乡村教师生活待遇政策演变及相关研究述评

李宁

（长春师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130032）

乡村教师生活待遇政策演变及相关研究述评

李宁

（长春师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130032）

乡村教师是乡村教育工作的组织者和维护者。如何切实解决乡村教师所面临的现实问题，加强乡村教师队伍建设是当前亟需解决的重要议题。在系统梳理乡村教师生活待遇政策的基础上，对国内外乡村教师生活待遇相关研究进行分析及比较，有利于全面认识及完善乡村教师生活待遇政策，确保政策执行有力并落实到位。

乡村教师；生活待遇；政策

当前我国义务教育的战略性任务在于均衡发展，乡村教师队伍是推进教育均衡发展的重要力量。长期以来，广大乡村教师工作任务重、生活压力大，福利待遇低。如何才能真正解决乡村教师“下不去、教不好、留不住”的现实问题，需要政府从政策层面加以支持和保障。为此，2015年6月《乡村教师支持计划》（2015-2020年）出台，提出八项具体举措来加强乡村教师队伍建设。该计划多次提到提高乡村教师的生活待遇，让更多乡村教师看到了党中央、国务院对乡村教师的关怀以及对乡村教育的高度重视。

一、乡村教师生活待遇政策梳理

对于一项政策而言，其制定过程是具有周期性的。按照政策活动的相关时间顺序排列而成，政策周期中的每个阶段都与下一个阶段相互衔接。乡村教师生活待遇政策也在经历了这样的政策周期后逐渐形成体系。改革开放以来，我国乡村教师社会地位逐渐恢复，中央政府曾先后出台多项政策以改善乡村师资状况，有关乡村教师生活待遇的规定和要求也散见在这些政策文本中。

（一）萌芽初创阶段

改革开放以后，我国教育秩序开始恢复和重建，中央政府先后出台了一些政策文本，以恢复乡村教师的社会地位，改善乡村教师的队伍状况。如1981年教育部《关于增加中、小学民办教师补助费的办法》提出为适当改善中、小学民办教师的生活待遇，按照“按人算钱、按钱包干、专款专用”的原则进行补助。1983年中共中央、国务院《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》提到提高教师的政治地位、社会地位和工资待遇，注意改善其工作条件和生活条件；先从小学教师开始，实行教龄津贴制度；为到老少边山穷地区任教的教师适当增加生活补贴。1984年国务院《关于筹措农村学校办学经费的通知》指出要逐步改变中、小学教师生活待遇偏低的状况；农村中、小学民办教师全部实行工资制，逐步做到不再分公办、民办；贫困地区农村教师增加工资，可从国家拨给的教育事业费的增加部分中予以补助。可见，这一阶段有关乡村教师生活待遇问题在政策文件中开始有所体现，虽然要求和表述还不够明确具体，但中央政府层面已经开始意识到“要提高人民教师的政治地位和社会地位”。

（二）形成发展阶段

随着城乡二元经济体制改革的不断深入，我国逐步确立了农村义务教育管理新体制。如1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出要采取特定措施提高中小学教师和幼儿教师的社会地位和生活待遇，鼓励其终身从教。1986年《中华人民共和国义务教育法》（旧法）颁布，指出要改善教师的物质待遇，对优秀的教育工作者给予奖励。1988年国家教育委员会、财政部、人事部《关于农村年老病残民办教师生活补助费的暂行规定》中要求对离开工作岗位后的农村年老病残民办教师发放生活补助费，标准全国不作统一规定；但最低标准不得少于现行民办教师补助费中的国家补助部分；其医疗保健待遇与原单位在职民办教师同等对待。可见，这一阶段改善教师物质待遇被首次提到法律层次，并给予立法规定。此外，对当时乡村教师除了给予生活补助外，还提及医疗保健待遇。

（三）改革深化阶段

随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国政治体制和教育体制改革也在不断深化。这一时期有关乡村教师的政策也略带有市场化、现代化的特点。如1993年《中国教育改革和发展纲要》指出改善教师工作、学习和生活条件；提高教师工资待遇，使其逐步与全民所有制企业同类人员大体持平。此外，在住房和其他社会福利方面实行优待教师的政策；各地要逐步建立医疗、退休保险等方面的教师保障制度。同年10月《中华人民共和国教师法》在法律层面上再次规定，地方各级人民政府对到少数民族地区和边远贫困地区从事教育教学工作教师予以补贴；对城市教师住房建设、租赁、出售实行优先、优惠；县、乡两级人民政府应当为农村中小学教师解决住房提供方便；教师医疗同当地国家公务员享受同等待遇；定期对教师进行身体健康检查，并安排教师进行休养；医疗机构应当对当地教师的医疗提供方便。1998年教育部《面向21世纪教育振兴行动计划》提出要继续加强中小学教师的“安居工程”建设。1999年中共中央、国务院《关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》指出要继续关心和改善教师的工作条件和生活待遇。可见，这一阶段相关政策文本中关于乡村教师生活待遇的内容更加丰富，在教师住房及医疗保障方面有了一些原则上的规定，但其中专门针对乡村教师的系列规定还明显不足。

（四）全面凸显阶段

进入新世纪以来，有关乡村教师的政策越来越多，出台时间也越来越密集。如2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》指出各地要落实对农村地区、边远地区、贫困地区中小学教师津贴、补贴；发挥舆论导向作用，大力宣传农村优秀教师的先进模范事迹。2005年《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》要求巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。2006年新《中华人民共和国义务教育法》颁布，规定各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件；在民族地区和边远贫困地区工作的教师享有艰苦贫困地区补助津贴。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》颁布，要求不断改善教师工作、学习和生活条件，吸引优秀人才长期从教、终身从教；对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，在工资、职务职称等方面实行倾斜政策，完善津贴补贴标准，改善工作和生活条件；制定教师住房优惠政策；建设农村边远艰苦地区学校教师周转宿舍；落实和完善教师医疗养老等社会保障政策。2012年《国务院关于加强教师队伍建设的意见》，要求对长期在农村基层和艰苦边远地区工作的教师，实行工资倾斜政策；健全教师社会保障制度，按规定为教师缴纳社会保险费及住房公积金；中央支持加快建设农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍，鼓励地方政府将符合条件的农村教师住房纳入当地住房保障范围统筹予以解决。2013年中央1号文件指出要设立专项资金，对在连片特困地区乡、村学校和教学点工作的教师给予生活补助。同年9月，教育部、财政部对落实一号文件发布通知，就落实乡村教师生活补助进行具体安排，自此乡村教师生活补助政策正式出台。乡村教师生活补助政策自正式运行以来，在中央政策文本的指导下，各地方政府积极落实中央相关政策部署，及时出台相应的地方政策。通过查看对比不同省份政策文本的具体内容，发现各地政策内容具有共性，均围绕补助对象、补助标准、经费来源、审核条件、发放形式、补助时长六个维度展开。2015年6月《乡村教师支持计划（2015-2020年）》发布，计划提出的八项具体扶持举措中就有提高乡村教师生活待遇，具体包括全面落实集中连片特困地区乡村教师生活补助政策，实行差别化补助标准，中央给予综合奖补；落实乡村教师工资待遇政策，为教师缴纳住房公积金和各项社会保险费；做好乡村教师重大疾病救助工作；加快边远艰苦地区乡村学校教师周转宿舍建设，将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围。可见，自新世纪以来中央政府高度重视乡村教师队伍建设，对乡村教师生活待遇的关注度也越来越高，政策目标与内容越来越明晰。在上述政策文本演变发展中，相比较乡村教师生活补助的中央及地方政策体系而言，其他生活待遇政策体系还不够完善。

二、国内乡村教师生活待遇相关研究

笔者曾对中国知网中相关资料进行分析和整理，发现以“乡村教师”为题名，可以搜索到44篇硕博论文（2002-2016年），其中涉及乡村教师生活困境的仅有5篇，且均为实证性研究，无相关理论及政策的梳理和分析；以“生活待遇”为篇名，共有3篇硕士论文和86篇期刊文献，1篇硕士论文是对20世纪20年代到30年代乡村教师待遇及生活进行研究，86篇文献中仅有5篇是有关教师生活待遇的文章，其中3篇涉及乡村教师生活待遇，2篇为报道性文章，1篇对中央苏区乡村教师生活待遇进行了探讨。以“乡村教师生活待遇”为题名，暂无相关硕博论文。可见，对于乡村教师待遇问题尤其是生活待遇系列政策的分析，还尚未引发研究者的高度关注。以下将知网中相关文献资料进行综合整理，主要有三方面内容：

（一）乡村教师生活待遇重要性研究

乡村教育关系到整个国家的未来，发展乡村教育，教师是关键。很多学者及研究人员均意识到当前乡村教育留不住高质量教师，归根结底还是待遇问题，乡村教师不应该成为待遇偏低的群体。提高乡村教师补助，保障乡村教师生活，是真正的实事。实施乡村教师生活补助政策，将大大提升农村教师的职业吸引力，稳定和吸引更多优秀人才到农村长期任教，终身从教。同时，政策落实减轻了乡村教师的生活压力，解决了他们的后顾之忧，使他们能够将更多精力投入到教学中。

（二）乡村教师生活待遇现存问题研究

一是生活补助问题：提高教师待遇的做法多是上级政策、下级资金，但事实上很多中西部县区财政收入能力和支付能力都很薄弱，导致教师待遇上不去[1]。二是住房问题：有学者曾经对乡村教师的福利做过深入调研，发现很多偏远贫困地区乡村教师住地由旧教室改造而成，有些房间已经超过使用年限，住房质量问题非常严重[2]，大部分乡村教师面临无地置房、无力购房、无权享房、无处居房的现实困境[3]。三是医疗条件及社会保障问题：与城市相比，农村医疗定点机构位置不合理，技术水平低、医疗设备不足，医疗费用高、个人负担重，转诊和报销也不方便，这些问题成为教师享受医疗保险的首要障碍[4]。四是政策落实中存在问题：农村教师住房公积金、社保、医疗保险及各种补贴等福利待遇在具体落实中也存在问题，如县级政府在教师住房保障等政策落实上困难重重、力度不够等[6]。由此可见，提高乡村教师生活待遇政策出发点是好的，但政策后期的执行力，政策能否迅速为广大乡村教师谋福利还有待于进一步商榷；此外，政策制定看起来很饱满，但缺乏刚性指标，到了地方可能会出现政策偏离、政策替代、政策扩大化等政策失真现象。

（三）提高乡村教师生活待遇路径选择研究

为切实提高乡村教师生活待遇，加强乡村教师队伍建设，学者们围绕完善待遇内容、强化政府责任、健全相关法律制度等方面进行了探讨。一是提高乡村教师工资待遇和补助标准。通过补贴和奖励等形式，保证农村教师收入不低于同区域内教师平均水平，进一步扩大乡村教师生活补助的覆盖面、标准和补助时长。二是安排专项资金，建好周转房、自住房。国家可以启动乡村教师住房基金，加快乡村教职工住房建设步伐。三是建立完善的乡村教师医疗保险制度。要打破传统定点医疗格局，加强对乡镇医疗机构的帮扶力度，对乡村医师进行正规培训，加大对教师医疗保险经费投入，保障乡村教师医保正常运转。四是要高度强化政府责任意识。解决乡村教师面临的困境，单靠发挥乡村教师自觉性是不够的，要加大省级统筹和中央介入的力度。中央政府要监督和激励地方政府履行责任，办好农村教育，不能将“地方为主”理解为“县、乡自主”[6]。最后要完善相关法律及配套措施。如中央财政综合奖励政策、差别化补助标准、住房公积金和各项社会保险费的交纳政策及其标准、乡村教师重大疾病救助政策、乡村教师住房保障政策等。

三、国外乡村教师生活待遇相关研究

（一）欧美国家乡村教师生活待遇研究

美国是世界上最发达的国家，有着雄厚的经济实力和教育实力。美国学校一般分为四个区域，城市、郊区、城镇和乡村。其中乡村学校按照距离市区的远近又一进步细化为三个子类别，即边缘、遥远和偏远。美国政府向来非常重视乡村教育问题，先后出台了多项政策以加大对乡村教师的扶持力度。如2000年的“乡村教育成就项目”，旨在帮助地处偏远的乡村学校；2009年的《美国复苏与再投资法》，加大各州政府对乡村教师的福利待遇。2008—2012年美国教育部教育科学院出台“人才流动激励”政策，该政策采取“自下而上”的设计理念，基于薄弱学校实际需求和教师自愿的原则，实现教师供求之间的匹配。该政策提及为愿意流动到薄弱学校并至少服务2年的高质量教师提供20000美元的奖励[7]。可见，美国在缩小城乡学校差距的过程中，更注重给高质量教师更多的经济福利待遇，而不是硬性被动的执行相关政策。从全美地区来看，各州管理者为了提高教师的留任率，也积极出台一些地方政策，如给教师提供留任补贴等，以保证高质量教师或经验丰富教师继续留任[8]。

英国的城市化经历了漫长的历史过程，英国人为解决乡村教育问题做出了很多可贵的尝试，如“流动学校运动”、“导生制学校”等，取得了一定的历史性成就。英国教育部2013年发布消息要求各学校修订教师薪酬政策，希望通过分配制度改革吸引更多优秀毕业生充实到教师岗位。调查结果显示该政策执行以来，英国从业教师收入有了大幅度提升。另外，英国在改造薄弱学校的过程中，更加关注教师待遇问题，通过提供优厚的待遇吸引优秀教师充实到薄弱学校。如在奖金方面，政府采取“金手铐”奖励，给每一位参加薄弱学校改造工程的教师一定现金补助。

在法国，学校规模低于200位学生的学校大部分都在乡村地区。法国的教育行政管理具有明显的“中央集权”特色，教师配备由政府统一指派，通过教师资格认证的“准教师”没有权力选择去城市还是乡村。在待遇方面，法国政府对乡村教师的政策是相对“冰冷”的，仅“优先教育区”教师可以获得每月96欧元（约700元人民币）的岗位津贴。但优先教育区与乡村、偏远地区并不完全重合，也就是说有一定数量的教师在远离城市中心的学校工作，却得不到任何补助津贴。法国政府自2015年秋季入学起，为优先教育区内教师提供30%的工资加薪，以此鼓励这些地区教师的辛勤付出。

（二）亚洲国家乡村教师生活待遇研究

日本是世界上贫富差距较小的国家之一，也是收入分配较公平的国家之一。当前日本教师社会地位高、工资待遇高。日本中小学教师除工资外，还有多种形式的津贴，如抚养津贴、边远地区津贴、住房津贴、加班津贴、交通津贴、寒冷地区津贴、特殊勤务津贴等。教师每年6月和12月还可以得到两次奖金，数额等于5个月的工资总和。当然，日本教师工资待遇能有这样一个水平和高度也是经历了一个历史演变的过程。为改善边远乡村地区的教育水平，提高乡村教师待遇水平，日本政府早于1954年颁布《偏僻地区教育振兴法》，在改善教师待遇方面，提出市乡村即政府负责偏僻地区教师的住宅建设和福利生活待遇的配置，向偏僻地区从教教师支付生活补助，并考虑特殊岗位津贴。通过系列政策举措，如今日本偏僻地区教师的补助及住宅都已经得到了妥善解决，大城市和农村中小学教师的待遇几乎持平。

韩国也是世界上教育较为发达的国家之一，韩国政府在保障教师待遇方面也曾做出不少努力。如颁布《教育公务员法》《公务员年金法》《教师地位特别法》《关于进一步改善教师地位的谈判和协商的规章规定》《教师优惠待遇准则》等条文。通过立法，教师的薪酬待遇得到了保障。为改善教师福利，提供永久的经济保障，韩国还专门成立了韩国教职工共同基金会、韩国教职工工会、韩国教师团体总联合会等组织。韩国一向重视偏僻地区教育的发展，政府义务教育经费规定先保障经济困难的岛屿和偏僻地区，再保障其他地区；先保障农村，再保障城市[9]。

可见，无论是欧美国家还是亚洲国家都非常重视发展乡村教育，能够意识到乡村教师所面临的特殊机遇及挑战。在提升乡村教师生活待遇方面，各国政府责任意识较强，投入力度较大，更配有相关的教师激励政策，以招募和吸引更多的优秀教师从事乡村教育。同时，积极为乡村教师搭建良好的经验共享平台，建立乡村教师供需长效保障机制，促进乡村教师专业发展，切实提高乡村教育整体教学质量。

四、对已有相关研究的评价

在对上述有关乡村教师生活待遇文献进行梳理和分析的过程中，不难发现已有研究为运用政策工具视角来分析乡村教师生活待遇政策提供了前期参考资料，并为进一步思考乡村教师生活待遇问题，完善相关政策体系提供了启示。结合上述分析，目前研究还存在以下几个方面的问题：

第一，与乡村教师其他研究内容相比，生活待遇问题尤其是生活待遇政策研究还比较稀少，专门系统研究尚属空白。这与乡村教师生活待遇系列政策出台和实施年限晚有着密切的关系。2013年乡村教师生活补助政策正式出台以前，有关乡村教师生活待遇的内容还被混淆在乡村教师其他政策中，大部分人关注更多的是工资待遇，而对其中比重较小的生活待遇关注不多，研究焦点也不够集中。乡村教师生活补助政策出台后，尤其是《乡村教师支持计划（2015-2020年）》的颁布实施，乡村教师生活待遇政策被放在前所未有的历史高度。各大媒体虽争相报道这一政策，但在学术领域中对政策的系统研究还比较少。

第二，国内现有文献资料对乡村教师生活待遇现状的研究，多是从单一视角进行调查和分析，且数量较少。如有学者专门对乡村教师住房状况、教师医疗保障条件等进行调查，但仅限于对调查结果进行了初步整理，提出一些完善举措，但在政策制定和完善层面上却少有研究。尤其是运用政策工具理论来系统分析和阐释乡村教师生活待遇政策，目前还尚未有研究者对其进行深入探讨。

第三，与国内研究相比，国外高度重视乡村教师生活待遇及社会地位的提高，大多数国家将教师列为国家公务员或地方公务员，制定相关政策文本，加大各级政府投入力度，以保障乡村教师生活待遇。在这样一种高度政府责任意识影响下，国外乡村教师生活待遇与城市地区差异不大，有些国家甚至要高于城市教师，有些成功经验值得在完善我国乡村教师生活待遇政策过程中学习和借鉴。

[1]高鹏.乡村教师待遇如何落到实处[N].中国教育报，2015-08-05.

[2]白正府,范先佐.边远地区农村小学教师住房问题初探[J].中小学校长，2013（9）：16-19.

[3]容中逵.当前我国农村教师住房问题研究——来自浙江、河北、四川3省的调研情况[J].中国教育学刊，2013（2）：18-20.

[4]高飞翔.农村教师医疗保险存在的问题及对策[J].新西部（理论版），2011（11）：14.

[5]王伟哲.农村教师住房调查[J].湖北教育，2009（6）：18 -21.

[6]袁桂林.农村教师生活补助是美好的政策开端[J].中国农村教育，2014（4）：10.

[7]蔡永红,雷军,申晓月.从美国教师流动激励政策看我国城市薄弱学校的改进[J].比较教育研究，2014（12）：70-75.

[8]帅晓静.美国中小学教师流动：现状、成本及启示[J].湖南师范大学教育科学学报，2011（4）：14-17.

[9]黄非非.论韩国中小学教师薪酬制度及其对我国的启示[J].安康学院学报，2011（23）：111-113.

Evolution on Rural Teachers’Treatment Policy and Research Review

LI Ning

(College ofEducational Science,Changchun Normal University,Changchun,Jilin 130032)

Rural teachersare organizer and defender of rural education.It isan important issue to solve the practical problemsfacing by the teachersand to construct the teaching staff in rural areas.Based on the analysisof rural teacher’s treatment policy,a comparison and contrast research was done at home and abroad,which is beneficial to recognize and complete the policy and ensure the implementation of the policy.

rural teachers;treatment;policy

G525.1

A

1674-831X（2017）02-0067-05

[责任编辑：罗 昂]

2017-01-18

吉林省教育厅“十二五”社会科学研究项目“吉林省县域内教师交流机制研究”（吉教科文合字[2015]第264号）；吉林省教育学会“十二五”规划项目“教师交流促进义务教育均衡发展的研究”（1251154B）

李宁（1982-），女，辽宁鞍山人，长春师范大学教育科学学院副教授，博士研究生，主要从事教育管理学、教育政策学研究。