加快投融资机制创新 推进林业产业发展

张 昊 余 珊

森林是陆地生态系统的主体和重要的自然资源，是维护我国国土生态安全和实现中华民族永续发展的重要保障，林业建设和林业产业则是事关经济社会可持续发展的根本性问题。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，特别是习近平总书记对生态文明建设和林业改革发展作出了一系列重要指示批示，明确指出要毫不动摇实施可持续发展战略，坚定不移推进绿色发展，为我国林业建设和林业产业发展指明了方向。林业是践行五大发展理念、转变发展方式的重要体现，是新常态下经济转型升级的重要环节，是构建生态安全屏障的重要支柱，是建设美丽中国的重要内容。改革开放以来，特别是党的十八大以来，我国林业建设取得了前所未有的巨大成就，森林资源数量稳步增长，森林综合效能不断提升，林业产业迅速发展。截至2015年末，我国林业产业总产值已达5.94万亿元[1]，已成为国民经济的重要组成部分。但是，必须清醒地认识到，我国森林资源总量不足、质量不高、功能脆弱的状况仍未得到根本改变，林业发展面临的困难与挑战仍然十分艰巨。特别是，我国林业产业普遍存在投融资机制落后，社会资本进入困难等问题，这严重制约了我国林业产业发展与转型升级，必须加快林业投融资机制创新，推进绿色发展，释放改革红利。

1 我国林业产业投融资制度现状及存在问题

目前，我国林地主要分为生态公益林和商品林两大类别。生态公益林是以发挥生态、社会效益为主导功能的森林，主要资金来源是各级财政拨款；商品林是指以生产木材、薪材、干鲜品和其他工业原料等为主要经营目的的森林、林木，以集体或个人筹资为主，财政补贴为辅。我国林业投融资制度主要存在以下问题：

一是林业产业高度依赖财政投入，资金投入不足。“十二五”期间，我国林业投入达到1.77万亿元，其中中央财政资金投入达到4 948 亿元，占比27.9%，中央和地方各级财政投入总计7 569亿元，占比42.7%，与之相比，林业投入中银行贷款和其他社会投资占比分别不足10%。林业产业高度依赖财政投入导致资金投入规模不足，缺乏长期稳定的投入增长机制，严重制约了林业产业发展。特别是，随着我国经济进入“新常态”，各级政府财政压力加剧，2016年我国地方政府债务规模预计约为17.17亿元[2]，已接近国际警戒水平，未来各级财政进一步增加林业投入的潜力受到限制。

二是林业产业具有公共产品属性，制约社会投资。林业资源是一种典型的公共产品。公共产品指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，所谓非竞争性是指林业资源不因增加或减少一些人口享受而变化；非排他性指任何人无法独占专用，只要存在林业资源，就无法阻止他人享受。公共产品存在的普遍问题是容易产生“搭便车行为”和“市场失灵”，除极少数具有明确收益来源的项目，大多数林业项目收益存在较大不确定性，制约了社会资本参与。

三是林业产业投资规模大、周期长、风险特殊，无法有效利用资本市场。林业产业项目一般投资规模较大，受到自然生长等客观规律制约，项目周期普遍较长。除了同其他项目一样面临市场风险、经营风险、财务风险、收益风险等各类投资风险外，林业产业项目还面临自然环境、气候条件等自然风险，项目收益的不可预测性较大。传统的资本市场投融资工具如银行贷款、股票、债券融资等一般需要融资企业具有较好的资产和现金储备，融资项目具有稳定的现金回报和可控的风险。在缺乏相应风险分散和收益保障机制的情况下，林业产业利用资本市场取得融资的能力非常有限，且存在融资成本高企的困难。

四是林业权属制度不完善，相关法规政策不健全。我国于1984年制定《中华人民共和国森林法》，并于1998年进行了修订。《森林法》对于森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益依法受到保护做出了原则性的规定，但对于森林、林木、林地的占有、使用、收益、处置（采伐）等权利细则，并没有做出详细规定。此外，长期以来我国在林业产业投融资等经济管理领域也还未形成系统的法规政策体系，进一步加大了林业产业投资的风险。

2 对于我国林业产业投融资制度的政策建议

一是积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式。2015年联合国森林论坛，对于林业产业在消除贫困以及应对气候变化方面的关键作用达成共识。习近平总书记在2015年气候变化巴黎大会上明确指出“中国2030年森林蓄积量比2005年增加45亿 m3左右”，林业在国民经济和生态治理格局中扮演的角色越来越重要，必然要求创新体制机制，采取多种措施，进一步加大林业产业投入。政府与社会资本合作，英文为Public-Private Partnerships，一般简写为“PPP”，是公共服务供给机制的一项重大创新。国务院办公厅在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办发[2015]42号）指出，政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。其核心指导思想和主要政策目标是改革创新公共服务供给机制和投入方式，发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，为社会提供优质高效的公共服务。具体到林业产业项目中，政府部门可以在保留所有权的情况下，将森林、林木、林地的建设、管理、经营以及收益的权利转给有充足资金和投资意愿的社会资本一方，政府主要承担相关林业产业项目的监督管理职责，并通过风险分担、政府补贴、税费减免等方式，为投资者提供长期稳定的收益回报。PPP模式的最大优势是政府与社会资本依靠合作关系，避免了产权不明晰带来的各项问题，且通过优势互补、风险共担实现了互惠共赢。对于政府，通过引入社会投资者作为新的资金来源，能够缓解财政投入压力，加快推动林业产业发展；对于社会投资者，能够获得由政府支持且背书的长期投资机会，获得稳定投资回报；对于林业产业整体而言，通过投融资机制创新，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，能够推动林业产业提质增效，实现更好的发展。

二是推动社会长期资金进行林业产业投资。林业产业投资规模大、周期长的特点，形成了较高的投资壁垒，严重制约一般社会资本进入本领域投资。然而，以养老基金为代表的部分资本市场长期资金体量巨大，投资周期长，与林业产业投资需求高度匹配，应抓紧研究相关政策，吸引这类资金开展林业产业投资。我国全国社会保障基金成立于2000年，主要用于人口老龄化高峰时期社会保障支出的补充调剂，基金短期内没有支出需求，主要通过资本市场开展投资运营以实现保值增值。基金的投资范围除银行存款、国债等低风险资产外，还包括私募股权投资基金及直接股权投资项目、信托贷款项目、境内外上市流通的证券投资基金、股票及信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价证券。截至2015年末，基金资产总额由成立初期的200亿元迅速增长至19 138亿元[3]，吸引这类长期资金能够有效缓解林业产业领域融资难、融资贵的现状。而对于养老基金来说，参与林业产业投资除了能够获取一定稳定收益外，还能够提供优质生态产品、保护和改善生态环境、增加经济总量、助推绿色发展，具有极大的正外部性。特别是，近年来世界范围内机构投资者广泛兴起社会责任投资理念（Socially Responsible Investment），也被称为“可持续发展和社会责任投资”，是指投资者不仅考察投资对象的财务业绩，还考察其社会责任的履行，在传统的投资策略上增加了环境保护、社会道德以及公司治理等因素，通过综合判断，最终形成投资决策的投资行为，其中绿色投资（Green Investment）是社会责任投资的一个重要方面。加快推动我国养老基金等社会长期资金参与林业产业投资，对于我国绿色经济、绿色金融的发展都有着重要的积极作用。

三是进一步完善林业要素市场，培育林业金融市场。根据中共中央、国务院颁发的《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发[2008]10号），2009年，中国林业产权交易所在北京正式挂牌成立。中国林权所的主要业务围绕林权流转、原木和木材大宗交易、林业产品大宗交易等展开，提供全国范围林木林地交易信息查询服务、林业及相关企业金融服务，林业中间业务介绍服务等，初步形成了我国林业要素市场，在促进林业各类要素资源转化流通，推动林业资源与资本高效对接等方面进行了有益尝试。金融是现代经济的核心，下一步应当继续加大林业产业与资本市场对接，加快金融工具创新，研究林业产业投资基金、林业产业资产证券化等工具的应用，从而形成多元化、系统化、差异化的金融工具体系，更好地服务于林业产业实体发展。

3 结论

当前，绿色发展、全面建成小康社会、供给侧结构性改革等任务为我国林业产业发展提出了新的要求，也带来了新的机遇。我国林业产业发展中长期存在的高度依赖财政投入、社会投资不足、金融工具少、资本市场不发达、法律法规及权属制度不完善等问题，阻碍了林业经济的快速发展。为此，政府应当通过综合采取推广政府与社会资本合作模式、创造条件引入社会长期资金、加快培育完善林业要素与金融市场等政策措施，切实解决林业产业投融资的问题，推动我国林业产业发展取得新的更大的成就。

[1]国家林业局. 林业发展“十三五”规划[EB/OL]. (2016-05-19)[2017-03-10]. http://www.forestry.gov.cn/uploadfile/main/2016-5/file/2016-5-19-4e0699f79b4b4a2ab03843684dd32c76.pdf.

[2]中华人民共和国财政部. 2016年中央财政预算系列报表[EB/OL].(2016-3-15) [2017-03-10]. http://yss.mof.gov.cn/2016czys/index.htm.

[3]全国社会保障基金理事会. 基金历年投资收益情况表[EB/OL].(2016-06-03)[2017-03-10]. http://www.ssf.gov.cn/cwsj/tzsy/201606/t20160602_7082.html.