福利体制改革对劳资关系的复杂影响

肖 巍，钱箭星

（复旦大学马克思主义学院，上海 200433）

·公共管理研究·

福利体制改革对劳资关系的复杂影响

肖 巍，钱箭星

（复旦大学马克思主义学院，上海 200433）

有关发达国家福利体制改革的讨论已不少见，但改革对劳资关系的影响似还没有引起足够重视，而这恰恰构成了近年欧美逆全球化运动的一个因素。事实上，就改革的必要性而言，直接原因是减轻财政压力，但深层涉及资本和劳动在全球化竞争力方面的重新定位，因此必然会触动某些奶酪；问题是动了谁的奶酪？动了什么奶酪？通过各国一段时间的改革实验，或可缕出若干线索，包括如何评价改革对劳资关系的各种效应，如何看待阶级结构已然变动的福利机制，以及如何研判目前仍然不明朗的改革前景。考虑到中国越来越积极地参与乃至领跑全球化的同时正在抓紧国内社会保障（福利）制度建设，劳资平衡是其中基础性的要件，而类似困境也暴露了出来，因而需要注意吸取经验教训，未雨绸缪，有所应对。

福利体制改革；工作福利；劳资关系；社会责任

2016年，以英国“脱欧”、特朗普当选美国总统、欧美多国政局动荡为标志，全球化进程似乎出现了一个拐点。尘埃尚未落定，各方已议论纷纷，莫衷一是。早些时候，伴随着西方工业化和资本主义的矛盾逐渐暴露出来，在世界劳工运动和社会主义运动的压力下，这些国家不得不进行改善劳资关系的努力，并相继建立了福利体制，成为所谓“福利国家”。然而，由于冷战终结，全球化浪潮席卷而来，整个世界都面临重新洗牌，福利国家的高福利使劳动力成本居高不下，人口老龄化又加大了养老金的负担，政府财政越来越捉襟见肘，陷入了欲罢不能、进退两难的困境。为了克服权利与责任不对等的“福利病”，避免过分依赖福利的道德风险，激活人们的工作热情，福利体制改革便势在必行。但这些改革的效果并不如人意，甚至导致了反全球化民粹思潮的“逆袭”。本文拟对冷战终结以来欧美国家福利体制改革对劳资关系产生的复杂效应作一梳理性的反思。

一、福利体制改革势在必行

现代福利国家的出现是在二次大战以后，但福利设想和做法可以追溯到19世纪70年代甚至更早。社会服务型国家（SocialServiceState）提供的社会保障（福利）被认为是维系国民正常生活的合理标准，也是缓和劳资关系的有效办法。“表明两大对立阶级侧重点不同的追求——对平等的追求和对财富的追求，开始向一个契合点社会靠拢，从而最终导致‘福利国家’的产生。”[1]（P134）到了20世纪，社会保障（福利）从主要依靠个人自助逐渐转变为强调国家责任。

发达国家的福利观念大同小异。英国的“社会服务”（SocialServices）代表了广义的福利，包括最低收入的社会保障（SocialSecurity）、为老弱病残等特殊人群提供的特殊服务、国民保健服务（NationalHealthService），以及住宅和教育服务。德国还提出了“社会国家”（SocialState）概念，“只有现存国家统治政权采取行动，由她去实现社会主义要求中合理的、并与国家及社会制度相一致的东西，才能制止社会主义运动的混乱局面”[2]（P28）。德国的福利体制更强调个人的责任心，凡是要求获得安全保障的人必须首先付出现实的代价[3]（P184）。北欧国家的全民保障制度，则是用高税收来支撑高福利，这或与单一民族单一宗教的国家比较容易进行社会合作有关。福利体制以及社会保障（福利）的进步性自不待言，并被认为是使资本主义起死回生最重要的制度安排之一。从1960年到1980年，发达国家的社会福利开支占GDP的比重从12.3%到23.3%，差不多翻了一番。

福利体制在促使劳动力商品化永久性方面也扮演了关键角色。“福利国家维持了随时能积极投入服务的劳动‘后备军’，并且在不需要他们服务的时候，让它们保持良好状态。”[4]（P106）这个体制的效果，一是来自普遍的改良主义，“不仅社会民主党政府，当时所有政府都推行同样的政策。这种政策不仅给西方国家带来了社会稳定，而且还使资本主义实现了前所未有的经济增长和经济繁荣”[5]（P281）。二是必须有足够的财力支持。三还要考虑某些文化因素的影响，譬如美国人崇尚个人奋斗，欧洲人更愿意同舟共济等等。

20世纪70年代，石油危机、经济滞胀和失业率上升是发达国家面对的多重难题。由于需要救济的人数和社会保障开支不断增加，各国政府财政收支越来越不平衡，债台高筑，出现了日益严重的“福利病”，而福利病的体制根源被认为是权利与责任不对称：人们总想获得较多的福利权利，却不愿尽相应的责任。就是在这个背景下，80年代新自由主义思想高调登场。英国撒切尔夫人政府提出福利改革的意图：国家的基本责任是使社会保障制度必须能够满足真正的需要；社会保障制度发展必须与社会经济发展保持一致；社会保障制度必须简单化并更加容易理解。美国里根政府也强调，必须遏止社会福利扩张政策，以减轻福利领取者对福利的严重依赖，提高他们的自立、自强和自尊意识，“为工作而福利”。1996年8月，克林顿政府签署了两度被否决的“社会福利改革法案”（即《个人责任和工作机会法》（PersonalResponsibilityandWorkOpportunityReconciliationAct），强力推行改革，这个法案强调国家、企业与个人的共同责任，自助、互助与国家保障相结合是改革的主旋律。

在全球化时代，知识、资本、人员的流动性大大增强了，劳动力市场和人口结构发生了很大变化，而传统的福利体制已不能适应这些变化。就福利供给或来源方面而言，“保险费总是要从工资中出，至于交费的是企业家还是工人自己，那是无关紧要的。企业家必须支付的保险费是以劳动的边际生产率为代价的，因此会使劳动工资下降。如果供给的成本来自税收，那么显然是工人直接或间接为它交费”[6]（P445）。税率和社保缴费是全球资本选择投资的重要影响因子，通过征收工资税（分别由雇主和雇员缴费）筹资的福利体制便成了一个绊脚石。技术进步大幅度减少了劳动力数量，而且就业方式越来越趋于灵活，缴税（费）的人员和来路都变少了。为了维持庞大的福利开支，就只能依靠举债。西欧多国发生的主权债务危机便是欠债不还的危险例证。

就福利需求方面而言，第一，全球化时代社会风险和不稳定因素增加，包括企业重组或非本地化，金融市场和汇率变幻莫测，产业更新和技能淘汰加快等等。这些因素导致发达国家失业率长期徘徊在8%-10%附近。较低的就业率不但减少了税收，还要增发救济金。第二，人口老龄化往往伴随着低出生率，新生代劳动力严重不足；而要享受退休金的人员越来越多，他们所缴付的费用却远不足以支付养老金。随着老年人比例上升，养老保险、医疗保健等开支也在增加。第三，家庭结构发生变化，离婚率上升和非婚生育子女增加，如英国单亲家庭的福利使得很多年轻女性不愿意工作，还可以享受免费住房、生活补助和减免税费。第四，福利体制还会发生“鲍莫尔病”（Baumol’sCostDisease），即制造业生产率的提高导致服务业成本上升，因为相对于制造业，服务业的生产率更难以提高，但由于服务业的经济比重加大，服务成本也上涨了。

不断扩张的福利规模和成本压得福利体制喘不过气来。“正像一个国家的人民的消费不能超过自己创造的价值一样，每个人所能得到的真正安全也不能超过我们全体通过生产而获得的安全。这条基本真理也不会因为企图用集体摊派法来进行掩饰而被抹煞。”[3]（P184）慷慨的福利措施、松弛的福利管理和滥用福利的道德风险使得福利体制难以为继。德国的社会福利开支从1960年的657亿马克增加到2002年的7890亿欧元（约合15790亿马克），增长了20多倍，而同期GDP增长不到10倍。2010年希腊福利开支占 GDP比例为20.6%，占政府总支出41.6%。当本国财力承受不起高福利时，就只能靠借债寅吃卯粮来对付，这根本就是不负责任的做法。

福利体制还养懒人，形成所谓“道德公害”（Moral Hazard）。“我们就不可能希望他们的精力、才干、创业精神和其他优秀的品德得到充分发挥，而这些品德对于民族的生存和未来都是至关重要的，而且还为基于个人创业精神的市场经济提供了先决条件。”[3]（P182）美国1996年之所以推出社会福利改革法案，“并非由于福利计划过于昂贵，而是因为关于福利的道德辩论使人们醒悟，福利制度正在摧毁弱势群体的生活”[7]（P16）。传统的福利体制既没有要求享受福利者对自己负责，也不督促健康的穷人去找工作，不仅侵蚀了他们的自信心，也败坏了公众对他们的同情心。2005年美国贫困家庭的消费支出大约是他们收入的两倍，而在上世纪60年代初，它们的消费支出只超过收入的10%左右[8]。在全球化背景下，资本可以在全世界挑选价廉物美的劳动力，而政府不会采取损害资本利益的做法（如增加企业为员工的缴费），只能向削减福利开刀，这就动了劳动者的奶酪，他们以各种方式乃至声势浩大的示威和罢工来对抗改革，这就打破了福利国家原来相对平衡的劳资力量格局。

福利体制改革还有移民问题压力。欧洲一体化进程打破了福利国家的边界。无论欧盟成员国还是非成员国的移民都要来享受欧盟的福利，无论出于何种考虑，阻止不断进入的移民都是纸上谈兵。2005年，法国、荷兰先后公投否定了《欧盟宪法条约》。并非两国国民反对欧洲一体化，而是担心本国的福利在欧盟扩张中被压垮。现在的欧盟不复当年，中东欧、南欧国家已纷纷加入其中了。

二、福利体制改革动了哪些奶酪

福利体制改革的目标，是重新定义社会安全网的概念，收缩福利国家的功能，同时针对新贫困提出新的保护领域，强调从消极保护转到积极的人力资源开发。改革在各国侧重点有所不同，但大抵都是从选择性收缩开始，这是因为传统福利体制首当其冲的问题就是过于慷慨，而其所能覆盖的风险今非昔比。

（一）从普遍型福利到选择型福利

改革之前，欧洲长期失业人群不断增加，一年或一年以上的失业者占了失业者总数的一半以上，其中60%的人失业时间超过2年[9]（P9）。20世纪80年代初，英国撒切尔夫人政府对传统福利体制率先进行改革，包括削弱工会力量，促使劳动力市场更加灵活，国有企业私有化；政府只提供基础公共设施（如公共卫生体系），但有选择地只负责解决少数人的特殊困难。时隔30年，2013年英国又启动新一轮改革，主要涉及法律援助、社会救济金、福利房补贴和残疾人福利等内容，用个人独立金（PIP）取代了过去适龄人员残疾救济金，实际上是对残疾资格进行重新认证，估计有五分之一的原残疾救济金领取者将不再有资格领取PIP。

美国调整社会福利的救助对象不一定是那些最需要的人，而是应该获得公共援助的人[10]（P105）。其中抚育未成年儿童家庭援助（AFDC）项目受到激烈批评。联邦政府向无业的单亲母亲和她们的孩子提供现金救济且没有时限，导致这批人对福利长期依赖。1996年改革的一项主要内容就是“贫困家庭临时救助”计划，旨在通过激励受助人的工作愿望，减低他们的依赖性，并着力限制和矫正个人行为，福利依赖家庭即便多生子女也不能多领救济金，强制单身母亲出去工作，在领取养老金之前须尽可能长久地参加劳动。对于“问题人口”（行为失控者如吸毒者、不道德公民如不称职的父母），也只有通过努力改变自己的行为才能获得救济。这些改革更重要的是促使人们增强责任感。

可见，福利体制改革第一步就是提高享受福利的门槛，特别是打消长期依赖福利的念头。

（二）工作导向型福利

社会福利缴税和给付机制对于工作者既有收入效应也有替代效应，前者是指激励工作者争取获得更多的收入，后者则是指工作者选择提前退休或其他方式来逃避税收，而“一种不鼓励工作的激励机制的长期结果是破坏性的”[11]（P745）。这就是催生了“工作福利”（Welfare-to-Work）的提出。

上世纪90年代工党影子内阁提出“促进工作的福利”计划，1998年布莱尔政府实施“青年新政”计划、“工作税额抵免”（WorkingTaxCredit）和制定最低工资标准，就是为有工作能力的人创造就业机会，为无工作能力的人提供生活保障。福利改革与劳动力市场政策相结合，一是加大促进就业的投入力度，为求职者提供职业介绍、指导和培训等服务，英国《学习技能法》（2000年）规定，国家承担16岁以上公民接受教育和培训的费用；二是鼓励企业长期雇佣员工，对雇佣残疾人给予工资补贴，实行法定最低工资，稳定低薪工人；三是企业大规模解雇必须与员工集体协商；四是提供人性化服务，英国《雇佣法》（2002年）提出家庭友好政策，包括非全职员工同样享受平等权利，延长产假，允许父母在孩子5岁前停薪留职照顾孩子等等。

美国里根政府推行工作福利制（Workfare），国会通过《家庭援助法》（FamilySupportAct），为失业者再就业提供包括教育培训和找工作技能、儿童托管和医疗等服务，预热了后来的福利改革。1996年，克林顿政府提出改革方案，一是必须使得家庭的工作收入远高于福利津贴，提高最低工资、完善劳动收入所得税减免（EITC）政策，以及扩大儿童托管规模和医疗救助范围；二是帮助人们寻找工作，提供就业培训；三是规定救助时限（两年），年轻人、健康人必须接受教育、培训和就业安排；四是为安排福利接受者就业的企业、公共部门提供补助。经过国会两党激烈辩论和几番修改，这一改革方案终于成为福利改革法案。该法律要求人们对自己和家庭负起责任，强调要帮助福利接受者通过就业获得经济独立，规定了联邦政府主要福利项目的开支上限，严格限制领取福利救济金的时间，还授权各州根据福利申请人的处境和州的经济状况，有选择地对待福利申请人。各州可以制定政策提高工人工资，认可通过EITC办法来提高贫困人口的工资[12]（P66）。1997年美国创立“脱离福利接受工作挑战”（WelfaretoWork JobsChallenge）基金，激励雇主雇用和留用长期福利接受者，雇主可获得相当于就业第一年工资第一个1万美元的35%补贴和就业第二年工资第一个1万美元的50%补贴[12]（P93）。2002年布什政府提出了深化改革的《为自立而工作法案》，强化了通过就业自食其力的“工作福利”，以及改善家庭结构，减少非婚生子女的政策措施。

2008年英国政府规定领取救济金2年以上的公民必须参加全职社区工作，领取救济金1年者要在社区工作至少4周，必须有独立医师鉴定是否丧失劳动能力。2010年，政府进一步要求暂时没有就业机会的人也必须参加公益劳动，来换取享受福利的资格。如果失业者不申请就业，拒绝政府介绍的就业机会或者未定期完成社区义务工作，3个月内不得领取救济金；如果再犯，则延长停止领取救济金的时间。英国计划5年完成福利体制改革，促使70万低收入者境况改善，250万家庭领取补助金的数额增加，25万名儿童和50万成人脱贫。

上世纪80年代，瑞典社民党重新上台，在“保卫福利、重建经济”口号下采取一系列改革。一是在社会福利中增加就业指标，使“愿意就业”成为享受福利的基本条件；失业保险领取者必须接受政府提供的工作，对于不积极就业者，第一次不接受的扣除25%，第二次扣除50%，第三次全部扣除。二是配合产业结构调整加强失业者培训和再培训，就业部门将有关信息提供给培训机构，政府购买培训成果。三是对有意雇佣但经营困难的公司，就业机构支付一定的工资补贴；对雇佣长期失业的困难人员，给予岗位补贴。四是鼓励创业。欧盟要求2005年之前就业率达到67%，2010年达到70%（其中女性60%）。瑞典2002年总体就业率就已达到74.9%（其中女性73.4%）[13]（P109）。

（三）延迟退休年龄

早些时候，发达国家为解决年轻人就业，鼓励提早退休。但由于人口老龄化，缴税劳动力人口减少，养老金来源缺口越来越大，又不得不推迟退休年龄。

以法国为例，1945年法国人平均寿命是65岁，现在是78岁。20世纪90年代初期，密特朗政府将法定退休年龄从65岁下降至60岁，退休人员占全国总人口的24%，每年须支付320亿欧元养老金。1993年巴拉迪尔政府决心改革退休制度，特意避开工会势力大的公共部门，延长了私企雇员领取全额养老金的缴费年限，并逐步将退休金与收入挂钩调整为与物价挂钩。1995年朱佩政府试图进一步将改革扩展至所有部门，却闹出了一场大罢工，朱佩被迫下台。从此，法国政府每提出类似改革都遇到激烈反对。2003年拉法兰政府试图使公务员领取全额养老金与私企拉齐没有成功。2007年萨科齐上台，发动改革攻坚战，将国有铁路公司、巴黎独立运输公司等全额养老金缴费年限与公务员拉齐，同时也做出最大妥协，如提高铁路工人职业生涯后期的工资（等于增加养老金）。2010年6月，法国劳工部宣布次年7月起，将法定退休年龄以每年4个月的节奏逐步提高，2018年提高到62岁；领取全额退休金年龄也从65岁提高到67岁，由此爆发全国各行业大罢工。罢工使法国每天损失几亿欧元，社会秩序受到严峻挑战。尽管如此，国民议会还是通过了改革方案，颁发了退休制度改革法案。法国还设立“辛苦账户”，用积分方法补贴工作条件艰苦的人员，根据积分换取培训、转岗或享受提前退休（不超过2年）的优惠。

法国规定财政赤字占 GDP比重长期超过欧元区3%，削减赤字只能拿导致赤字的主因退休制度开刀。改革虽然得以推进，但萨科齐在2012年大选中败北，成为第五共和国首位未获连任的总统。奥朗德政府继续推行改革，规定从2025年到2035年逐步将领取全额养老金缴费年限延长至43年，并提高养老金的缴费率。

德国从2012年起逐步将退休年龄由65岁提高到67岁。2014年联合政府规定，如工龄满45年可以63岁退休，这意味着只有从18岁开始工作（一般是低端服务业或体力劳动者）才能满足这个条件。

2011年11月，英国20多个工会联合大罢工，反对政府的养老金改革计划。这次罢工有200多万人参加，是1979年以来最大规模的工会行动。改革要求公务员退休年龄延长至66岁，增加养老金缴纳。英国政府认为改革是削减每年320亿英镑养老金支出、使公共养老金能够持续运行所必须，且不会影响10年内退休的公务员及低薪阶层。数据显示，平均工资水平的员工要额外工作4年才能维持现有福利。

（四）削减福利救济

早先德国失业者可领取原工资六成左右的失业金，加上住房、幼儿抚养等补助和减免税，有的失业者福利甚至超过了低收入工作者，于是不少人宁愿不工作。研究表明，增加福利津贴，低技能劳动者的就业率会相应降低[14]（P8）。作为反例，美国的失业金只有原工资的约三成，其长期失业率就比较低。因为“低水平的失业救济金几乎等于重新就业的强制令”[9]（P127）。

20世纪90年代后期，英国工党执政，延续了保守党政府的改革做法：通过降低失业津贴、增缴公民医疗保险费、改教育奖学金为贷款、减少财政住房津贴等各种措施预防人们陷入“贫困陷阱”（PovertyTrap，指贫困不断再生产出新贫困，以及依赖福利只能维持起码温饱的贫困）而不去工作。2013年，英国新一轮改革对就业适龄人员实行救济金封顶，单身人士每周可领取350英镑，单亲家庭不论孩子多少每周只能领取500英镑；救济金的年通胀涨幅为1%（此前是2.2%）；福利住房与救济金挂钩，如果面积超标则减少救济金。

2003年3月，德国施罗德政府提出《2010年议程》改革方案，内容包括缩短领取失业救济金时间、放松对企业的限制、提高个人承担的医疗保险费用比例等等。2005年，德国强力推出福利配套改革推动就业：一是将失业救济金与社会救济金合并为“失业金II”，失业金降到社会救济金水平。领取失业金时限到期，失业者将自动进入“失业金II”阶段。二是要求失业者必须接受当地劳动部门介绍的任何合法工作，不得以工作地点、工作环境为借口加以拒绝，否则将扣除部分救济金。这些改革力度之大，引起社会底层的强烈不满，迫使施罗德提前举行大选，黯然下台。但也正因为改革未雨绸缪，使德国在日后危机应对中表现良好[15]。

（五）福利来源多元化

福利体制改革不但应在需求方面进行压缩，还必须在供给方面广开门路，建立富有弹性的多支柱福利体系。越来越多的事态表明，良好的福利体制，不但要使社会财富通过再分配促进社会公平，还要兼顾再分配过程中的效率原则。

20世纪80年代的英国政府认为，大包大揽的福利政策不仅导致政府开支巨额增长，更不利于培养公民的个人责任感，还妨碍了私人部门参与社会保障。为此，政府通过补助方式，鼓励民间机构在国民保健项目、养老金运作、福利服务等方面参与经营。一是将部分福利项目的投资和管理转给私人部门或盈利机构；二是政府和私人部门共同承担部分社会福利服务；三是减少政府福利开支，促使人们更多地选择私人福利；四是出售部分国有资产来充实社会福利池，如住房私有化，减少住房津贴，即使最贫困家庭也必须负担20%房租等等；五是鼓励居民购买私人医疗保险，提高国民保健服务的待遇。这些改革大大减轻了财政负担，提高了福利效益。

美国历史上就没有合作主义（Corporatism，或译社团主义）传统，美国人的自我奋斗、竞争和冒险精神使他们不像欧洲人那样追求全民福利。从1990年到2007年，美国雇主和雇员分别承担6.2%的工资税率，私人经营者承担12.4%的税率。医疗保险税率雇主和雇员各承担1.45%。工伤保险税率1.58%、失业保险税率6.2%则都由雇主承担。美国的福利具有明显的选择性取向，政府为私人部门的福利计划提供补贴，底层群体只能获得最低的福利，不同群体根据自己的经济实力通过市场获得有差别的福利。

20世纪80年代瑞典进行税制改革，将企业同时缴纳国家所得税和地方所得税改为征收28%的国家所得税，并按工资总额缴纳33%的社会保障税（可在所得税前扣除）。企业每年将不超过25%的税前利润转入“未税储备基金”用于弥补亏损。90年代以后，瑞典将企业税大幅度下降为30%，个人所得税由70%下降到不超过50%。2006年瑞典中右联盟上台执政，林费尔德政府主张减税和私有化以鼓励企业投资刺激经济增长，提出减少32亿欧元税收，同时降低失业福利。

三、福利体制改革对劳资关系的复杂影响

针对高福利的漏洞和弊端，新自由主义趁势推动针对福利体制的改革，英美的动作幅度比较大，欧洲大陆国家步伐迈得犹豫一点。试图通过改革来减小财政压力的举措无疑动了很多人的奶酪，其艰难可想而知。有的国家比较坚定，有的国家则比较曲折，改革效果亦大相径庭。2008年金融危机以来的事态进一步表明，福利体制改革的方向不可逆转，同时改革也带来了劳资关系的新变化。

（一）福利体制改革的积极面

从总体和长远看，福利体制改革对劳资关系有积极影响。

1.“工作福利”的正面意义

福利体制改革的一个直接目标就是改掉过分慷慨的福利，不再为健康但拒绝工作的人们提供援助。无数事实证明，过宽、过高的福利标准不利于社会进步和人的发展，其中“过宽”放纵了不劳而获的心理，如果成为社会风气，就会打击辛勤工作的人。因此，必须对享受福利的资格加以限制。“过高”超过了人们依靠劳动所得的报酬，也超过了社会能够提供的福利供应能力。大多数福利改革措施都包括了领取失业救济金的时限，并要求参加就业培训。美国的数据表明，1996年福利改革法案实行后三年有 470万人摆脱了福利依赖，许多单身母亲参加工作，虽然丧失了闲暇还要忙于家务，但她们更满意于有工作的生活[7]（P16）。

2.有利于提高“可雇佣性”（Employability）

在全球化条件下，许多失业者的能力不足是一个大问题。由于技术进步和产业调整，相当一部分劳动者缺乏新兴产业所需要的技能；学校教育与经济社会需要脱节，学生毕业了找不到合适工作。提高劳动者的“可雇佣性”便成为改革的重要配套措施。“可雇佣性是关于获得最初就业、维持就业和获取新的就业所需要的能力。”[16]（P14）不同于劳动者的“就业能力”（Employability），可雇佣性包括劳动者所需要的通用技能、工作场所的条件（支持的可获得性、适当性等）和劳动力市场条件（劳动力供求、职务可持续性等），其实就是劳动者或人力资本的竞争力。1998年英国就业研究院将可雇佣性能力开发作为就业指导的首要方针，这种能力开发不只针对失业者，还包括学生和在职者，体现了福利开支向人力资本的投资倾斜。

3.养老金改革与“积极的老龄化”措施

对于一些随着年龄增长，经验积累丰富的职业（如医生、教师、高级技工），延迟退休在缓解养老金压力的同时，还可以充分发挥这部分老年工作者的作用。世界卫生组织和欧盟委员会提倡“积极的老龄化”（PositiveAging）：“为健康、参与和安全提供最优机会，以提高人们老后生活质量的过程。”[17]（P12）如何使之不成为空洞的口号，还需要解决就业市场的年龄歧视问题。劳动力市场要适应人口老龄化，企业也要适应劳动力老龄化。要为老年人提供合适的工作机会，包括适合他们的培训，推广终身学习，创造适合老龄化劳动力的工作环境，采用比较灵活的工作方式等等。但对于体力特别是繁重体力劳动者，他们缴纳养老金的时间与高学历工作者就不能一概而论。德国规定工作年限满43年（不必等到68岁）便可退休就是一个比较人性化的做法。

4.发展就业配套的服务业

就业导向需要有多元化办法，例如开办更多的幼儿托管和幼教机构，让年轻女性脱身出来参加工作。政府对这些服务机构有所补贴，扶持它们的发展，同时这些服务行业也会提供新的就业机会。以往有的国家的改革，只盯着降低失业金而没有其他措施（如税收减免、最低工资标准）和服务（如就业指导、幼托服务）跟进，促进就业的效果就不甚理想。这也提醒后发国家的福利制度建设，一定要有顶层设计和配套改革。

（二）阶级结构变化的福利分析

福利体制改革，实际上也深刻地改变了阶级结构和利益格局。“政府政策必须有效合理地推进灵活性，不仅应该在财政领域寻求刺激因素，而且也应该制定权利和义务的分配原则，促成劳动力供应者与需求者之间的配合。”[18]（P109）考察各国的改革历程和经验教训，可以发现一些值得关注的规律性。

福利改革的效果取决于当地的阶级文化。丹麦社会学家哥斯塔·艾斯平·安德森（GostaEsping-Andersen）将资本主义世界的福利体制分为三种，即自由主义、保守主义和社会民主主义的福利体制[19]。在保守主义模式中，只要中产阶级的利益稍有触动，就会表现为不配合或反对态度，使得改革成效甚微。欧洲大陆国家改革步履艰难大抵如是。譬如在法国，没有人反对改革，他们有一句名言：“改革很好，但最好从我邻居家开始。”[20]（P174）在社会民主主义模式中，尽管福利思想深入人心，但只要支撑这个体制的工人和中产阶级意识到高福利的困境，愿意面对现实采取行动，当局就能够有效推动改革。瑞典政府在上世纪90年代的改革中，始终保持与工会和雇主组织的沟通，得到他们的理解与支持。德国改革围绕着五项原则，即个人的职责、不同社会群体间的团结、公平的机会、劳资之间的社会伙伴关系以及可持续发展（经济发展和保护自然资源）展开讨论[21]，形成了较大共识，改革也取得了明显的效果。而在自由主义模式中，一方面，弱势群体对制度的忠诚与受惠于福利体制是联系在一起的；另一方面，由于有基本社会救助托底，改革对底层的影响不是很大，而对于福利已市场化的中产阶级来说，他们的容忍度和变革余地也比较大，因此而具有较强的灵活性。英美国家的改革之所以能够逐步推进，原因即在于此。

阶级政治在后工业社会中依然起作用。新的社会风险，使得无论工会还是雇主组织的应对态度都有所分化：有的企业对高技术工人有迫切的要求，更愿意支持配套服务机构等社会政策；不同的工会也代表不同产业、不同利益的工人，有的赞同积极的劳动力市场改革，有的仍然注重维护现有的权利和资格。后工业社会转型并没有彻底打破原有的阶级政治，只是在传统的阶级分化之上叠加了一些新的分化，例如北欧的公共和私人部门之间、欧洲大陆国家的劳动力市场内外群体之间、自由主义国家的公共和私有化服务之间等等。这些新的分化与以往的阶级分化有着紧密的关系，如果这些新的阶级分化阻碍了社会边缘群体融入社会，就有可能导致出现新的社会分裂[22]（P293-316）。

政府要创造有竞争力的环境来吸引资本。如果不顾企业绩效，要求不切实际的福利待遇，不仅危及企业的生存，也势必破坏福利的可持续性。高福利必须有强大的资金支持，但高税收显然不利于企业发展，资本也可能外逃，这就会影响就业。只有让资本有利可图才是劳资双方和国家（政府）第三方的共赢之策。典型的有被认为福利国家典范的瑞典为了提升本国企业竞争力，实行企业低税负政策，不断降低企业所得税率，造就了爱立信（Ericsson）、沃尔沃汽车（Volvo）、SAAB汽车、ABB电气、伊莱克斯家电（Electrolux）、宜家家居（IKEA）等一批跨国公司和世界名牌。

另外，政府开发人力资源也是工作福利的重要内容，尽管这项开发的支出未必直接反映在劳动者收入里面，但实际影响不容低估。20世纪80年代，美国在联邦预算压力和政治优先议程变化的影响下，政府人力资源开支占政府支出比例从28%下降到22%。1996年的改革使联邦和各州政府大幅度增加就业培训、教育、交通和幼儿照顾等方面的福利开支，这些开支占总福利开支的比例从1997年的23%到2002年已上升到56%[23]（P138），客观上增强了工作的福利。

（三）福利体制改革面临严峻困局

尽管谁都知道“福利病”必须治疗，但真的动了人们的奶酪就会遇到抵制。政府如果坚持改革，很可能断送自己的政治生命。2002年法国社会党、2009年德国社民党大选失利就是案例。执政党既不敢贸然行事，但也不能得过且过，否则错失改革良机，这个家也是当不下去的。

福利体制改革能否成功，无疑有赖于改革者的决心与意志，还必须摒弃党争，保证改革的连续性。这似乎很难，但恰恰体现了政治家的见识、素质和技巧。除此之外，还有：

1.改革必须给利益受损方必要补偿

改革既要让原福利享受者接受工作安排，又要创造就业岗位。美国1996年的改革就是一方面把有劳动能力的人推向就业市场，他可通过EITC得到食品券、免费午餐以及住房医疗方面的补助，使脱离福利的状况比依赖福利要好；另一方面私有业主每雇佣、培训一位低收入雇员并使之有12到24个月的工作，就可以享受税收抵免，特别是在经济低迷时，这些补助可能比“就业机遇税收抵免”和“由福利到工作税收抵免”更实惠[12]（P206）。英国工党政府也兑现了对工会的承诺：实行最低工资制度，最低工资标准由1998年的3.6英镑提高到2002年的4.2英镑；给予工会发言权以及英国加入欧洲理事会通过的保护经济、社会和文化权利的《欧洲社会宪章》（EuropeanSocialCharter）。改革后劳资纠纷不断减少，20世纪80年代年罢工次数1129次，而2004年仅为130次[24]（P54）。

2.改革决策要周全并有辅助性方案

美国1996年的改革，就是拿威斯康辛州的方案作为典型。该州为了实现积极就业，通过审查福利享受者的资格、教育培训、儿童托管服务、医疗救助、交通补助、社区网络支持、就业贷款等政策设计，使得1985年享受《贫困家庭临时补助》人数达28.8万，1994年下降到22.6万人，2001年只有4万人[12]（P104）。之所以取得这些效果，是因为政府不仅鼓励人们工作，还为创造就业提供了大量辅助性服务。而有些州因为没有足够的支持措施，效果就不如人意了。

3.改革是攻坚战持久战不能指望毕其功于一役

美国各州福利待遇差异很大，福利状况与政党竞争也有不小关系。竞争激烈的州，民主党往往支持慷慨的福利；竞争不激烈的州，福利水平就比较低。而且各州都不希望成为福利磁铁吸引其他州的穷人，这就出现了盘根错节的改革局面。法国的情况比较离奇，全法1500多个养老计划千差万别，福利体制高度碎片化，这就带来了一连串的改革困难。几十年来，历届法国政府都试图对基本养老体制进行改革，但屡改屡败，都是以政府妥协收场。尽管如此，又不可能绕开它不改，所以每过一段时间就要闹上一阵子。

社会福利的刚性特征，以及西方国家的政治生态，决定了每隔几年的政党轮替，谁也不敢拿福利开刀来开玩笑。但不断扩大的福利债务导致高福利国家难逃主权债务危机的爆发。这就是英国撒切尔夫人大刀阔斧对福利、对工会、对国企进行改革的原因所在。尽管进行得很艰难，但后任政府无论左右政党都没有推倒重来，而是通过微调来缓释矛盾。德国施罗德政府提出比较激进的改革，尽管“出师未捷身先死”，施罗德本人下台，但继任的默克尔政府仍高度肯定他勇敢地撞开了改革的大门，继续了没有施罗德的施罗德路线，并取得了不俗的改革成果。

福利体制改革增加了劳动大军的供给，尽管大多数国家制定了最低工资标准，但仍然强化了资本挑三拣四的动机和可能。而且，强制培训为资本提供了有技能的劳动力，相当于国家参与了劳动力的再生产。20世纪最后二十年，美国工人实际小时工资下降了4.4%，同期美国GDP年增长率为3.10%，劳动生产率年增长率1.73%（而1948到1979年年增长率2.77%）。劳动生产率提高的收益大多流向了资本（高管）。1967年美国公司首席执行官（CEO）平均薪金是工人工资的24倍，1982年为42倍，2000年为300倍，2005年达到411倍[25]。美国经济从2000年到2005年增长了12%，劳动生产率提高了17%，但同期美国中等收入者工资只增加了3%，实际收入有所下降，低于2000年的水平[26]。早先福利体制提供了比较有利于劳动阶级的项目，但是改革使作为“社会工资”的福利减少，劳动阶级总体相对收入是下降的。这就可能产生几个后果：一是福利削减和工资下降减弱了劳动者的消费能力，这会影响剩余价值的实现，阻滞再生产的扩大和连续，出现生产过剩，最终只能通过危机形式来解决；二是如果实体经济生产严重过剩，就会迫使资本转向虚拟经济，堆积起越来越大的泡沫；三是全球化时代的风险不同以往，各项生活成本都在增加，如果没有稳定的社会预期（稳定的工作和保障），势必增加社会成员的不安全感，由此引发新的社会问题乃至街头抗争，如果再有极端思潮和势力作祟，情况就殊难逆料了——近年欧美国家发生的某些逆全球化表现就是一个明证。

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（责任编辑 李淑芳）

肖巍（1954—），男，江苏镇江人，复旦大学马克思主义学院教授，博士生导师，主要研究社会福利政策；钱箭星（1955—），女，安徽宣城人，复旦大学马克思主义学院教授，主要研究社会福利政策。

D632.1

A

1671-7155(2017)04-0054-08

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.04.010

2017-06-02