关于后危机时代的G20转型问题

李由

〔摘要〕 2008年全球金融危机的爆发使全球金融治理的现实意义凸显，G20峰会机制应运而生。作为短期危机应对机制的G20在危机过后面临转型。后危机时代要求G20对全球金融进行结构化监管，要求G20打造更具包容性的世界经济治理，要求G20转型为长效经济治理机制。G20转型中又受到自身的合法性、有效性和世界经济治理体系碎片化现状的限制。后危机时代的G20转型是一个漫长而艰难的过程，前景充满变数。应通过建章立制提高功效、加強与既有国际组织的沟通与协调、整合议题和突出经济治理平台地位等改革，循序渐进地推进G20转型，实现G20机制的可持续发展。中国通过G20有效地参与到世界经济治理当中，转型后的G20会进一步推动国际货币和金融体系改革，弥合传统治理机制的疏漏，联通南北，打造联动、包容、有活力的世界经济。

〔关键词〕 G20转型，世界经济，金融全球化

〔中图分类号〕D814.1 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）01-0086-06

1999年12月首次峰会以来，G20已经走过17年历程。G20成立之初，只是为了应对因亚洲金融危机诱发的全球经济动荡，充当世界经济的临时“救火队”。经过17年发展，G20已经取代G7成长为世界经济领域内对话合作的主要平台，是当前世界经济金融治理中最富影响力的多边机制。这意味着G20正从短期危机应对机制向世界经济长期治理机制转型。G20的这一转型，与2008年国际金融危机密切相关。这次国际金融危机是近期以来破坏最大、冲击范围最广、深层影响也最久远的一次危机。时至今日，距离危机爆发已8年之久，其负面影响仍在发酵，世界经济远未真正走出危机。也正是这次危机中，暴露出以往世界经济金融秩序中存在的深层问题和治理不足，提出了优化治理的现实需求，G20的转型顺应了这一需求，历史选择了G20。2016年9月，在杭州举行了G20第11届峰会。杭州峰会上，在中国政府积极努力下，提出打造“创新、活力、联动、包容”的世界经济的倡议，提出一系列旨在推动世界经济可持续发展的举措，得到了与会国家及世界其他国家的积极响应。这标志着G20转型迈出了坚实的一步。

从另一方面讲，G20从成立之日起就存在很多自身难以克服的问题，危机爆发之后，各国之间“同舟共济”的精神有所消散，因此，连续几届G20峰会都未能提出真正卓有成效的举措，被舆论指责为“清谈馆”。尽管杭州峰会取得了较为明显的转变，但实现最终转型仍有很长的路要走。G20只有顺应后危机时代世界经济金融发展的现实需要，真正克服自身存在的内部矛盾，明确未来的发展方向，才能切实担负起世界经济治理的职责。

一、 后危机时代对G20提出的转型要求

在经历了急剧的动荡和衰退之后，国际金融危机逐渐趋于平稳，进入了所谓的后危机时代。后危机时代，不再有危机最为严重时期的那种全面衰退和萧条，但造成金融危机、银行危机、主权债务危机等频频发生的世界经济固有的矛盾并未得到根本解决，世界经济金融中仍然存在明显的不确定性。当前，世界经济面临实体经济乏力、结构性困难丛生、跨国资本对全世界疯狂掠夺等困境，这些都对G20提出了转型要求。

（一）对国际金融进行结构化监管

从上世纪70年代末以来，西方国家持续推行新自由主义政策，促使世界各国放松金融管制，极大地便利了国际资本的全球流动。在这一政策的作用下，国际金融体系的规模、范围和流动性得到巨大扩张，世界经济因为金融全球化背景下资本的高效率配置得以迅速增长，跨国金融资本在此过程中博得超级收益。与此同时，无论是发展中经济体还是发达经济体都变得更易受金融危机和金融市场不稳定的影响。同时，随着各经济体之间相互依赖程度的提高，跨国热钱的累积和投机性流动使得全世界面临着系统性的金融风险。资本天生的逐利与贪婪、放纵资本流窜投机的逐利制度和对金融衍生品与“影子银行”的监管空白共同催生了2008年席卷全球的金融危机。发达经济体和发展中经济体深刻体会到当今的国际金融是制造危机和欺诈的有力工具， 〔1 〕是一个“疯狂的赌场”。〔2 〕各国政府强烈意识到全球金融治理的重要现实意义。

贪婪的逐利是跨国资本的本性，永远不会改变。汲取这次国际金融危机的教训，需要采取有效措施，加强监管，进而驯服国际资本这匹狂躁的野马，这已经成为全世界的共识。但是，西方等发达国家仍奉行“有效市场假说”，我行我素。如何填补对高风险金融衍生品和“影子银行”的监管空白？如何应对西方银行“大而不能倒”的困境？如何避免金融创新产生高泡沫破坏实体经济？对于这些问题，关键是需要实施必要的结构化监管，具体包括：建立防火墙安排，降低银行体系对资本市场的依赖性；严格限制商业银行过度借贷，降低金融机构之间的相互关联性等措施。

问题的根源很清楚，解决问题的对策也很明了，关键的问题是应该由谁来完成这样的监管？发达经济体及其金融机构是这些问题的始作俑者，他们精心设计的组织体系和业务结构，正是其获取超级利润的制度保障。让他们自主实施相关监管，显然很不现实。发展中经济体是当前世界经济中的亮点，整体上保持着较高的发展速度，但单纯依靠发展中经济体，也无法对国际金融实施结构化监管。唯一的路径就是增进发达经济体与发展中经济体的协商合作，共同努力实施监管。G20机制为这样的合作提供了平台，因而也承担了不可推脱的责任。

（二）打造更具包容性的世界经济

发展中经济体的快速发展是当前世界经济最突出的特点之一，发展中经济体正从过去世界经济的被动参与者转变为积极的治理者。G20的转型体现了这一特点，意味着国际金融治理体系正在从霸权主义、多边主义向平等协商演变。同时，发达经济体仍然在世界经济中居于主导地位，无论是利益诉求还是发展模式，发达经济体与发展中经济体之间都还有很大差异。发展中经济体参与到世界经济治理中，直接引发的一个新问题：如何使不同发展程度的经济体相互兼容？另外，国际金融危机还引发一个更为突出的问题——保护主义有所抬头。在世界经济整体衰退的背景下，各主要经济体在不同程度上显现出保护主义倾向，这成为后危机时代世界经济发展最直接的威胁，强化了世界经济不确定性风险。两方面因素综合起来，打造更具包容性的世界经济，已经迫在眉睫。

既要规避以往新自由主义全球化本身的潜在风险，又要避免保护主义泛滥，还要兼顾不同经济体的需求，这就要求世界各国群策群力，献言献策，协商合作，共谋发展。发达国家本身是既有世界经济秩序的得益者，也是世界经济金融风险的源头。打造更具包容性的世界经济，最为重要的是应充分尊重和体现发展中经济体的需求，切实维护发展中经济体的利益。G20杭州峰会上，中国作为世界最大发展中经济体，代表广大发展中国家，提出建立联动、包容的世界經济，为优化G20治理机制做出了重大贡献，为发展中经济体树立了典范。后危机时代要求G20努力打造更具包容性的全球经济治理体系，为新兴发展中经济体努力提供自身发展智慧，形塑世界经济发展议程的有效平台。〔3 〕

中国在G20杭州峰会的作为，给发展中经济体推动建设包容性世界经济提供了一系列有益的启示。第一，发展中经济体应积极参与全球治理，提供国际公共产品。全球经济治理是一种公共物品。2016年9月杭州峰会的成功举办，表明中国有意愿也有能力参与到全球治理当中。杭州峰会上促进世界经济增长的“中国方案”的提出，再次为世界经济增长注入中国信心，〔4 〕是中国发挥负责任大国作用、积极参与全球经济治理的重要表现。全球经济治理离不开中国，中国的参与离不开G20。第二，发展中经济体应增进与世界经济的联动，在与世界经济联动过程中促进国内经济改革，增强可持续发展能力。杭州峰会的主题是“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，依据这一要求进一步推进中国经济改革，以创新为驱动，增强经济发展的整体性和协调性。金融危机后的中国把握住发展机遇，迅速成为全球第二大经济体，是世界经济增长的最大贡献者。第三，发展中经济体应进一步推动国际货币和金融体系改革。对现有的国际经济治理机制，二十国集团中，发达经济体和发展中经济体之间、经济复苏情况较好的成员国和经济仍处于低迷状态的成员国之间对峰会议题设置选择、未来危机防范措施等方面均存在不同的利益偏好，通过更具包容性的G20可以不断达成对现行国际经济治理机制（IMF和WB）份额等方面的改革共识，推动世界经济结构更合理发展。

（三）建立世界经济的长效治理机制

长期以来，美国作为世界经济霸权国，通过产品输出、制度输出、价值输出等，把控着世界经济发展的结构性权力。这种格局本质上是维护发达国家的利益，为国际资本集团谋求超级利润保驾护航，从根本上阻碍着发展中国家的国家建构，拉大了世界经济发展差距，加剧了世界经济发展的不平衡，破坏世界经济稳定，使整个世界面临发展困境。国家构建的缺失使得发展中国家既无力应对国际政治经济的挑战，也无力整合国内政治经济秩序。〔5 〕面对这样的深层矛盾，个别规制的修正，局部范围的调整，都已经无济于事。G20作为后危机时代最主要的世界经济治理机制，必须勇敢地触及前述本质性问题，努力形成一种能够从根本上解决世界经济发展深层矛盾的长效治理机制。建立长效机制，关键在于两个方面。

第一，为后危机时代的世界经济寻找到新的增长引擎。以往依靠新自由主义全球化政策促进世界经济增长的道路已经难以为继。不解决世界经济深层矛盾的情况下，生产、贸易、金融越是自由，世界经济越容易失衡，经济危机越难管控。新的世界经济增长引擎是什么？杭州峰会上，以“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”为框架，达成了提高世界中长期增长潜力、推动世界经济增长的“杭州共识”。毫无疑问，创新才是后危机时代世界经济增长的首要动力。只有真正致力于技术和制度创新，各国经济才能重新焕发活力。

第二，推动经济全球化的合理发展。新自由主义式的经济全球化，总是在两个极端之间摇摆。整体发展形势较好时，盲目相信市场，不加约束地放任自由经济，一旦出现危机，又迫不及待地转向保护主义，只顾自身利益，不愿担当应有的责任。建立长效治理机制，必须在这两个极端之间找到合理的平衡。一方面维护和肯定经济全球化发展的成就，坚决反对保护主义，不开历史倒车；另一方面，切实加强世界经济管控，为国际资本这匹野马带上笼头，并使联动的世界经济真正成为各国推动改革、优化结构的驱动力。

G20杭州峰会的成就，正体现了这两个方面的努力。习近平指出，各国相聚在世界经济版图持续变化和全球增长动力大转型的重要时刻，相聚于世界经济有所复苏，金融市场动荡风险依旧和难民危机、恐怖主义、地缘冲突交织成的复杂背景下，G20上所作出的决定事关能否有效应对当今世界诸多挑战，也关乎如何塑造世界经济未来。〔6 〕杭州峰会就世界经济未来增长道路和G20转型走向达成全球共识：《二十国集团领导人杭州峰会公报》出台，表明各国就推动世界经济发展达成共识；《二十国集团创新增长蓝图》通过，是从根本上寻找世界经济持续健康增长之道；《二十国集团全球贸易增长战略》和《二十国集团全球投资指导原则》制定，捍卫贸易全球化和投资便利化，坚决反对贸易保护主义，进一步提高全球经济活力、共享世界发展成果；为落实联合国2030年可持续发展议程制定计划，完善全球经济治理，打造联动、包容的世界经济。杭州峰会取得的一系列成果传递了要求G20转型的呼声，表明了后危机时代的G20机制不能再仅仅作为短期的危机治理机制，必须转型为长效的全球经济治理平台，成为有效解决世界发展困境的强大助力。

对国际金融实施结构化监管，打造更具包容性的世界经济，建立长效治理机制，这些都是后危机时代世界经济现状对G20机制提出的新要求。以杭州峰会为契机，G20体现并顺应了这些要求，标志着G20转型迈出了坚实的步伐。同时，G20的转型也需要一个相对长期的过程，在此期间，其内部一些固有的问题对其转型形成制约。

二、制约G20转型的因素分析

危机初期，各成员国“同舟共济”的积极性高涨，对G20保持了高度的热情和支持，使得G20即使存在自身缺陷也能很好地发挥全球金融治理的功效。危机过后，部分成员国热情消散，地缘政治冲突加剧。发达经济体担忧发展中经济体通过G20提升国际话语权影响自身霸权利益，退回G7时代的呼声未曾间断。部分发展中经济体难以忍受阵痛，不愿主动参与治理。G20自身固有的一些问题进一步显现出来，成为制约其成功转型的不利因素。

（一）G20机制的合法性问题

当前全球经济治理体系的合法性来源于主要大国的影响力及其之间的共识，以及其他国家在金融危机时对全球金融治理这一公共产品的需求，这种合法性没有法律和制度基础，因此，缺乏稳定性和持久性。换言之，当大国影响力下降（世界多极化趋势更加明显）、大国间无法就某些问题达成共识（分歧加剧）或全球经济治理作为公共产品的需求随着经济恢复而下降时，当前全球经济治理体系的合法性将被削弱。〔7 〕

美国传统上支持两类国际机制。一类是具有明确准入条件面向各国开放的国际组织，如联合国（UN）和世界贸易组织（WTO）；另一类是基于特定价值观成立的国际组织，如北大西洋公约组织（NATO）和七国集团（G7）。G20是首个美国支持下的将世界各国任意区分的国际机制，其成员资格随意且主观，没有规范化的衡量标准。〔8 〕一国在无任何客观既定条件下的成员身份必然会造成该区域其他非成员国的紧张和敌对情绪。如印度在G20中有席位而在联合国安理会并没有代表权，假以时日，类似国家会主张G20机制比联合国更有合法性，挑战安理会的地位。当下，世界经济正从百年不遇的经济危机中逐步复苏，由西方国家主导的将大部分国家排除在外的金融治理机制是否会造成经济隔离和经济帝国主义，从而进一步稀释世界各国的团结和稳定，尚未可知。这样，不可避免地使G20陷入两难之中，或者无法有效发挥作用，或者产生与其他既有机制的冲突。G20的成功转型必须摆脱这一困境。

（二）G20机制的有效性问题

在“后危机时代”的转型期，G20 所面临的挑战主要还不是合法性问题，而是其应对全球经济问题的决策能力和执行能力明显下降。〔9 〕G20机制没有正式机构、秘书处和成员规则，缺少监管决策实施的机制。G20 作为非正式对话磋商平台，本身并没有法律约束力，在其制度框架和运行机制下，主要通过对话磋商来参与全球经济治理，“议而不决、决而不行”的局面时有发生，其合法性的存疑进一步削弱了G20作为全球金融治理机制的权威性和有效性。G20应对危机的策略是一系列模糊的宣言，未能触及危机产生的本质。〔10 〕因此，有学者称G20峰会更像是一场是清谈会，并未成为世界经济管理的有效平台。〔11 〕

另一方面，G20机制忽视全球经济的结构性失衡，只是一味强调各方有义务共同治理，出台的具体主张中并没有明确指明如何从结构性调整入手以改善全球经济失衡。全球产业结构、贸易结构和金融结构的失衡势必会进一步制约G20作为全球经济治理机制的有效性。相关研究表明G20各国的经济增长未能使国民整体受益，贫富差距鸿沟随着经济高速增长持续加深。2001年至2013年间，俄罗斯人均GDP增长了424%，亿万富翁的数量增长了900%，人均财富中值率从0.17降到0.11；中国人均GDP增长了397%，亿万富翁数量从1增至122，而人均财富中值率从0.49减至0.35；另一方面，日本人均GDP同期收缩了10%，亿万富翁数量从29减为18，人均财富中值率从0.49增至0.51；美国，人均GDP增长了8%，亿万富翁数量增长了130%，从269涨至353，人均财富中值率在2001年和2013年都保持在0.14。〔12 〕这是上世纪七八十年代广泛传播的新自由主义思潮加剧了财富分配失衡。市场管制放松、资本跨国界的自由流动，将金融全球化推向新高潮，各国政府为吸引流动资本和跨国公司在本国投资，竞相削减相关税收，弱化政府监管，这一趋势必然造成世界经济失衡问题的持续恶化。

（三）世界经济治理的碎片化问题

当前全球经济治理体系具有半正式性、“小规模多边主义”和多元多层次性的特征。〔7 〕具体而言，全球经济治理机制可分为三类：一是全球经济治理的非正式机制，如二十国集团（G20）和七国集团（G7）；二是全球经济治理的正式机制，如国际货币基金组织（IMF）和联合国安理会（UNSC）；三是区域性经贸合作安排，如跨太平洋战略经济伙伴协定（TTP）和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）。各种治理机制的运转方式、成员方和主导利益方各不相同，彼此间或重叠交织或矛盾冲突。在金融全球化的背景下，全球金融市场在深度、范围和流动性方面的巨大提升必然要求金融治理机制的持续创新，科技发展也进一步推动经济治理机制的不断改革。原有治理机制一旦形成，必然产生路径依赖，导致既有机制的有效改革艰难而缓慢。除此之外，国际权力格局的演变、各国不同的利益偏好和议程设置也加剧了当前世界经济治理机制碎片化、多元中心化的局面。

席卷全球的2008年全球金融危机余波未平，发达经济体虽有所复苏但前景依旧很不明朗。美国经济增长率连续16年来均低于4%，经济发展呈现疲态，荣景不在；欧洲受难民危机和英国脱欧等影响困境重重。发展中经济体经济自身存在著明显的问题，结构性调整和改革压力很大，短期内难以形成可持续发展能力。世界经济结构性失衡问题依旧严峻。世界经济严重的结构失衡与治理机制的碎片化，产生深刻的矛盾。G20要真正发挥治理作用，必须在多重治理机制之间寻求平衡，找到共同点。

三、后危机时代G20转型的路径选择

后危机时代G20转型发展的总体方向是从短期的危机应对机制转为长期的经济治理机制，从非正式性机制转向非正式性+正式国际组织的复合型机制。杭州峰会在打造强劲、平和、包容的世界经济框架下达成的“杭州共识”放眼长远、综合施策、扩大开放和包容发展。这是G20转型的基调和动力来源。巩固G20作为国际经济合作首要平台的地位，推动G20成功转型，需要从以下几方面继续努力：

（一）建章立制，以机制化摆脱合法性困境

G20是针对金融危机激活的机制，已发展为全球治理改革的同义语，〔13 〕转型中的G20遇到身份困境。在组织结构上与G7相比十分松散粗糙，限定了G20在世界经济治理上的能力。“清谈误国、实干兴邦”，应该让二十国集团成为行动队，而不是清谈馆。 〔14 〕G20的机制化不可一蹴而得，需要整体的体系设计，循序渐进地实现。一是建立常设办事机构。设立常规性秘书处代替上任、本次、下任轮值国组成的临时秘书处，是通过G20实现政策协调互联互通的关键保障，帮助G20各成员国摆脱“有整体目标，无全面协调”的情况。若没有一个常设办事机构，G20就很难摆脱G7的影响，难以成为一个真正独立的全球治理机制。 〔15 〕二是建立“共同工具篮子”、政策效果相互评议机制和奖惩机制，提高G20的决策制定和落实的效力，避免“议而不决、决而不行”局面的出现。三是强化G20部长级会议的相互评估功能，加强政策落实效力，避免“雷声大雨点小”困境，增加各成员国的遵约压力。