新常态背景下行政问责治理研究

杨庆颖

（安徽国防科技职业学院 思政部，安徽 六安 237005）

新常态背景下行政问责治理研究

杨庆颖

（安徽国防科技职业学院 思政部，安徽 六安 237005）

“新常态”即“反常的现实正逐步变为常态”，是2014年5月上旬习近平总书记在河南考察时提出的。其实质是对“从阶段性特征出发”和“认识阶段性特征”两个命题的理性思考和范式建构。新常态背景下行政问责治理研究就是从“新常态”的背景出发，探索行政问责治理价值理性的理论阐释和新常态治理范式实践命题的现实演绎。希望通过这种辩证反思与范式建构可以为实现新常态背景下行政问责治理的“善治”预期提供助力。

“新常态”；行政问责治理；理性阐释；实践建构

一、新常态背景下行政问责治理概述

“新常态”（New Normal），顾名思义就是指“反常的现实正逐步变为常态”[1]。2014年5月上旬，习近平总书记在河南考察时指出，我国发展仍处于重要战略机遇期，要增强信心，从当前经济发展的阶段性特征出发，适应新常态。这是新一代中央领导首次以“新常态”描述中国经济。“新常态”一词本意仅指向经济领域的一种现象、一种形态，但自习总书记提出这个“话语”概念之后，“新常态”成为理论和实践使用频度相当高的概念之一。因此，“新常态”一词也就成为各领域描述、分析相关领域问题的核心话语，并形成相应的话语体系，以解释指向领域的现象、指导指向领域的治理范式建构和破解指向领域的困境与桎梏。然而在阐述“新常态”，重构“新常态+”典型行为范式的过程中须在决策上秉承“平常心”，在执行上保持决策对行政的稳定性定力，克服现实困境与桎梏，加快行动主体网络的结构调整和行动协同的转型升级。即顺应习近平总书记指出的“从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态”[2]，亦意味着我们还需把握“正确认识经济发展的阶段性特征”的战略寓意[3]。只有“从阶段性特征出发”和“认识阶段性特征”两个层面演绎指向领域的新常态，我们才能应用好“新常态”这一话语范式，发挥其治理范式应有的价值功用。

行政问责是对现代责任政府行政过程中权力与责任相符原则的价值所求，实质是行政主体实现其责任价值的一种自律或自我控制；其行政问责治理是通过防止和阻止行政主体“滥用或误用公共权力”、强化“无功便是过”的治理范式建构，以塑造一个高效、诚信和责任的行政主体[4]。相对于现代责任政府的行政问责，传统行政问责治理范式较为简单，是一种基于解释性方法导向的“答应范式”问责，或者说是对政治授权的一种责任回应性阐释，是通过外部控制实现行政责任控制。而现代责任政府的行政问责治理以罗美泽克的 “期望管理范式”研究成果较具有代表性。该行政问责治理是行政主体主动性问责，是行政体系内部对行政过程中出现的外部性的一种责任控制，是以不同标准分类、不等强度比较的问责，更是一种系统化的体系问责[5]。而从新公共管理的视角来说，行政问责治理因基于行政效率追求基础之上更加强调行政公共性效果的内涵变化而愈加重要，因“顾客导向”服务理念凸显而愈加动态化，因由过程问责向结果问责转变而使行政问责的标准建构愈加复杂[6]。

新常态背景下行政问责其治理是指“从阶段性特征出发”和“认识阶段性特征”两个层面的视域里，厘清行政问责内涵与外延，以及过去、现在和未来，乃至中外的同时，运用治理的思维理念和方法体系完成行政问责现象梳理、桎梏破解、范式建构和预期意图实现，从而实现新常态背景下，“行政问责”和“治理”的“操作命题及其方法体系”的知识科学的双本体建构（哈贝马斯在《认识与兴趣》一书中表达了对知识学的重构式理解：“知识学替代认识论，表现为认识着的主体‘人’不再是坐标系……知识学放弃认识着的主体‘人’的问题，把注意力直接集中在科学上，即集中在‘作为命题’和‘处理问题的方法体系’”两个层面）[7]。

二、新常态背景下，行政问责治理的理性阐释

（一）行政问责治理是现代责任政府的必由之路

“责任政府”在西方萌芽于古希腊罗马、奠基于西欧的中世纪，产生于近代[8]。这意味古希腊罗马时期和中世纪时期对“民意”的回应是有限的，近代资本主义复兴时期对“民意”的全面回应，以及当代对“民意”的回应充满着多元复合的思考与建构。而现代责任政府既是现代民主政治的一种基本理念，又是一种对政府公共行政进行民主控制的制度安排[9]。作为民主政治时代的一种基本价值理念，它存有两个层面的寓意。即一方面，它是基于主观的行政人员伦理自主性的内在约束，或者说忠诚、良心和认同；另一方面，它是基于客观的法令规章层面的以及上级交付的义务责任，或者说外部约束。然不论内在约束还是外在约束都要求政府就其行政行为承担相应的责任，积极的满足和实现公民的正当要求。如温家宝总理曾提出，政府和执政党的一切权力来源于人民，是人民的授予，因此我们必须对人民负责、为人民服务、提高人民的生活水平、获得人民群众对党、对国家的信任和忠诚。这就要求我们行政机关在实施行政行为过程中使用权力必须承担责任后果、侵犯人民行政相对人的合法权益必须赔偿，整个行政权力运行过程必须接受国家其他机关、社会和公民的监督[10]。按照权责统一、依法行政、公民参与、信息公开的原则建立起来的以行政首长和部门行政负责人为重点的行政问责制为公共行政改革和责任政府建设提供了一套良好的责任机制。它能够强化政府官员的政治责任和道德责任意识，以问责结果作为威慑力量使他们的行为处于透明、可控的状态。主动接受人们群众的监督和质询，改进工作绩效、提高公共服务水平。为现代责任政府的建立提供动力支持。可见，建设现代责任政府是我国行政体制改革的重要内容和民主政治发展的必然选择，而行政问责制更是构建现代责任政府的重要载体和表现形式[11]。

（二）行政问责治理是依法行政的关键举措

依法行政是指行政主体运用行政权力管理公共事务，而这个行政权力的产生与运行，以及监控和评估必须由法律授权并依据法律规定。它是依法治国的关键，更是行政问责之基本精神和基本观念的集中体现[12]。这个过程意味着以“法”的存在为前提，以“行政”的过程与结果为载体，以“依”作为目标价值实现的路径和方式方法。然不论前提、载体，还是方式方法都要考量和评估，这就离不开后置式的责任考察，当然这是一个长期而复杂的系统工程[13]。它既需要顶层的科学设计，更需要中、低层实践的合理、合法性坚守。故党的十六大明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，认为依法推进依法行政、探索和完善以首长问责为重点的行政问责制，是中国共产党加强党员干部队伍吏治整顿工作、建设社会主义法治国家的重要举措。依法行政要求政府必须为自己的行为负责，即政府和各政党必须在法律授权的范围内活动，违法必须承担法律规定的相应责任。依法做到执法有依据、权力受监督、违法必追究、侵权须赔偿。此外，“在政府的行政管理过程中，政府的行政行为必须在法律规定的范围内按法定程序实施，严格依法行政，行政权不得滥用，必须受法律的制约，滥用行政权力造成的损害必须能够经过法定程序予以救济，并对行政违法责任人追究责任”[14]。总之，行政问责制，是政府实现依法行政的一种自我控制机制，其实质在于规范行政官员权力的规范行使、防止滥用权力和消极作为，积极履行法律规定的职责权限，依法行政。

（三）行政问责是政治信任的逻辑演绎

马克斯·韦伯曾提出统治与被统治的稳定性一定程度上取决于两者关系的信任程度，而且韦伯倾向于合法合理性的信任关系建构[15]。哈贝马斯则认为政治信任或者说政治公信力仅有合法性是远远不够的，还需要对普通大众利益的维护[16]。按哈贝马斯的观点合法性的深层本质在于政治设计和安排得到规范的有效性支持才能形成公众认可的规则体系和基于规则体系的现实运行，而要得到规范的有效性支持，则必须使得既定的政治设计和安排能够起着保护普遍大众利益的作用，毕竟经济基础决定上层建筑，政治信任也概莫能外。

根据经典现代化理论，政治信任可划分为传统、过渡和现代三种模式[17]。即人格信任主导的传统型，人格信任日益消解、制度信任逐步成长的过渡型，人格信任制度化的现代型三种。这种模型的演化实质是通过制度化不信任体系建设来提高政治预期、降低政治风险。如孟德斯鸠说过，绝对权力绝对腐败，有权力的人们使用权力一直到遇见界限的地方才休止。因此要规范行政人员的行为、打击腐败，就必须通过法律制度严格监督和问责公职人员的行政行为。当前我国处于经济转型，各种社会矛盾比较突出，特别是法治建设长期滞后于经济发展，公共权力得不到有效的制约和监督。同时，一部分党员干部、行政领导生活腐化、以权谋私、贪污腐败等等现象层出不穷，这必然损害普通大众的利益诉求，必将引起广大人民群众的极大不满，败坏党和政府的形象、严重损害政治信任。中国政府行政管理体制改革过程中制度创新——行政问责制，正是对广大公民治理腐败的制度化的积极回应。行政问责不仅对严重违反国家法律法规的官员给予制裁，还对那些社会影响较大的、仅仅涉及官员个人品德操守、职业规范的行为予以问责，有效弥补法律的不足。当前我国政府从“反腐风暴”、“审计风暴”等运动反腐到行政问责的制度反腐的行政治理过程表明，中国政府惩治腐败的长效机制已在逐步建立，随着行政问责制的进一步推广，必将大大增强官员的公共服务意识、密切党群关系、增强政治信任的范式建构。

三、行政问责视域中，新常态治理范式的实然建构

（一）合理划分权限，明确责任界限与评价标准

目前我国行政问责治理范式存在权责不清、权责不等的突出问题，与此同时党政之间、政府不同层级之间、正职副职之间的责任等难以确定，已经成为我国地方政府实施行政问责制的重要障碍。同时某些地方政府领导者大权包揽，搞一言堂，但以民主集中制的会议表象出现，导致很多“经过集体讨论决定”的豆腐渣工程、腐败工程层出不穷，即便是后来追究责任也落实不到具体的人身上，这都是权责不清留下的后遗症，因此需要构建合理有效的行政问责制。要构建合理有效的行政问责治理范式必须从源头上对政府的权力、职责将进行充分、详细的划定和规范，并以此为标准评价政府的行政问责行为，评估行政问责结果。而对政府及其负责人的岗位职责、职能、权限的界限划分主要通过制定职位说明书完成的。我们这个过程应从两个方面入手：第一，严格划分党与政府的权责界限，明确评价标准。要按照党政职能分开原则，落实党委政府的职责，划分党委政府各自的责任范围、责任性质。第二，明确划分政府内部责任，完成评价标准建构。即理顺政府内部横向部门和纵向部门的责、权关系，划分正职、副职的责任性质和责任承担方式。我们认为，只有如此，才能合理划分权限，明确行政主体的责任界限以及评价标准建构；只有如此，才能完成新常态治理的范式建构。

（二）强化党内问责

“中国的各种政治关系和较为重要的政治现象，都在一定程度上包含着‘党政关系’的因素。尽管这种包含是直接或间接的，是明显的或是隐含的，但都是确实存在的，并无不在其中起关键性作用。”[18]这是对中国共产党和行政系统的高度耦合的政党科层制的精确表达。我国中国共产党在国家政治生活和经济建设过程中处于领导核心作用，中国共产党通过思想领导、组织领导和政治领导引领国家社会主义建设的方向。因此，作为行政体制改革的关键，地方政府问责制也深受这种“党政关系”的影响。如果仅就行政问责制而论问责，是无法从根本上解决问题的。所以依据党政职能分开的原则，对于党委职责的重大事项如政府部门及其领导贯彻执行党的路线方针政策和决议、国家法律法规以及上级党委的重要工作部署不力，造成严重后果；在意识形态工作方面出现重大问题，造成严重不良影响；在组织人事上决策失误或者用人失察、失误造成严重后果或干部群众反映强烈；中国共产党系统内部党员的违章（党章）违纪行为等，由中国共产党发动的问责，是依靠党章、党纪来实现的。《党内监督条例》已明确规定了询问、质询、撤换、罢免等制度，为党内问责制度的构建奠定了基础。笔者认为，未来党内问责制度建设主要从细化党内问责对象、细化党内领导过程与结果问责机制、加强党内问责的理论建构等三个角度展开。

（三）健全人大问责

问责的核心是“民意”的问责，即西方传统政治授权的应答式问责。在我国，人大是我国人民参政议政、发表公众心声的主要政治舞台，因而是我国实施问责制的最具权威的国家机关。我国《宪法》和地方组织法等法律规定了各级人大及其常委会行使质询权、特定问题调查权、罢免权等。但在“新常态”的今天，我国的行政问责还是单一的“上问下责”（等级问责，以党委问责居首位），而处于权力问责环节链最高端的权力机关却出现“失语状态”。所以为了完善我国行政问责的法律规范和制度实践，进一步健全人大问责是我国政府当前极其紧迫的政治任务。要强化以人大为核心的异体问责工作。具体来说，首先应完善选举制度，扩大差额选举，特别是完善基层（乡镇）人大、政府主要领导选举、推进县级人大直选，让人民群众拥有“用脚投票”的权力，用选票来问责乡镇政府领导，用选票来监督县级人大、问责政府的政治过程。其次，可以一定程度上实行人大代表的专职化，提高人大代表参政议政的能力和作为公民代言人的政治素养。最后，以立法形式明确规定和细化说明各种人大问责的方式的操作程序以及权力使用范围。如人大享有的对政府行为监督问责的直接作用——审查权、建议权和否决权，必须明确规定其操作方式和运行机制[19]。使其真正成为人民群众的代言人，成为“民意”的落实载体。

（四）完善公民参与问责

从世界民主政治的发展历程来看，以问责制为实践形式的责任政府的建立模式与公民的政治力量直接相关。责任政府产生、发展、完善的历程是民主政治与专制政治的斗争过程，民主政治越发展，公民政治力量就越强大，责任政府也就越完善[20]。公民参与的价值在于：公民参与为公共权力运行过程注入了持续性的动力，促进了公共事物和公共服务质量的提高，最终为公共权力运行过程的合法性、合理性和有效性背书，是直接民主的重要表达机制。由于在地方政府权力的运行过程中，涉及到大量的公民切身利益，因此公民参与对于提升地方政府行政问责制度实践具有更为积极的正面影响。由于我国人民民主专政的国体、中国共产党在我国社会主义建设过程中处于领导核心地位，因此我国的公民参与政治行动不同于西方的公民参与模式，在具备公民参与世界普遍意义的基础上具有自己特有的规律，即与中国特有的国家政治制度、文化、环境相结合，这是公民参与问责制度能够发挥其应有效用的关键所在。为此我国公民参与问责实践必须坚持两项基本原则：首先，社会主义是我国公民参与问责的必然属性。我国的公民参与问责是我国国家政治体制和行政体制管理制度的重要组成部分，我国政治体制和行政体制建设必须坚持四项基本原则，坚持社会主义道路，因此公民参与问责实践必须依循社会主义路线、坚持中国共产党的领导。正如邓小平同志所言，如果放弃四项基本原则，就难以保证当前我们安定团结的社会环境，就难以完成我们一直奋斗的社会主义现代化和人民的安康幸福，空谈民主，结果就是极端民主化和无政府主义，就会导致国家混乱、民不聊生[21]。其次，合法有序是公民参与问责实践的前提条件。合法是指公民参与问责的行为必须遵循国家法律法规和相关规定，有序与无序相对，是指公民参与问责是一种正常的政治行为，是公民利益表达的合法渠道，不是自发的暴力反抗、混乱发展。很显然，“聚众闹事”、“暴力粗野”等非法无序的公民参与，既不利于公民合法权益的有效维护，也不利于公共权力的有效行使，是有悖于问责制建立的初衷的。问责制建立的目的在于问责主体（公民）监督、规范政府权力，使其为公众服务。公民主体的问责行为如果都违法违规，那不就是用违法去监督问责违法吗！

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杨庆颖（1986-），女，安徽六安人，安徽国防科技职业学院助教，主要从事思想政治教育、公共管理领域研究。