员办事处，云南 昆明 650021)

对云南省近年来违法使用林地案件特点进行分析。结果表明，违法使用林地案件高发，重点项目违法多，公路、铁路等线状项目违法多，恢复林业生产条件不理想，异地使用行为多。提出开展事前核查，加强宣传，加强基层林业机构建设，加强日常巡查，加大对违法行为的处罚力度，建立打击破坏林地的长效机制，定期开展专项打击行动，修改有关法律法规等建议。

违法使用林地案件；建设项目；林地管理；生态建设；处罚力度；专项打击行动；云南省

1 背景

党中央一直都很重视生态建设。党的十八大明确提出，将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，生态文明建设被提到了前所未有的高度，建设生态文明已是关系人民福祉、关乎民族未来的大计，是实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。习近平总书记特别关注生态文明建设，提出了“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”的重要论断。据不完全统计，习近平总书记对林业生态建设作出批示指示50多次。全国上下形成了重视生态文明建设、绿色发展的良好氛围。

国家林业局一直很重视林地管理。随着近年来国家越来越重视林业生态建设，作为林业生态建设载体的林地显得越来越重要，国家林业局对林地的监管也越来越重视，打击违法使用林地行为的力度越来越大，在印发2017年工作要点的通知中，明确要严格控制建设项目使用林地。张建龙局长多次在讲话中提到要加强林地管理。前不久，他在慰问大兴安岭专员办干部职工时，再次强调了加强林地管理的重要性。他要求大兴安岭专员办要突出林地监管工作，守住林地保护红线。

云南省是一个山地多、平地少、林地多、耕地少的省份，林地资源丰富，全省山地面积占国土面积的94%，平地仅占6%，而山地中绝大部分是林地。依据云南省林业厅发布的最新林业资源数据，云南省林地面积为 2 607 万 hm2，占国土面积的68.0%；森林面积为 2 273 万 hm2，森林覆盖率为59.30%，林木绿化率为67.82%。经济发展靠项目、项目落地靠林地将是云南省建设用地的常态。

与林地所占比例高，森林资源丰富相对应的是，云南省经济发展水平不高，基础设施建设历史欠账多。云南省是全国最后通高铁的3个省区之一，同处西南的贵州省，“十二五”期间已经实现县县通高速，而云南省目前仍然有3个州(市)、近一半的县(市区)未通高速。群众发展经济、加快基础设施建设的愿望很迫切。

为加快云南省基础设施建设步伐，省委省政府决定“十三五”期间大力发展交通基础设施，开展五网建设“五年大会战”，制定了《云南省五大基础设施网络建设规划(2016—2020年)》，计划实施“五网”基础设施项目565项，总投资超过1.6万亿，力争“十三五”高速公路通车里程超 8 000 km。基础设施、民生工程等重点项目建设对林地的需求必然大幅增加，如不对这一趋势认真研究，从政策层面建立长效管理机制，林地管理压力将越来越大，违法使用林地行为会不断发生，未批先占、少批多占等违法案件将会持续增加。

2 违法使用林地案件的特点及原因分析

2.1 违法使用林地案件高发

近几年来，云南省经济进入快速发展阶段，公路、铁路和水库等公益性项目多，如香格里拉至丽江高速公路、玉溪至磨憨铁路、曲靖市阿岗水库工程等，项目落地需要大量土地。由于国家对耕地的保护越来越严格、耕地使用成本越来越高，很多建设单位和地方政府把项目落地需求转向了林地。国家对林地实行定额管理，在定额有限的情况下，云南省林业厅在审批上优先保障基础设施、民生工程等重点项目用地，一些经营性项目因没有定额指标，得不到审批，建设单位为了利益，违法使用林地；公路、铁路和水库的沟渠等工程，因施工范围点多面广、施工人员多，建设单位对施工方管理不到位，也容易出现违法用地。2014年11月、2016年3月和9月，国家林业局、云南省林业厅和国家林业局驻云南专员办、云南省人民政府先后在云南省开展了3次打击非法侵占林地的专项行动，每次排查出的违法使用林地案件都超过 1 000 起。特别是去年，在大理州连续3次被焦点访谈报道涉林问题后，省委省政府高位推动打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动，共查处违法用地案件 9 596 起，其中刑事立案820起，林政案件 8 776 起。

2.2 重点项目违法多

云南省政府每年推进“三个一百”重点项目，各级政府及职能部门尽量为重点项目做好服务，确保项目推进。但建设项目使用林地手续属于后置审批，要等到环保水保手续已经批准、发改委立项以后才能办理，这就容易造成所有手续基本办完、资金到位了，就等使用林地手续才能开工的局面，一些建设单位为了项目推进，在未办理使用林地手续的情况下就开工建设，造成违法用地。各级林业主管部门在对使用林地项目进行检查中也发现，重点项目违法多，且大多数都有政府主导的影子，如建水县南庄并网光伏电站违法使用林地案件就很典型，作为县上的重点项目，在没有办理使用林地手续的情况下，县委县政府开会决定开工建设，完全无视林业法律法规。重点项目违法，主要有以下原因：1)重点项目关系地方经济发展、固定资产投资，某种程度上关系着地方政府的政绩，政府领导不遗余力地推进项目建设；建设单位一般是政府某个职能部门，项目指挥长是政府分管领导；建设单位在项目建设时比较大胆，认为所有部门都应该为重点项目让路，林业主管部门不敢监管或监管不到位，发现违法用地行为也不敢处罚，因为有可能形成政府部门处理政府的尴尬局面。2)重点项目施工单位多为国有大中型企业，有的还是央企，打着重点项目、为国家建设的幌子，不依法依规办事，自身对林业法律法规也不熟悉，不把基层林业主管部门放在眼里，侥幸心理作祟，觉得重点项目即使违法了也一定能协调，野蛮施工、就近弃渣现象时有发生。

2.3 公路、铁路等线状项目违法多

近几年，在地方各级林业主管部门组织的检查中，公路、铁路等线状工程项目几乎都或多或少存在违法用地现象。受国家林业局委托，国家林业局驻云南专员办每年开展占用征收林地行政许可监督检查，结果也是线型工程违法用地最多，所占比例超过70%，违法面积甚至超过了90%。主要有以下几方面原因：1)初步设计深度不够。公路、铁路等项目前期水保、环评、地质勘探、立项等经历时间长，在拿到立项批复后，建设单位和地方政府急于开工，在进行林勘时使用的是初步设计的图纸。在开工建设时使用的是施工设计图，2张图纸差异很大，形成“两张皮”，图纸的变化导致用地范围变化，建设单位未及时办理使用林地变更手续，导致违法用地行为的发生。香格里拉至丽江高速公路的违法使用林地就是因为施工图纸变更造成的。2)线型工程点多面广，同时开工的地段多、标段多，施工人员多，建设单位人员少、监管不到位，具体施工人员对林业法律法规不熟悉，不按批准的范围使用林地，造成违法用地。3)施工单位为了经济利益而减少运距，就近弃渣、野蛮施工，导致临时使用林地大量违法。

2.4 临时使用林地到期回收情况和恢复林业生产条件不理想

依据《森林法实施条例》第四十三条规定，临时占用林地，逾期不归还的，按照擅自改变林地用途处理和处罚。对各种资料进行分析，云南省临时使用林地到期收回和恢复林业生产条件均不理想。权威部门2013年林业资源管理调查表明，多数临时使用林地到期未恢复林业生产条件。调查的46个临时使用林地项目绝大多数均未采取主动恢复措施，基本上是自然恢复；除极少用地项目(如部分采矿项目)不需要主动恢复就具备林业生产条件外，其他的均不具备林业生产条件；甚至有相当一部分项目的建设方仍在继续违法使用林地。2016年国家林业局对腾冲市森林资源管理情况进行检查时，抽中的2个临时使用林地到期项目，也都未采取主动恢复林业生产条件的措施，其中1个项目为公路弃渣场，现场土壤含石量近40%，未采取覆土措施，因腾冲市水热条件好，已部分天然更新桤木；另一个为采矿项目，因矿价不景气，用地单位停止了开采，未主动归还林地，未采取主动恢复措施，目前也不具备林业生产条件。

2.5 异地使用，“批甲占乙”行为多

公路、铁路、风电场等线性工程异地使用林地违法行为比较多，除上述设计深度不够的原因外，建设方对林业法律法规不熟悉、对依法使用林地认识不足也是导致违法用地的原因。建设方往往认为项目使用林地已经批准了，只要不超过原审批面积，换个地方用地也可以，不到林业主管部门咨询，就擅自改变使用林地地点开工建设，导致违法使用林地。有的建设单位在被查处时，还不知道“批甲占乙”也是违法行为，因此，急需加强对林业法律法规的学习。

3 对云南省加强林地管理的几点建议

3.1 事前预防3.1.1 开展事前核查

国家林业局35号令规定，“县级人民政府林业主管部门对材料齐全、符合条件的使用林地申请，应当在收到申请之日起10个工作日内，指派2名以上工作人员进行用地现场查验，并填写《使用林地现场查验表》”，就是要求开展事前核查、预防违法用地的措施。项目使用林地审批过程中，因补件、使用林地可行性报告修改、设计变更、未缴纳植被恢复费等原因，从组件到项目最终审批需要较长时间，多的甚至超过一年。在申报期间，有的施工单位已进场，因节约资金成本或者政府部门希望开工以增加固定资产投资等原因，未办理使用林地手续就开工、导致违法使用林地行为屡见不鲜。要防止此类行为的发生，除加强宣传教育外，还需地方各级林业主管部门在项目上报前开展事前核查。建议各地森林资源监督机构与省级林业主管部门建立事前核查制度，并要求地方各级林业主管部门也出台相关办法，在项目转报上一级林业主管部门前一周，对项目开展事前核查，既可以警示项目建设单位要依法使用林地，也可以提早发现可能存在的违法行为，防止违法用地行为的扩大。

3.1.2 加强宣传

在党中央国务院高度重视生态建设、特别是习近平总书记多次对林业生态建设作出重要批示指示的新形势下，各级政府对加强生态环境建设、绿色发展的认识有了很大的提高，但在落实上还有差距。县级政府部门在口头上反复强调生态建设的重要性，在生态建设与国民经济发展、GDP增长发生矛盾时，往往是生态建设为经济发展让路，少数地方政府领导不惜违反国家有关生态文明建设的法律法规，也要推进项目建设、推进GDP增长。因此，要进一步加大宣传力度，让生态建设、绿色发展的意识深入地方各级政府和普通民众的心里，充分认识林业生态建设的重要性，处理好保护与发展的关系，自觉维护生态环境，减少违法使用林地行为的发生。

3.1.3 加强基层林业机构建设

1)要继续完善乡镇林业工作站机构。自2012年云南省开展乡镇机构改革后，全省绝大多数林业工作站已撤并，成为乡镇农业综合服务中心的林业组。经多方努力，云南省委省政府出台了要求恢复乡镇林业工作站的文件，但各地执行的效果都不理想，多数林业工作站还是农业综合服务中心的林业组，没有事业机构法人证书，人员不固定，无法进行执法委托，职能弱化，年轻的、办事能力强的人被调往其他部门工作，剩下的多数都是非专业、年老体弱的人员，无法上山，严重影响了林业工作站职能的发挥，使森林资源管理缺少了最前沿的“眼”和“腿”，违法使用林地行为不能及时被发现、及时处理。建议省级林业主管部门多向省委省政府汇报，协调省委机构编办等部门，尽快恢复乡镇林业工作站法人资格，固定人员编制，尽可能一步到位，实现乡镇林业工作站垂直管理，成为县级林业主管部门的派出机构。

2)要加强业务培训。目前，云南省基层林业主管部门总体政策水平和业务水平有待提高，现场识图方面比较差，有的基层林业主管部门一个局才有几个会现场识图的工程技术人员，水平也不是很高，资源林政管理部门会识图的人更少，有的林业局林政部门甚至一个会识图的人都没有。不会识图，资源管理人员即使到了现场，也发现不了已经存在的违法用地行为，只能口头警示建设单位依法使用林地，监管的效果不理想。建议省级、州(市)林业主管部门定期开展针对基层林业部门的业务培训，形成长效机制，增强一线林政执法人员的技术能力，培训内容重点放在法律法规、现地识图、如何判定现地存在超范围使用林地等方面。

3.1.4 加强日常巡查

加强日常监管是基础林业主管部门的职责，也是预防违法使用林地行为的重要途径。现阶段，云南省正处经济快速发展时期，各类重点项目多，林业局资源林政管理人员编制少，任务重，多数人员都在忙于报件申报工作，“重审批轻监管”现象较为普遍。日常巡查既可以宣传林业法规，提醒建设单位依法使用林地，掌握境内项目用地情况，也能及时发现问题、及时处理，防止违法使用林地行为扩大。要预防违法使用林地行为，就要加强日常巡查。建议出台相关文件，要求县级林业主管部门每个月对境内重点项目巡查一次，每半年对境内所有使用林地项目巡查一次，形成制度，保持日常巡查常态化。

3.2 加强对违法使用林地行为的查处问责力度3.2.1 加大对违法行为的处罚力度

林业部门是政府职能部门，在政府的领导下，对于重点项目监管难度很大，发现违法使用林地不敢监管或者监管不到位，不敢下发停止违法行为通知书，有的仅仅口头告知建设方停止违法行为，执法力度总体偏软。不处罚，把自己置于不利的地位上，往往在上级部门查处时，违法行为已经扩大，达到刑事立案标准，甚至成为重大破坏森林资源案件，案件查处完了，林业主管部门还面临被检察机关追究失职渎职的风险。有的林业主管部门虽然对违法行为进行了行政处罚，都是按照《森林法实施条例》第四十三条的最低限罚款，也有的按照《云南省森林条例》的最低限5元/m3进行罚款；罚款后，对处罚书上责令限期恢复原状或责令补办手续的要求不跟踪督办，破坏的森林资源得不到恢复，达不到震慑违法行为的目的；有的存在化整为零处罚、以罚代刑、刑案不移送等行为，也给自身带来风险。要达到打击破坏森林资源、震慑违法犯罪的目的，就要按照《森林法实施条例》的最高限30元/m2进行罚款，缴纳罚款后，要继续督促建设单位恢复林业生产条件或补办手续；建设单位不恢复林业生产条件的，要申请人民法院强制执行，确保林业法律法规的严肃性。

3.2.2 加大对党政领导的问责力度

一部分党政领导对林业法律法规不懂或者懂得不多，为了加快推进项目建设，一方面会催促建设单位尽早开工，另一方面会让林业主管部门不要妨碍重点项目推进或者暗示林业主管部门放松监管。为了政绩，以牺牲生态环境为代价换取一时的经济发展，就是因为生态文明建设的责任没有落实。一些地方政府直接违法或主导企业违法用地的行为时有发生，给林业主管部门依法履行职责造成很大困难，处境十分尴尬。管，来自党委政府的压力很大；不管，因失职渎职被问责甚至可能触及刑事追究。造成地方林业主管部门想管不敢管、管也管不了的情况。这类情况在一些重点项目推进过程中比较突出。2015年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，2016年3月，云南省委办公厅、省政府办公厅也印发了《云南省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》，但在具体执行过程中，往往被问责的是一些护林员、林业站长、主管林业的副乡镇长、林业局主管资源林政的副局长，不会问责到政府主管领导；即便涉及到处级以上干部，问责的方式多为诫勉谈话、通报批评、书面检查等，问责较轻，落实生态损害责任追究有关规定的力度不够，效果有限。国家林业局驻云南专员办在督办查处破坏森林资源案件过程中，一直树立强化执纪问责的理念，对于国家重点工程、民生项目涉林违法，要对负有领导责任的县处级以上党政领导实施问责，并达到警告及以上党纪政纪处分。要保护好林地资源，就要加强对党政主要领导的问责力度，对于重大破坏林地资源案件，应对负有责任的县处级党政领导进行问责。

3.3 建立打击破坏林地的长效机制3.3.1 强化地方政府林业生态建设的责任

要建立保护林地、保护森林资源、加强林业生态建设的长效机制，首先要政府重视。目前在县级政府国民经济考核中，GDP、固定资产投资、重点项目推进等所占比重很高，生态环境建设未纳入考核指标体系，或者即使纳入了，所占比例较低，致使地方政府实际上对生态建设不重视或者重视程度不够。建议将林业生态建设成果纳入国民经济考核指标体系，实行一票否决制，对辖区内发生包括违法使用林地在内的重大破坏森林资源行为的，国民经济考核一律不评优，并且按照《云南省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》的要求，进一步明确地方各级党政领导生态建设的责任，选拔任用要过“生态关”，在干部选拔任用工作中，按规定把林业生态文明建设情况作为考核评价的重要内容，对生态环境和资源方面造成严重破坏负有责任的干部不得提拔使用或者转任重要职务。

3.3.2 全面实施联审联批、联合执法机制

去年大理州8.28毁林采石破坏公益林事件被曝光后，大理州在开展严厉打击非法占用林地等涉林违法犯罪专项行动中，发现部门之间行政许可和执法不衔接、不配合，是导致违法使用林地、破坏公益林的主要原因之一，决定由政府牵头，多部门配合，建立联审联批、联合执法长效机制，在全州推行。保山市在去年专项行动后，也出台了建立联审联批的办法。建议在全省范围推广实施建设项目联审联批，彻底解决部门间衔接不到位、违法用地等问题，以此化解生态建设与经济发展的矛盾，强化资源林政管理。

3.3.3 每年开展专项打击行动

近几年来，云南省先后开展了多次打击非法侵占林地专项行动，挂牌督办了一批典型案件，效果显著。但违法使用林地案件年年查、年年有，违法了查处、查处了再犯，总是限于“被动式查处、运动式打击”的怪圈。究其原因，一是处罚力度不够，另一主要原因就是未形成长效机制。一些用地单位存在侥幸心理，认为一次专项行动过后，短期不会再有类似的打击行动，在巨大利益驱动下，继续违法。当前，多数林业局在开展专项行动时，还是采取人工现地排查的老办法，既费时费力，排查效率低，又存在排查死角，不能全覆盖，进一步增加了违法主体的侥幸心理。建议云南省每年开展一次违法使用林地专项行动，利用卫片进行全方位、无死角的排查，挂牌督办一批大案要案，保持对违法用地行为的高压态势。

3.3.4 修改有关法律法规

2000年颁布实施的《森林法实施条例》第四十三条规定，擅自改变林地用途的，罚款10～30元/m2；2015年人居可支配收入比起2000年已增长了近4倍，《森林法》及其实施条例关于违法使用林地处罚条款尚未进行修订，仍为罚款10～30元/m2，不足以威慑违法行为。2002年通过的《云南省森林条例》第三十九条规定，对擅自改变林地用途的行为，最低罚款5～15元/m2，更是达不到理想的执法效果。云南省是长江和珠江上游，生态区位相当重要，在全国上下高度重视生态建设、云南省争当全国生态文明建设排头兵的形势下，现有的规定已不能适应当前林地管理的需要。建议相关部门尽快启动《云南省森林条例》修订工作，提高对擅自改变林地用途的处罚标准，加大打击破坏森林资源的处罚力度。

[1] 区汉明.广东省违法违规使用林地问题与对策研究[J] .林业调查规划，2012，37(1) ：30-32.

[2] 常文辉.略谈违法占用林地产生的原因及其对策[J] .林业建设，2006(6)：23-25.

[3] 章秋华，鲍建聪，周成标，等. 浅议永嘉发生非法使用林地问题的原因及对策[J] . 浙江亚热带作物通讯，2004(2)：72-73.

Features and Suggestions on Construction Project Illegal Use of Forest Land in Yunnan Province

ZHANG Linyan1, CHEN Shanghua2

(1.Yunnan Institute of Forestry Inventory and Planning, Kunming 650051, China; 2.Forest Resources Supervision Commissioner Office in Yunnan Province, State Forestry Administration, Kunming 650021, China)

This paper analyzed the characteristics of illegal use of forest land in Yunnan Province in recent years. Results showed that the incidence of illegal use of forest land cases was high, such as key projects, highway, railway line project, which lead to imperfect restore forestry production conditions. Therefore, this paper put forward suggestions to check in advance, strengthen propaganda, strengthen the construction of forestry institutions, strengthen the daily patrol, increase the intensity of punishment for violations of the law, build a long-standing mechanism to protect woodland, regularly carry out special operations, modify relevant laws and regulations and so on.

illegal use of forest land; construction project; forest management; ecological construction; penalties; special operations; Yunnan Province

10.3969/j.issn.1671-3168.2017.02.026

2017-02-04.

张林艳(1982-),女，云南祥云人，工程师.从事林业调查规划工作.

陈上华(1976-),男，湖北公安人，工程师.从事森林资源监督管理工作.Email:michaeltsen@sina.com

F301.24

A

1671-3168(2017)02-0122-05