浅谈共享发展理念下农村宅基地制度改革——从2017年两会有关于深化农村土地制度改革说开去

王竹苗

（湖南第一师范学院 马克思主义学院，湖南 长沙 410205）

浅谈共享发展理念下农村宅基地制度改革
——从2017年两会有关于深化农村土地制度改革说开去

王竹苗

（湖南第一师范学院 马克思主义学院，湖南 长沙 410205）

宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，形成于上个世纪六七十年代。作为一项具有福利性质的制度，宅基地制度承载了重要的政治和社会功能。但是，随着时代发展，围绕宅基地农村出现了一户多宅、布局混乱、乱占耕地、私下交易等不良现象，这说明宅基地制度已经越来越不适应时代的发展，到了必须进行深入改革的时候了。共享发展理念为解决宅基地制度改革提供了理论契机。以此出发，相关行政部门可以从以下着手：在制度上，完善宅基地共享改革开放成果机制；在管理上，完善县、乡镇、村组的共享管理体制；在宣传上，加大力度，宣传共享理念。

宅基地；改革；共享理念

作为解决“三农”问题的关键举措，土地制度改革为各界所期待。每年的全国两会，“农村土地改革”都是一个重点话题，今年也不例外。在十二届全国人大五次会议开幕式上，国务院总理李克强作了政府工作报告。在谈及2017年重点工作任务时，李克强指出要深化重要领域和关键环节改革，要全面深化各领域改革，加快推进基础性、关键性改革，增强内生发展动力。并指出，要继续促进农业稳定发展和农民持续增收，稳步推进农村集体产权制度改革，深化农村土地制度改革试点，赋予农民更多财产权利。

目前，农村土地制度改革主要集中在农村土地征收、集体经营性建设用地、宅基地等三方面的改革上，又简称为“三块地”改革。在农村“三块地”的改革中，宅基地制度的改革备受关注。宅基地制度改革关系到每个家庭的利益，关系到整个农村的稳定发展。搞好宅基地制度改革对我国具有重要的现实意义。

一、宅基地制度的主要内容

宅基地，指的是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地，包括居住住房用地、辅助用房（厨房、禽舍、厕所等）用地、沼气池和小庭院用地，以及房前屋后少量的绿化地。

宅基地制度可以追溯到新中国成立以后。新民主主义革命胜利之后，中国共产党落实了“耕者有其田”的承诺，人民群众获得了耕地所有权，同时也按照“居者有其屋”的原则为部分农民分配了住房和宅基地。国家依据1954年颁布的新中国第一部社会主义形式的宪法，依法保护包括宅基地在内的农民土地所有权。随着新民主义社会逐渐过渡到社会主义社会，农村兴起合作化运动，并由初级社向高级社发展，农民绝大多数加入合作社，农村耕地逐渐由私有向公有转变。但是，此时社员的坟地和房屋地基并没有入社。也就是说，农民此时仍然拥有宅基地的私有权。1958年开始，我国进入人民公社化时期，宅基地所有权逐渐变为集体所有，农民对于宅基地只享有使用权，但同时国家又明确规定，宅基地上的房屋，为社员永远拥有。1962年通过的《农村人民公社工作条例修正草案》（即“六十条”）规定，“生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。房屋仍归社员私有，可以出租和买卖。”从此，农村宅基地所有权和使用权相分离，确立了“房地分离、一宅两制”的基本制度架构。1963年中共中央又下发《关于社员宅基地问题作一些补充通知》，对宅基地使用权的内容、设立、流转等问题作出了详细的规定，初步确立起了我国宅基地使用权制度。改革开放后，我国宅基地使用权制度进一步完善。1982年的宪法从根本上确认了农民集体享有土地所有权，农民个体仅仅享有宅基地使用权的制度。1982年后，国务院相继发布了《村镇建房用地管理条例》《土地管理法》等一系列相关法律条例，对宅基地使用权的归属、使用、申请设立与消灭等问题做了相应的规范。随着改革开放的深入，国家经济的发展，我国宅基地相关制度也进行了相应改革，但在总体上没有太大的变化[1]。

宅基地制度是一项具有中国特色的制度。我国现有宅基地具有以下主要特征：一户一宅、面积法定、无偿取得和使用、限制流转和抵押。《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。第四款规定，农村村民出卖、出租房屋后，再申请宅基地的，不予批准。对于宅基地的面积，土地管理法规定不能超过当地的省（区、市）规定的标准。农村宅基地具有政治功能和保障功能。宅基地属于村集体所有，但采取无偿取得和使用的制度。只要你属于村集体的一员，就可以按照相关规定通过申请，免费得到一块宅基地，并享有它的使用权。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或出租用于非农建设。这事实上限制了宅基地流转和抵押的权利。

二、宅基地使用现状及存在的主要问题

改革开放后，随着经济的发展，人口的增长，我国农村兴起了一轮又一轮申请宅基地，修建新住房的高潮。我国农村发展日新月异，新住房鳞次栉比。这体现了国家经济快速发展对农村带来的深刻变化，也体现了农民的生活水平越来越高的事实。但是，我国宅基地制度也暴露出它自身的一些缺陷，已越来越不适应时代发展的需要。

一是一户多宅和超标准占地问题普遍。一户占有多处宅基地，超过当地省、市、区规定宅基地标准的大有人在，人均、户均农村宅基地面积超标显著，由此造成宅基地浪费、闲置，出现“空心村”现象。二是布局混乱。目前，农民建房主要围绕村边、路边进行，但是，却保留着自主、无序的习惯，布局混乱。三是乱占耕地建房的现象屡禁不止，严重威胁十八亿亩耕地红线。四是擅自改变宅基地用途。一些村民利用其宅基地的有利位置，擅自改变用途，用宅基地开展商业经营活动。一部分城乡结合部未经批准，占用大量土地建设住宅向社会出售，形成“小产权房”。五是农村宅基地使用权隐性交易大量存在[2]。

造成目前宅基地发展现状，有其深刻的原因。

第一，法律法规不完善。现有的宅基地相关法律法规存在较多漏洞和不足，土地管理的许多工作没有明确的依据，具体操作有很大困难。法律对宅基地的定位尚不明确。一户多宅、宅基地闲置、空心村等现象越来越严重，却缺乏退出机制。审批制度存在缺陷。宅基地审批程序繁琐，审批周期长、审批难、效率低，与农民建房随时性和零散性的特点不相适应。农民改善居住条件、子女分户、地质灾害搬迁等合理合法的需求也因政策规定等原因而往往无法满足

第二，管理不健全。宅基地监督管理不完善，国土管理部门以罚代管的现象比较严重，导致违规占用宅基地建房现象严重。县、乡镇、村组之间协调衔接不够，并往往出现相互推诿的现象。

第三，规划不足。一是宅基地缺乏规划。土地利用规划只编制到乡镇级，大多数行政村没有按照相关规定建立村镇规划建设管理体系。缺乏规划直接导致农民建房随意性大，宅基地布局散乱，无法形成完整的村落结构。二是已有的宅基地规划科学性不足。只注重新房的整齐统一，但是却常常忽视改造利用旧宅基地，无法与土地利用总体规划、城乡规划等进行有效衔接，使得宅基地规模在一定程度上失控。三是宅基地指标严重不足。实践中，难以准确预测用地需求，农民建房刚性需求与计划指标不足的矛盾日益突出，部分符合条件的农民依法应当享有的宅基地权益得不到保障。

第四，农民法制观念淡薄。宅基地制度实行了几十年，法律对其各个方面都有明确的规定。然而一直到现在，尚有很大部分农民对此缺乏基本的了解。如，许多农民对宅基地集体所有了解不多，认为申请下来的宅基地，以及继承下来的宅基地就是自己的私有财产，可以自由支配；对一户一宅，不能超标准建房等政策也知之甚少[3]。

三、贯彻共享理念，深化宅基地制度改革

针对我国经济社会发展的新问题和新情况，习近平总书记所提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。这里的“共享”指的是坚持共享发展，必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感，增强发展动力，增进人民团结，朝着共同富裕方向稳步前进。这里的“共享”也指的是全民共享、全面共享、共建共享、渐进共享。共享发展理念的提出为解决农村宅基地问题提供了理论契机。深化宅基地制度改革，可以贯彻共享发展理念，力求找到解决问题的方法与措施，协调国家、集体、个人等各方面的利益，让各方共享改革开放的巨大成果，享受社会主义的优越性。

2014年12月，中央深改组审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。2015年，国务院确定了33个试点县（市、区）行政区域。我们可以以共享发展理念为指导，以此试点区为基础，总结各地区的经验教训，找到宅基地改革的突破口。

第一，制度上，完善宅基地共享改革开放成果机制。

其一是完善农村宅基地权利体系。进一步明确宅基地集体所有权、农户宅基地使用权和农户房屋所有权的内容及三者之间的权利关系。在所有权上，明确村组边界内的宅基地及其集体建设用地为农民集体所有。

其二是明确宅基地的用益物权，赋予宅基地更充分的财产权。宅基地是农村几类土地中最接近他们自己的，没有理由对它的赋权比耕地承包权还差。我们应以国家规定的各地宅基地改革试点为基础，明确宅基地的用益物权，赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权和继承权，使其真正成为农民的财产。

宅基地只有使用功能而无资产资本功能。其结果是，集农民毕生积累建造的房屋，因为政策的限制，导致其无法流转和抵押，无法实现其资产的功能，不能为更新住宅和规避风险提供支持。针对此，在2017年两会上，著名学者蔡继明在自己的提案中提出，要扩大宅基地的流转范围。蔡继明说，如果允许农村宅基地使用权在集体所有制成员之外流转，至少其中的三分之一闲置不用的宅基地使用权可以通过抵押担保、出租转让以及城乡建设用地增减挂钩等方式进入市场，那么城镇建设用地就可以增加70%以上，从而不仅会拓宽农民财产收入的渠道，促进农村集体建设用地节约集约使用，而且会有效地遏制城镇房价的增长，有助于农民工进城落户，加快农民工市民化进程。事实证明，扩大宅基地流转范围，可以赋予农民更多的财产权。

其三是遵循自愿、有偿、有序、规范的原则完善宅基地退出机制。维护和发展农民土地权益，探索宅基地权益保障的多种实现形式，统筹协调农村各项综合改革。从政府、集体经济组织、农民三方入手，落实宅基地退出政策。要发挥三方的力量，兼顾三方的利益。从纵向（即宅基地退出的事前、事中、事后三个时间段）、横向（与宅基地退出的相配套措施）、农户心理上三个向度落实宅基地退出。有能力进城落户的农户，自愿退出自己宅基地的，村里协同乡镇为其一次性进行资金补贴。补贴的多少按宅基地所占位置，以及村集体处置宅基地的方式而定。

其四是采取收取超额占用宅基地租金的制度。完善宅基地使用权登记。以农村宅基地平均数为基础，凡是超过的，经过村民代表大会商讨，收取超额的租金，补偿给占用宅基地不到平均数的农户。

第二，管理上，完善县、乡镇、村组的共享管理体制。

其一是改革村庄规划和用途管制。明确县、乡镇和村组集体的管理责任。根据各自具体特点对村庄进行五年或十年规划，划分村集体宅基地存量地。加强宅基地供给侧结构性改革。乡镇和县级国土管理部门将宅基地纳入年度建设用地指标。提倡居住集中，复耕废弃宅基地。严格用途管制，严控占用耕地建房行为。

其二是加强宅基地的有序流转管理。经过试点，总结经验教训，采取一种循序渐进的方式。大体思路如下：对于广大农村，建议宅基地主要先放开村内或两村交界处，限于农民身份的人之间可以出租和转让。待条件成熟后再放开城乡结合部地区宅基地的交易。至于流转到什么领域和什么程度，要视改革试点经验而定。外村租用或转用集体宅基地的收益，在集体组织成员间分配。

第三，宣传上，加大力度，宣传共享理念。

鉴于大部分百姓对于宅基地制度安排，所有权归属等并不清楚的事实。县乡镇政府应牵头，通过各种媒体，加大宣传力度，宣传共享理念。宣传的内容可以包括两个方面。一是对宅基地制度及其相关的土地制度进行宣传，让老百姓获得宅基地制度的源流、宅基地所有权、使用权等宅基地基本知识。其次，对农村宅基地制度改革的方向进行宣传。目前我国宅基地制度改革的方向是适应国家提出的农村土地制度改革“三权分置”的思路，不断完善集体所有的宅基地制度，推动宅基地的有序流转，保护农民房屋所有权，推动房屋担保、抵押。我们的最终目标是和城市土地制度统一，宅基地实现土地国有。在宣传中贯彻共享理念，让老百姓深入理解宅基地制度安排目的、宅基地安排的内容、宅基地制度改革的方向是为了让普通群众共享改革开放成果，维护农村稳定，促进农村繁荣。

[1]袁震.宅基地使用权制度的形成、演进与思考[J].公民与法，2010（3）：32-34.

[2]彭静.农村宅基地管理问题探讨[J].农业经济，2012（10）：29-31.

[3]马俊科，邹谢华，郭威.农村宅基地管理的探索与创新[J].中国土地，2013（3）：22-24.

Reform on Rural Homestead System under the Shared Development Idea：Based on the Discussion of Rural Land System Reform in 2017CPC and CPPCC

WANG Zhu-miao

(School ofMarxism,Hunan First Normal University,Changsha,Hunan 410205)

Homestead system is an important part of rural land system,formed in 1960s and 1970s.As a system of welfare,the homestead system carries important political and social functions.However,with the development of the age,some problems appear in the present system,such as multi-homestead for one family,chaotic arrangement,unreasonable invasion of farming land,private trading,and other undesirable phenomena,indicating that homestead system has become increasingly unable to adapt to the development of the times,and need for in-depth reform.The concept of shared development providesa theoretical frame to solve the reform of homestead system.In thisregard,we can proceed from the following：in the system,to improve the homestead to share the resultsof reform and opening up the mechanism;in management,to improve the county,township,village group shared management system;in publicity,to increase effortsto promote the concept of sharing idea.

homestead;reform;idea ofsharing

D622

A

1674-831X（2017）02-0045-03

[责任编辑：罗 昂]

2017-04-06

湖南省社会科学成果评审委员会课题（XSP17YBZZ020）

王竹苗（1976-），男，湖南隆回人，湖南第一师范学院讲师，博士，主要从事马克思主义哲学，马克思主义政治经济学研究。