湖北省土地流转研究综述

邢 苏

（南京师范大学 社会发展学院，江苏 南京 210097）

农村发展研究

湖北省土地流转研究综述

邢 苏

（南京师范大学 社会发展学院，江苏 南京 210097）

土地流转是促进农村经济改革发展的重要组成部分，近年来已成为学者们的研究热点。以湖北省为例，学者们从多个角度对土地流转过程中出现的问题及其原因进行探讨，并形成了丰硕的研究成果，对湖北省土地流转的顺利推进有着积极意义。然而，通过对这些学术成果的梳理发现：在“非粮化”问题的应对、土地承包年限的确定、进城农民工权益的保障等方面，土地流转问题还有进一步的研究空间。

土地流转；土地产权；湖北省

十七届三中全会指出，“我国农村正在发生新的变革，我国农业参与国际合作和竞争正面临新的局面，推进农村改革发展具备许多有利条件，也面对不少困难和挑战……”［1］作为农村经济发展过程中必不可少的一环，土地流转在近年来成为了学者们研究的热点。以湖北省为例，面对土地流转过程中出现的各种各样的问题，学者们从城乡一体化、劳动力转移、农民生活保障等多个角度对这些问题的原因进行了探讨，提出了解决这些问题的应对措施，形成了丰硕的学术成果。这些学术成果的出现，无疑对土地流转的顺利推进大有裨益。

一、湖北省推进土地流转的意义

作为我国中部地区的农业大省，湖北省土地流转的顺利推进在调整农业经济结构、促进农业规模经营与现代化发展、提高农民收入、实现中部崛起等方面有着积极的意义。如刘友凡［2］认为，土地流转的推进在提高土地产出率、推进农村经济结构的战略性调整、加速农业市场化与现代化进程、壮大集体经济与减轻农民负担、促进农民观念的更新和科技素质的提高等方面有着积极的作用。宁芳园［3］认为，作为我国的粮食主产省份之一，土地流转在坚守耕地红线、提高耕地质量、增加农业综合生产能力、提高农民收入及农业经济调整、实现中部崛起等方面有着重要的意义。吴学兵、汪发元［4］认为，培育和发展新型农业经营主体、推进土地规模经营，有助于缓解保障粮食等重要农产品供给与资源环境承载能力的矛盾；而土地流转制度的改革，无疑对新型农业经营主体规模化发展有着积极意义。

二、湖北省土地流转问题及其原因

（一）土地流转过程中的问题

学者们基于不同的角度对湖北省土地流转过程中出现的问题进行了调查研究。经过笔者的梳理发现，学者们发现的问题主要体现在如下两个方面：（1）农民参与土地流转的积极性不高；（2）参与土地流转的双方在土地流转过程中的行为、程序、合同不规范。这两个问题是土地流转过程中比较突出的问题，也是将来土地流转研究过程中要面对的问题。

1.农民参与土地流转的积极性不高

徐立峰［5］结合在湖北省进行调研时的情况指出，在土地承担着社会保障功能及不再承受粮食订购任务、粮食税的压力情况下，部分农民宁愿将土地粗放经营、撂荒，也不愿意参与土地流转、放弃土地的承包经营权。张勇［6］在鄂州市进行调研时发现，在81.5%的农民清楚地知道自己的下一代不会种地的情况下，仍有61.7%的农民不愿意将自己的土地流转出去，愿意将土地流转出去的农民的比例仅占38.3%。袁慎柏［7］在调查过程中发现，受思想观念、对土地政策不了解、对社会保障与就业安置等问题的认识等影响，农民参与土地流转的意愿并不是很高。可以看出，在对政策不了解、传统思想观念的影响、社会保障等因素的影响下，仍存在着部分农民不愿意参与土地流转。

2.土地流转行为、程序、合同不规范

湖北省委农办课题组［8］在调研时发现，土地流转的过程中，不仅农户之间的土地转让多为口头协议，缺乏规范的合同进行约定，即便是经营户与村委会有关土地流转的签约，也存在着签约主体与流转主体不一致的情况。杨佳、柏振忠、王红玲［9］在武汉市进行调研时发现，大部分土地流转的行为并不规范，口头协议占大多数，且缺乏规范的文本合同来规范双方的权利和义务，土地流转纠纷发生的可能性大大增加。宁芳园［3］结合实际调研的情况指出，在土地流转的过程中，土地流出方与土地流入方之间多无固定合同及规范统一的合同，有的甚至只是口头协议；当外出务工的人员准备返乡种地之时，土地流转纠纷时有发生。通过梳理可以看出，土地流转过程中行为、程序、合同不规范的情况不仅仅局限于参与土地流转的农户之间，部分参与土地流转的经营户、村委会同样存在这些问题。土地流转过程中行为、程序、合同的不规范无疑会增加纠纷出现的概率，给参与土地流转的各方带来权益上的侵害。

（二）土地流转不畅的原因

在探讨湖北省土地流转不畅的原因时，学者们给出了不同的解释。经过笔者的梳理与总结发现，这些原因主要体现在以下四个方面：

1.农民思想认识上的偏差

针对土地流转过程中出现的农民参与积极性不高等问题，部分学者认为与农民自身固有的传统观念及对土地流转政策的不了解等原因有关。具体而言，李程云［6］结合其在荆州市的调查情况指出，由于绝大多数农民在思想上存在“恋土情结”，认为有了土地，生活便有了保障，宁可将土地粗放经营也不愿意将土地流出，加上农业税的取消及政府发放补贴等因素的影响，农民参与土地流转的积极性进一步降低。胡艳生［2］结合麻城市土地流转的情况指出，虽然基层政府部门对土地流转的政策进行了宣传，但农民在思想认识上仍存在一定的偏差，担心土地承包经营权流转出去后无法收回，故宁愿粗放经营、甚至抛荒，也不愿意流转土地。张斌［10］指出，受制于“天时、地利、人和”及小农思想的思想观念的影响及现代市场观念不强等因素的影响，一些种粮大户在土地经营达到一定规模以后，不愿意再进行进一步的发展，土地流转的进行受到阻碍。聂亚珍、陈冬梅［11］结合调查中实际情况指出，在小农思想的影响下，出于担心土地流转之后生活无法得到保障及对土地流转政策的不了解，不少农民并不愿意参与土地流转。

2.广大农村地区缺乏社会保障体系

有学者指出，湖北省土地流转的过程中存在部分农民不愿意参与土地流转的情况与农村地区社会保障体系的不健全有一定的关系。如李建斌［12］指出，在当前我国尚无能力在广大农村地区建立完善的社会保障的情况下，土地是农民维护基本生活的保障，土地流转的进行因此会受到一定的影响。李伯华、刘沛林、窦银娣［13］认为，尽管小农意识是部分农民不愿意参与土地流转的主要原因，但应看到的是，由于农村缺乏健全的社会保障制度，土地依然是农户保障生活的最后屏障，通过建设与完善农村社会保障制度保障农民利益，推进土地流转显得尤为必要。马恒、聂发国、易尚华［14］指出，大多数农民没有一技之长，外出打工是临时性的工作，由于社会保障体系方面的缺失，加上土地兼具生产与保障两方面的功能，农民随时都有可能回乡务农，土地流转因此受到阻碍。

3.土地流转法律法规不健全

面对土地流转过程中的行为、程序、合同的不规范造成的纠纷频发的问题，部分学者认为是土地流转法律法规的缺失造成的。具体而言，徐立峰［5］指出，我国目前只有《土地管理法》《农村土地承包法》两部法律在土地流转方面有相关的规定，但这两部法律多数是土地的行政管理法规，较少有规范农村土地流转、交易等方面的具体详细内容；加上地方性法律法规的缺失，不少土地流转过程中的纠纷无法得到及时的解决。宋辉、钟涨宝［15］同样认为，现行的《农村土地承包法》或《土地管理法》及相关的土地政策对于农地流转不同利益主体的土地权利、义务及利益补偿关系等方面的内容并没有细致的规定，导致地方政府在土地流转的实践中有较大的随意性，一定程度上阻碍了土地流转的进行。叶成［16］指出，由于有关农村土地确权流转的法律法规条文部分欠缺、有关农村土地确权与流转的法律规定过于分散、法律规定之间的衔接不够严谨，部分不同法律对同一法律事实的规定有差异等原因，在土地流转过程中一些纠纷与问题依靠法律无法解决，导致土地流转无法顺利进行。

4.土地流转市场不成熟、服务机制不完善

针对土地流转中出现的问题，部分学者认为原因在于土地流转市场不成熟、土地流转服务机制不完善。具体而言，鹿梅［17］指出，由于管理机构职能弱化、流转服务体系欠缺、流转市场不健全等原因，土地流转信息无法得到及时的发布，土地的真正价值无法得到体现。黄娴雅［18］结合实地调研的情况指出，由于湖北省全省超过半数的村庄及1／3的乡镇还没有建立土地流转服务组织有形市场、大多数县市区建立的土地交易市场的资金与人员经验的缺乏等原因，土地流转工作的推进并不理想。任怡、龚梦、曹月华［19］指出，由于在土地流转的过程中存在价格机制和收益增长机制不完善、市场准入机制不健全、市场化运作平台构建不完善等原因，导致湖北省部分农村地区土地流转过程中出现农民权益被侵犯、土地流转双方无法进行及时有效的沟通等情况的出现，土地流转因此无法顺利进行。

三、湖北省土地流转问题的应对措施

面对土地流转过程中出现的问题及其原因，学者们从不同的角度提出了解决方案。经过笔者的梳理，学者们提出的建议主要体现在如下几个方面：建设并完善农村社会保障体系；建立并完善土地流转法律法规与土地流转管理机构；培育土地流转市场、完善土地流转服务机制。

（一）建设并完善农村社会保障体系

面对因农村社会养老保障体系的缺失造成的农民不愿意参与土地流转的状况，学者们提出了如下建议：（1）设立最低生活保障制度；（2）完善医疗保障体系；（3）完善农村养老保险制度；（4）保障进城农民工的就业、医疗、子女教育等权益。具体而言，陈文科、宋伟、庹忠辉、方亚飞［20］结合湖北省土地流转的实际情况，建议从初步搭建农村新社区综合服务中心框架向健全完善有产业作支撑、有土地流转作保障的社保体系转变，保障农村地区社会保障体系不完善的问题。肖雪飞、钟绍明、黎树木、梅松［21］建议，通过建立农村最低生活保障制度、鼓励家庭养老与农民个人直接投保等多种形式相结合的养老方式的进行、重建农村合作医疗制度等措施解决失地农民的后顾之忧，推进土地流转的进行。宋辉、钟涨宝［15］建议，通过建立个人与社会相结合的低收入农民生活保障、农业失业保险、农民养老保障等保障机制、将农民工纳入城镇社会保障体系，逐步实现农民工与城镇居民享有同等权益等措施，减少农民对于土地的依赖性，促进土地流转的顺利推进。鲁蕊、陈敏［22］建议，通过加强失地农民的培训力度、完善农村医疗保障体系、解决农民工子女教育问题、建设保障型住房等措施，尽力解决失地农民在土地流转后的后顾之忧。

（二）建立并完善土地流转法律法规与土地流转管理机构

针对因法律法规方面的缺失造成的土地流转纠纷，土地流转无法顺利进行的情况，学者们提出了如下建议：（1）完善以《中华人民共和国农村土地承包法》与《中华人民共和国土地管理法》为代表的法律法规；（2）制定地方性的法律法规，规范、指导土地流转的行为；（3）设置相关的管理机构，监督并规范土地流转各方的行为。具体而言，武汉大学经济发展研究中心与经济系联合调研组［23］建议，通过完善法律法规的建设，规范土地流转合同文本；通过建设土地流转管理机构，监督土地流转过程中土地流入方与土地流出方的行为，减少纠纷的发生，促进土地流转的顺利进行。王晨［24］建议，通过完善《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等法律的相关规定、增加农村土地征收和征用的专门法律法规等措施，规范土地流转中的行为，减少土地流转纠纷的发生。任敬华［25］建议，通过对《土地管理法》的修改，确立土地流转权的行使主体、程序、条件、监管以及责任制度，并通过配套的行政法规、规章，保证土地流转在法律层面的可操作性。

（三）培育土地流转市场、完善土地流转服务机制

面对因土地流转市场与服务机制的缺失造成的土地流转纠纷、农民利益受到侵害等情况的发生，学者们提出了如下建议：（1）建立并完善土地流转市场体系；（2）搭建土地流转信息服务平台；（3）搭建土地价值测评机制。具体而言，关艳［26］结合武汉市土地流转的情况建议，在建立与完善土地流转中介服务组织、提高土地流转效率的同时，应当通过设立土地资产评估机构的方式对土地的价值进行合理的评估，并通过设立法律服务机构的方式引导土地流转各方规范合同的签订，减少纠纷的发生。陈佳佳［27］建议，通过农村土地流转市场公共平台及农村土地信息平台的建设，实现农村土地供给需求信息的双向沟通，降低交易成本，增多交易机会，推进土地流转。杨艳［28］建议，通过建立专业的法律服务组织、构建流转信息服务平台、建立公正的土地价值测评机制、创新流转形式等措施提高土地流转的效率，减少土地流转过程中的纠纷，提高农民的收益，推动土地流转的进行。

四、土地流转研究的展望

经过对众多研究成果的梳理可以发现，学者们对于湖北省土地流转的过程中出现的问题及其原因、应对措施有着深刻的探讨，形成了丰硕的研究成果。但笔者认为，在如下几个方面，土地流转的研究尚有一定的空间：

（一）土地经营过程中“非粮化”问题的应对

诚如刘睿、任怡、张敬［29］指出的那样，一些土地在流转之后并未被用作粮食的生产，而是被用于种植经济林木、药材花卉培育、畜牧业生产、渔业养殖，有些土地甚至被改造成建设用地，如此做法不仅影响了我国的粮食生产，对于土地的二次耕种，也会产生巨大的影响。因此，如何处理过度“非粮化”给耕地带来的伤害，保障粮食的生产及国家的粮食安全显得尤为重要。然而，在对湖北省土地流转的研究成果进行梳理的过程中，笔者发现，虽然有学者发现了这一问题，但这一问题的应对措施，并不是很多，有待于学者们进行更进一步的研究，找出应对之策。

（二）土地承包期限的设定

虽然我国的土地承包期限一再延长，从1984年中央一号文件规定的土地承包期限十五年不变，到2002年《土地承包法》规定耕地承包期限为三十年，直至十七届三中全会提出土地承包关系长久不变，体现了政府对于稳定土地承包关系的决心，但“土地承包关系长久不变”并不意味着农民从此永久的享有土地承包经营权的用益物权。当土地流转的交易发生时，土地承包期限的长短、土地承包关系的稳定程度仍然会是土地流入方所要关心的事情，而“土地承包关系长久不变”这一说辞显然无法彻底打消农民在土地承包时限上的疑虑。如何打消“土地承包关系长久不变”给农民带来的疑虑、有效地促进土地流转的进行，是学者们在接下来的土地流转研究中所要面对的问题。

（三）进城农民工权益的保障有待落实

通过对学术成果的梳理可以发现，诸多进城农民工之所以不愿意放弃农村的耕地，与自身在城市里的权益无法得到有效的保障有一定的关系。尽管2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》［30］试图通过建立城乡统一的户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度及完善农村产权制度、扩大基本公共服务覆盖面、加强基本公共服务财力保障等措施保障进城农民工的权益，但诚如高云才［31］指出的那样，多数愿意进城定居的农民工仍希望保留自己在农村地区的承包地、宅基地、房产，充分尊重农民的自主选择的权利因此显得尤为重要。与此同时，农民进城之后能否真正意义上享有平等的公共服务，让《关于进一步推进户籍制度改革的意见》落到实处，同尊重农民自主选择的权利一样，有待于学者们进行进一步的研究，有待于更多学术成果的出现。

（四）“三权分置”的政策规定有待落实

2016年10月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，期望通过完善土地所有权、承包权、经营权分置办法，稳定土地承包关系，促进土地资源优化配置。但诚如郑风田［32］指出的那样，我国目前的土地产权并不明晰、土地经营权抵押与土地承包权退出办法的细则还未出台、如何在土地流转过程中正确地引导农民参与土地流转，保证农民的利益最大化等问题，仍需要进一步的研究及更多的学术成果的出现。

［1］ 新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定［EB／OL］.（2008-10-19）［2017-01-12］.http：／／news.xinhuanet. com／newscenter／2008-10／19／content_10218932.htm.

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［27］ 陈佳佳.基于制度视角的湖北省农村土地流转研究［D］.武汉：中南民族大学，2013.

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［30］ 本社.国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见［M］.北京：人民出版社，2014.

［31］ 高云才.新型城镇化决不是一纸户口的事［J］.农村·农业·农民，2014（12）：8-9.

［32］ 郑风田.从“两权分置”到“三权分置”［J］.中国报道，2016（12）：28-29.

A Summary of Research into land circulation in Hubei Province

XING Su
（School of Social Development，Nanjing Normal University，Nanjing 210097，China）

Land circulation is very important for promoting the reform and development of rural economy，and has become a hotspot in recent years.Taking Hubei Province as an example，scholars have discussed the problems and causes of land circulation from many angles，and formed fruitful research results.In the future，much attention can be paid to such fields as ways to“non food”phenomena，confirmation of land contract term，guarantee of peasant workers’rights and interests，etc.

land circulation；land property right；Hubei Province

F321.1

A

2095-4476（2017）04-0046-05

（责任编辑：徐 杰）

2017-03-13；

：2017-04-10

邢 苏（1992—），男，安徽明光人，南京师范大学社会发展学院硕士研究生。

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