论我国村民选举权的法律保障

丁杨秋

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

论我国村民选举权的法律保障

丁杨秋

(苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006)

选举制度由来已久，见证了人类文明演进的全过程。村民选举权是法律赋予村民参与村民委员会选举的重要权利，我国农村治理不断向村民自治转型，村民选举权在农村民主建设进程中扮演着重要角色。由于法律保障的欠缺，村民选举权因不法行为严重侵害而无法得到救济，所以在加大刑法对村民选举权保护力度的同时必须要加快村委会选举制度的立法步伐，并且通过提高农村法治宣传水平的方式来增强村民选举权利意识。

村民选举权；法律保障；救济制度

民主是现代法治国家的基本表现之一，在大力推进依法治国的背景下，民主政治建设更是必不可少的重要环节。对于公民来讲，实现民主的主要方式之一就是选举，现在各国普遍实行的代议制就是选举发展到一定阶段的产物，即公民通过参与提名、投票、罢免等程序决定代表来具体实行各项权利的制度。自1982年《宪法》确立村民自治原则以来，我国农村治理开始走向新的发展方向，各级政府制定的农村治理政策都向提倡村民自治倾斜，逐渐放开农村事务的日常管理权限，主要由村民委员会决定和执行。我国《宪法》规定，村民委员会是我国农村基层群众性自治组织，它的任务主要是办理本居住地区内的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求并提出建议等。这一方面说明村民委员会不是国家政权机关和组织，不具有国家强制力，另一方面说明它是基层群众性自治组织，是我国人民实行权利的重要途径和方式。1988年实行的《村民委员会组织法》更进一步对村民委员会的组成、选举方式、村民会议和民主监督做出了法律规定，其中第十一条规定的村民委员会正副主任以及委员都是由村民投票选举，赋予了农村居民选举自治组织成员的权利。

一、村民选举权理论研究

(一)选举与选举权

选举制度最早产生于古希腊和意大利各共和国，伴随了西方民主政治发展的全过程，我国在两千多年前的汉朝古籍《淮南子兵略训》中就使用了“选举”一词，可见选举制度在人类历史上由来已久。“人民怎样运用他们的权力？人民的意思究竟用什么方法表现出来？世界上各立宪国的方法都是用投票。”[1]129正如布赖斯所讲，选举是一个国家公权力能够良好运转的前提，在东西方国家的人类文明发展历史长河中扮演着重要的角色[1]131。西方权威著作《布莱克维尔政治学百科全书》就将选举定义为：“选举是一种具有公认规则和程序形式，人们据此而从所有人或者一些人中选择几个人或者一个人担任一定职务。”[2]

我国学界对选举大致有两种不同的定义，一是广义理解，选举指符合一定条件、拥有选举权的主体通过一定程序选出满意的代表或者国家机构中某一职位任职人选的活动。不难看出在这样的定义中选举活动包含的范围十分广阔，能够包含政治生活中公职人员和社会生活领域中各组织代表的产生过程。二是狭义理解，选举是指符合法定条件的主体通过参加法定程序行使政治权利，从而决定国家权力机关代表的活动[3]。

公民参与选举活动的前提之一是符合选举权行使的法定条件，我国《宪法》第三十四条对选举权做了规定：中华人民共和国年满18周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。此规定在宣告选举权是公民的一项政治权利的同时却带来一个问题，按照上文，选举权的含义有狭义和广义之分，但由于我国释宪制度的不完善，再加上政治权利的具体内涵不能通过《宪法》诉讼加以确定，所以从《宪法》文本中并不能明确公民选举权行使的具体内容。针对我国农村近几年村民委员会贿选行为屡禁不止的现状，我国农村村民委员会的选举是否属于选举权行使的内容之一？可否纳入广义的选举权加以法律保障？笔者认为应从广义的角度定义选举权，将村民选举村民委员会成员的权利纳入法律的调整范围。

(二)村民选举权的定义

我国至今没有一部法律从立法上明确定义村民选举权，《宪法》和《村民委员会组织法》等相关法律的规定也都十分模糊。理论界对村民选举权定义的观点并不一致，如：“本村村民有直接参加选举村委会成员的权利。”[4]不过由于阶段性理论研究的缺乏，这样的定义并不能明确权利行使的主体范围，似乎只要是本村村民都有权利行使相关的选举权，这明显与《村民委员会组织法》第十三条的规定不符*《村民委员会组织法》第十三条规定：年满18周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。可见只有年满18周岁并且未被剥夺政治权利的本村村民才拥有村民选举权。。后来唐鸣提出：“村民选举权是指村民依法享有的选举村委会成员、村民代表会议代表和村民小组长的权利。”[5]这种观点相较于最早期的定义有了更为完整的表述，但是对村民选举权的选举对象做了肯定式列举的同时却扩大了选举对象的范围。笔者认为，村民选举权是指具有本村村民身份的村民依据法律规定享有的决定本村村民村委会成员的权利。

(三)村民选举权的内容

提及选举权的内容，在人们的印象里似乎只有选举这一环节，当选票投掷进选票箱就意味着已经完成了行使选举权的全部内容。其实选举权还包括被选举权、提名权、罢免权等内容，具体到村民选举权而言还包括了资格确认权、提名权、投票权和监督权等权利。

1.选举资格确认权

符合村民选举资格的村民有权利要求法定机关或组织通过法定程序确认自己的村民选举权，一般采用选民登记的方式进行确认。资格确认权是村民行使村民选举权的前提和基础，如果没有权利确认这一环节，就无从谈起村民选举权的行使和保障，对应于村民选举资格的确认权，村选举委员会必须认真履行相应的义务。

2.提名权

提名权是指符合法定条件的村民推荐自己满意的人选成为村委会的组成人员的权利。村民委员会是我国农村村民的自治组织，决定事关村民切身利益的日常大小事务,因此村委会的组成人员是否具备较高的道德素养和管理大小村务的能力十分重要，可以采取由多数村名共同推选的方式。

3.投票权

投票权也称为投票表决权，是村民选举权行使过程中最重要的一个环节，投票权之所以引起人们的重视，是因为投票的实质是让村民做出表决，直接表达自己内心的意愿，投票在整个村民选举过程中起着决定最终结果的作用。

4.监督权

对于村委会的一切日常事务，村民都享有申诉、检举、控告、罢免等监督的权利。选举活动与每一个村民都有着十分密切的联系，村民可以对选举活动的程序问题提出异议，也可以对已经当选的人员行使自己的罢免权，监督权是村民选举权行使的重要保障之一。

二、村民选举权法律保障现状

(一)《宪法》

《宪法》第一百一十一条规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。这是我国法律最早对村民选举权做出的规定，其他法律都以此为基础对村民选举的保障做出具体规定。

(二)《村民委员会组织法》

《村民委员会组织法》第十七条规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。在条文中也规定了村民对于侵害村民选举权行使的不法行为可以向相关部门举报。《村民委员会组织法》的制定无疑在《宪法》宏观、抽象性的规定上迈出了一大步，对村民选举权的法律保障做出了具体的规定。但是即使候选人的行为被相关部门认定为“不正当手段”，也只是承担选举无效的后果，并不会面临民事赔偿或者刑事责任的风险，这使得以贿选为主要表现形式的农村村委会选举乱象屡禁不止。

(三)其他法律法规

2017年5月7日笔者在北大法宝法律法规一栏下以关键字“村民委员会选举”进行搜索，共查询至120个结果。其中部门规章9部，主要有《村民委员会选举规程》《民政部关于切实加强村民委员会选举工作指导的意见》《民政部关于建立村民委员会选举情况统计报表制度的通知》 《民政部关于贯彻落实<中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知>的通知》等；地方性法规90部，主要有《黑龙江省村民委员会选举办法》《四川省村民委员会选举条例》《上海市村民委员会选举办法》《海南省村民委员会选举办法》等；地方政府规章4部，包括《唐山市村民委员会选举暂行规定》《重庆市村民委员会选举试行办法》《河南省村民委员会选举暂行办法》《河北省村民委员会选举暂行办法》；地方规范性文件9部，主要有《中共三亚市委办公室、三亚市人民政府办公室关于做好三亚市第六届村民委员会选举工作的通知》《海南省人民政府办公厅关于印发海南省第四届村民委员会选举工作方案的通知》《辽宁省村民委员会选举条例》《沈阳市村民委员会选举工作细则》等；法律动态6篇，主要有《新疆修订村民委员会选举办法》《贵州省审议村民委员会选举办法修正草案》《云南村民委员会选举办法征民意》《福建省拟修改村民委员会选举办法》；立法草案2部，分别为《上海市村民委员会选举办法(修订草案)》《北京市实施<中华人民共和国村民委员会组织法>的若干规定(修订草案)》。

对村民选举权的行使做出具体规定的立法性文件中数量最多的是地方性法规，基本上都由省、直辖市或者自治区的人民代表大会制定并公告，对下级各市、区普遍适用。例如江苏省人大常委会在2000年通过的《江苏省村民委员会选举办法》第三十二条中规定“若出现相关不法行为各级人民政府及其有关部门应当依法予以制止、纠正，违反治安管理规定的，由公安机关依法处理，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任”，在一定程度上弥补了《宪法》和《村民委员会组织法》对村民选举权法律保障的空白*参见山东省邹城市人民法院(2013)邹行初字第12号文书。。

三、村民选举权受侵害原因分析

我国农村村委会选举目前主要出现了以贿选为主要表现形式的不法行为，例如江苏省和山东省都在2006年出现了多起村委会换届选举时候选人请村民吃喝、送财物和许允诺的行为，当选的候选人并不具备较高的道德修养和管理村民委员会日常事务的能力，简单来说并不符合村委会成员的任职条件，在当选后屡次发生侵害村民合法利益的情形，进而引发群体性流血事件，这归根结底都是因为村民选举权得不到法律的切实保障。2016年引发全国上下舆论纷纷扰扰、争议不休的贾敬龙一案的背后就隐含着我国现今村委会管理的乱象，村委会成员怎会站在村民利益的对立面？

(一)村民选举权救济制度缺失

上文提及地方性法律法规中对侵害村民选举权的行为做出了较为细致的规定，但救济实施的主体难以明确，大多使用“相关部门”的表述，各部门的职责划分界限模糊，有时甚至出现多部门同时管理和无部门管理的情况。直至目前为止，我国的三大诉讼法都没有很好地就侵犯村民选举权的权利救济程序问题做出相应规定，唯一有迹可循的是2012年新修改的《民事诉讼法》，其在第十五章特别程序中对选民资格确定的相关问题作出了规定，但只明确“公民不服选举委员会对选民资格的申诉”可以向选区所在地的基层人民法院起诉，并没有提及村民选举权受到贿选等不法行为侵害后的救济程序。因此，我国目前普遍的状况是，村民在权利受到侵害后主要向人民政府、公安部门等行政主体提出查处做出不法行为的候选人的请求，而不能直接向法院提起行政诉讼、民事诉讼或者由检察院提起公诉，又由于我国至今也未建立宪法法院或宪法委员会，所以当前村民选举权法律保障中最大的问题就是已经规定的法律救济方式难以通过诉讼渠道实现，相关条文不具备可操作性。另外，撇开相关责任人会承担怎样的法律责任不谈，实践中相关部门能否做到及时回应、展开调查，积极履行法定职责就值得怀疑。

就我国目前的司法实践来看，当村民的选举权利得不到救济时会更多的转向人民法院提起行政机关不作为的行政诉讼。例如2014年11月山东省邹城市南薄前村进行换届、村委会选举的过程中村委会成员杜永合、陈庆顺、孟庆军对本村的村民进行了“贿选”，在周某甲、周某乙向山东省邹城市人民法院提起微山县两城镇人民政府不履行法定职责的行政诉讼*《江苏省村民委员会选举办法》第三十二条中规定的侵犯村民选举权的行为主要有：违反国家法律、法规和政策的许诺竞争候选人、拉拢选民的；对控告、检举选举中的违法行为或者提出罢免要求的村民进行压制、报复的；用暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、毁坏选票或者票箱等手段破坏选举工作或者妨碍选民依法行使选举权的；以其他不正当方式阻碍选举工作正常进行的。。类似于上述案件中救济得不到答复后求告法院的情况在全国多地出现，这样的救济方式增加了村民的救济成本不说，一定程度上也浪费了司法资源。

(二)村委会选举制度不完善

1.选民资格认定标准模糊不清

在村委会选举选民登记这一过程中如何确定选民资格是困扰农村选举活动的一个难题。根据《村民委员会组织法》第十二条的规定，成为选民必须具备年龄、属地、政治和精神状态四个条件，其中最具争议的为属地条件。“本村村民”的定义十分模糊从而造成了各地农村选民登记条件不一的混乱，相当多的外出工作村民无法参与村民选举权的行使，由于缺乏上位法的规定和统一的认定标准，各地在地方性法律法规中加以规定。通常的认定标准为村民是否在村中居住和是否参加村务，另外，户籍的登记也是重要的确定标准[6]。

2.候选人资格认定存在难度

广义上来讲，村民选举权和被选举权都包含在村民选举权的内涵之中，候选人的被选举权利也应当得到法律保障。《村民委员会组织法》虽然未明确规定候选人的任职条件，但是在村委会成员的任职要求上规定：“应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务。”可见法律对村委会成员的个人修养和道德水平提出了很高的要求，各地的规定更是呈遍地开花式样态，有些地方甚至制定了强制性高标准要求，候选人名单公布后还会删去部分人选，极大地伤害了村民的被选举权[7]。

3.民主监督机制未完全建立

村民的申诉、检举、控告、罢免等监督权都属于村民选举权的内容，然而在我国农村地区民主监督机制还不是很成熟。首先面临的问题是村民监督缺乏有效的途径，村委会成员往往内部决定村内大小事务，村民对与自身利益密切相关的村务一无所知。其次，村委会作为村民自治组织缺乏行政机关的监督与制约，县乡镇人民政府并没有起到真正的监督作用。最后，村民监督权利缺少制度保障，一旦村民向行政机关检举揭发村委会成员，难免会受到当事人的打击报复，如何事后保障村民的个人权利值得深思。

(三)村民选举权利意识淡薄和法律知识欠缺

改革开放以来我国农村地区经济得到快速发展，但由于多数地区教育水平的落后和法律宣传途径的欠缺，大多数农民对村民选举权十分陌生，很少有村民了解《村民委员会组织法》关于村委会选举的规定，没有意识到自己手中的投票权。随着近些年外出务工的潮流，相当一部分的村民没有机会参与本村事务的决定和管理活动，鲜有村民会为了自己的选举权利寻求法律救济。

当然，也有部分村民在选举权利受到侵害后积极寻求解决途径，可是由于法律知识的欠缺，在维护自己合法权利的道路上走得异常艰辛。例如在朱本和与兖州市民政局行政争议一案中，原告村民将民政局作为处理村委会贿选行为的调查主体，但根据我国《中华人民共和国村民委员会组织法》第十七条和参照《山东省村民委员会选举办法》第四条、第三十七条的规定，民政部门对村民委员会的换届选举工作只负有日常指导和监督职责，并没有直接调查处理的职责，调查处理职责仍由乡镇人民政府或者县市、区人民政府承担*参见山东省济宁市中级人民法院(2015)济行终字第190号文书。。从本案可以看出，村民即使拥有权利的救济意识，因为法律知识的欠缺只能承担败诉的风险。

四、完善村民选举权法律保障的基本构想

(一)加大《刑法》对村民选举权的保护力度

改变救济制度缺失，减轻行政诉讼讼累现状的最好方式是将村民选举权争议纳入刑事诉讼法的调整范围。就我国国情来讲，如果仅从道德层面谴责或者将承担民事、行政责任作为法律后果，根本无法杜绝某些违法行为，无数实例证明只有列入《刑法》的调整范围才能对社会产生真正的威慑力，例如酒驾、替考这两种行为用严厉的刑罚制裁之后才真正有所好转，所以就村民选举权普遍遭受侵害的现状而言，将破坏村民行使选举权的行为纳入破坏选举罪的调整范围，是值得探索的方式之一。

学界关于侵犯村民选举权相关行为的入罪罪名一直存在理论争议，叶高等人认为在《刑法》“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中增设“破坏村民委员会选举罪”，将侵犯村民选举权的不法行为单独作为一个罪名规定到刑法当中去，引起社会重视[8]。许志永建议在《村民委员会组织法》第十五条中规定“破坏村委会选举罪”的罪名及刑事责任，以此来保护村民选举村委会成员的权利[9]。大多数学者的观点认为，应该在《刑法》第二百五十六条中增加第二款，将破坏村委会选举的行为纳入此罪的调整范围。笔者支持最后一种观点，认为将侵犯村委会选举的行为直接规定到破坏选举罪中是恰当的做法，在完善破坏选举罪的同时也尽可能完善了刑法的体系，并且没有影响刑法的立法体例。如果将破坏选举罪规定至《村民委员会组织法》中，无疑在刑法典之外创制了刑事处罚规则，不符合罪刑法定的原则。

(二)制定并完善《农村村民委员会选举法》

现阶段选举制度的问题归根结底都在于缺少上位法的规定，既然村民选举权可以归类于广义的选举权范围，可以借鉴《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，提请全国人民代表大会着手制定《农村村民委员会选举法》，主要从以下几个方面解决问题：

1.确立选民资格认定标准

现今我国农村人口流动数量较大，如何进行选民登记对选举委员会来讲是重点解决的问题之一。就属地条件来讲，可以做出这样的尝试，不再按照以往将户籍所在地作为确定选民资格的唯一标准，只要是在本地居住满一年并履行相应义务的居民都有权利在本村行使村民选举权，如果进行选民登记时不在本地的村民可以委托同村村民进行选举，或者在同为农村的经常居住地居住满一年的可以参加居住地农村的村委会选举。

2.明确候选人提名要求

《村委会组织法》对候选人提名资格主要从道德和修养上进行限制，规定的较为宏观和抽象，保障候选人的被选举权主要可以从两方入手。一方面，在正式候选人确定之后，村民选举委员会应当将候选人名单及时公布，对于经过投票方式确定的候选人应该按照得票多少的顺序排列候选人名单并张榜公布，一旦名单公开发布就形成公定力，不能随意更改[10]。另一方面，应对候选人的入选资格做出一定的限制，例如候选人除了需要符合《村民委员会组织法》规定的条件，还必须充分了解本村事务，和本村村民建立良好的关系。

3.改善民主监督机制

首先需要解决的是村务公开问题，《农村村民委员会选举法》可以参照国务院制定的《信息公开条例》具体规定信息公开的范围、方式和程序，并设立监督和保障措施。其次，人民政府应积极履行监督义务，例如可以定期至村委会听取相关成员的工作报告，以质询的方式了解村委会近期的工作状况，对于村民反映的情况及时进行调查并予以回复。最后，对于检举揭发村民的人身和财产安全，人民政府和当地公安机关应该制定具体措施加以保障。

(三)提高农村法治宣传水平

村委会是村民自我教育、管理和服务的组织，应当宣传宪法、法律、法规和国家的政策，在召开村民会议或者组织日常村务活动时以发放读本的方式进行法律知识的宣传，可以采取在村委会布告栏公布与村民利益密切相关的法律动态的方式来提高村民的法律知识水平，公布内容不局限于法律文本，还包括真实案例和专家意见等法律信息。

人民政府在制定年度规划时要特别注重财政在农村基础教育上的倾斜，加大农村法治教育资源的投入，让村民获得学习法律知识的途径。例如可以采取与高等学校一起开展“送法进基层”的活动，让法律专业的大学生通过走访、发放调查问卷和宣传册的方式深入了解我国农村地区的法律普及现状并在此基础上确定下一步需要进行的法律宣传活动。另外行业组织也可以发挥自身的优势和作用，如律师协会可以组织本地区内的律师事务所定期指派不同的在职律师组成法律援助群体为村民提供免费的法律服务。

[1]詹姆斯·布赖斯.现代民治政体(上册)[M].长春：吉林人民出版社，2011.

[2]戴维·米勒,韦农·波格丹诺.布莱克维尔政治学百科全书[M].北京：中国政法大学出版社，2002.

[3]焦洪昌.选举权的法律保障[M].北京：北京大学出版社，2005.

[4]全国人大常委会法制工作委员会国家法行政法室.村委会组织法学习读本[M].北京：中国民主法制出版社，1998.

[5]唐鸣.村委会选举法律问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.

[6]民政部基层政权和社区建设司.村民的权利和义务[M].北京：中国社会出版社，2011.

[7]于语和.村民自治法律制度研究[M].天津：天津社会科学院出版社，2006.

[8]叶高,金龙标.论村委会直选中的“贿选”界定及其治理[J].法制与经济,2009(10):112-114.

[9]许志永. 贿选的危害及其法律规制[J]. 北京邮电大学学报(社会科学版),2004(1):57-60.

[10]阚宝光,陈朝军.村民委员会选举与村民自治[M].北京：法律出版社，2002.

(责任编辑：吴 芳)

OntheLegalProtectionofVillager’sVotingRight

Ding Yangqiu

(Kenneth Wang School of Law，Soochow University，Suzhou Jiangsu 215006，China)

The election system has a long history and witnessed the evolution of the whole process of human civilization. The villager’s voting right is an important right for villagers to participate in the election of villagers’ committee that is granted by law. As the rural governance in our country transforms into the villagers ’autonomy constantly, the villager’s voting right plays an important role in the process of rural democracy construction. Due to the lack of relief system, the villager’s voting right is seriously infringed by illegal actions which main form is bribery. It is necessary to protect the villager’s voting right by strengthening the protection of the criminal law, speeding up the legislative pace of village committee election system and raising the level of legal publicity in the rural areas to enhance the awareness of the rights of villagers.

villager’s voting right; legal protection; relief system

D921.2

A

1672-7991(2017)03-0033-06

10.3969/j.issn.1672-7991.2017.03.007

2017-05-09；

2017-06-15

丁杨秋(1993-)，女，江苏省南通市人，在读硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。