洛阳市“医养结合”养老模式的SWOT分析

程茜

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

洛阳市“医养结合”养老模式的SWOT分析

程茜

（河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475000）

伴随着“银发浪潮”的到来，严峻的人口老龄化形势加重了社会养老负担，社会养老服务和医疗护理的需求日益提升。因此，一种整合了“医疗资源”和“养老服务”的新型养老模式——“医养结合”已经呼之欲出了。洛阳市作为首批国家级“医养结合”试点城市，也形成了独具特色的养老模式，运用SWOT分析法，从优势、劣势、机会和威胁四个角度对洛阳市“医养结合”模式进行分析，提出发展意见，对洛阳市未来养老产业的完善具有重要价值。

洛阳市；医养结合；养老模式；SWOT分析

我国的老年人口数量多，增长速度快，人口老龄化状况不容乐观。河南省作为人口大省，面临的局面也十分严峻，截止2015年底，省内60岁以上的人口高达1400多万，而且以每年3.5%的速度持续递增，养老服务业的发展面临着巨大挑战，因此，寻求满足老年人需要的新型养老模式成为全社会十分关注的问题。2011年，中国老龄事业十二五发展规划提出了探索“医养结合”的新模式，将医疗资源与养老资源交叉，把养老服务机构与医院的功能相融合，把平时生活上照料与辅助康复及情感关怀融为一体，实现“医养一体化”的新型养老服务发展格局。洛阳市作为国家首批医养结合的试点城市，近年来医养结合的“洛阳经验”也受到了广泛认可，通过对洛阳市“医养结合”养老模式的SWOT分析，从四个方向和角度全方位的了解其发展现状，有助于把握其发展脉络，对未来洛阳市养老服务的发展具有推动作用。

一、洛阳市“医养结合”模式的背景

（一）政策背景

2013年，国务院先后发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》，明确表示要加速养老服务业的发展，通过医疗资源和养老的整合，把养老服务和医疗卫生相结合，努力寻求一种“医养结合”的新方式。[1]在此前后，为响应中央号召，河南省制定了《河南省社会养老服务体系建设规划(2011—2015年)》，提出构建“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系，同时颁布了《关于加快推进社会养老服务体系建设的意见》，对全省养老服务系统的构建作出了规定，进而推出了《关于建设高成长服务业大省的若干意见》，将养老服务列入九大高成长服务业之一。2014年3月，河南省出台《关于加快发展养老服务业的意见》，其中明确指出，2020年达到全省养老床位实现每千名老人35—40张，初步形成覆盖城乡居民的基本养老服务体系。[2]2016年，省卫计委、民政厅十个部门联合出台了《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，将在郑州市、洛阳市、濮阳市等地进行试点工作，计划至2018年底在全省所有县（市、区）开展医养结合试点工作，到2020年初步建立符合河南省实际情况的医养结合机制和政策法规体系，实现让人人享有基本健康养老服务的目标。[3]

（二）资源背景

近年来，我国国内生产总值持续高速增长，居民收入不断攀升，客观上促进对养老服务的需求。在政策杠杆的驱动下，洛阳市政府加快了养老服务基础设施的建设，市、县(市)区两级政府财政对养老服务的补助资金投入超过1.5亿元，社会中关于资本意向选择和意向投资种类共计29个，预计总投入达270余亿元。现阶段洛阳市承办的养老机构约221家，床位2.9万余个，公共养老机构140家，床位1.3万余个，社会力量承办的养老机构81家，床位1.6万余个，公共社区养老服务中心190个，乡村的养老关怀院561家，充足的物质基础极大推动了洛阳市养老服务的开展，为老人的幸福晚年生活给予了社会保障。[4]

同时，洛阳市政府部门非常看重医养结合项目的落实，出台《关于加快发展养老服务业的意见》，正式表达了依托养老服务政策，设立医疗机构，并举办学有专长服务、养老服务与医疗部门等机构联合协作等途径，建立养老服务与医疗产业有机融合的产业形态。现阶段洛阳市的9所三级医疗机构均针对高龄患者设立了老年病专科，共计床位300余张，从事专门养老服务业的社会机构有8家，共计1400多张床位，从业医护人员近250人、护工260多人，正在申请审核医疗执照的养老服务机构3家，预计新增400余张养老床位，养老服务业的扩建和运营均享受政府补贴待遇，其标准也提高到3000元/床和150元/月。在河南省养老服务政策实施过程中，洛阳市率先推行了养老机构意外责任险，政府财政部门按100元/床的标准进行补贴，每筹建一个社区性质的养老服务中心均享有5-20万元额度的专项补贴，以及每个月10元/平方米的运营补贴。医养结合工作的运行，有效的活络了资源，方便了群众，便利了医疗事业进步，破解养老等一系列问题。[5]

二、洛阳市“医养结合”模式的SWOT分析

（一）“医养结合”的优势

洛阳市高龄人口数量较多，统计至2015年末，洛阳市六十周岁以上的人口约103万人，占长年居住人数的15.5%，其中八十周岁以上的高龄人口约11.9万余人，严峻的人口比例使洛阳市老年人口的发展呈快速化、高龄化和空巢化的趋势，老年人口的就医途径也存在困难，医养结合政策的推行为老年人看病提供了便利。同时，充足的医疗资源也为洛阳市推进医养结合政策的落实提供了基本的保障，全市共有各级各类医疗机构282个，这中间三级甲等医院共18家，二级医院有47家，一级医院有69家，遍布乡镇的卫生所也有154家，全市可用床位约四万张，具有注册执业医师执照及注册护士共约三万三千多人。洛阳市拥有大量国企，经过多年发展，许多国企都成立了企业所有医院，仅洛阳市区就有15家国企开办了二级及以上的医院。在此之前，洛阳市部分国企所属医院已成功转型，如河柴医院、省工人龙门疗养院等，病床床位的建筑面积达10万余平方米，累计开设的养老床位有1400多张，专业进行养老服务工作护工和医务人员达五百人。经过多年探索和实践，洛阳市将进一步整合医疗卫生机构和养老机构，并积极推动一些养老机构与临近的医疗卫生机构进行各种形式的合作，带动医疗卫生服务走进家庭和社区，让人人享受到最基本的健康关怀服务。[6]2016年7月，洛阳市出台了关于社区家庭医生签约服务的实施方案，在市区全面展开社区家庭医生签约的服务工作，以家庭为单位，65岁以上的老年人群为重点服务对象，对其进行最基本的公共医疗卫生服务和健康管理等项目。

（二）“医养结合”的劣势

洛阳市在医养结合的发展过程中也显现出短板，主要集中在三级医院的患者人数较多，导致病患床位压力过大，在此基础上再开设养老床位的意愿不足。首先，洛阳市整体的医疗资源丰富，但资源利用效率普遍低下，全市的医疗资源布局不合理，优质医疗资源主要集中在市区和县城，基层医疗卫生机构服务能力不强；其次，一些大型医院的体量过大，压缩了基层医疗卫生机构与非公有制医院的生存空间，导致一些民营医疗机构的规模小、层次低、能提供的医疗服务能力不强，尤其一些专科医院发展速度缓慢，在老年护理等领域服务的能力薄弱；最后，由于养老护理方面的专业人才比较匮乏，导致基层医院的基础从业人员数目不足，产生经济效益的能力相对较差，影响养老和医疗功能的发挥，而且，服务机构间的合作存在功能重叠，容易造成资源浪费。[7]另外，没有细化的医疗保险报销范围不规范，关于上门诊疗服务、康复及转诊治疗等各个环节的医疗保险报销问题较为复杂，不利于医养结合工作的展开。

（三）“医养结合”的机会

2013年，国务院颁布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》和《关于促进健康服务业发展的若干意见》，提出养老服务业应加快发展，为医养结合的新模式提供了政策扶持，同时也为洛阳市医养结合提供机遇。2016年，河南省多个政府机关单位联合下发 《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》，提出建立健全的医疗卫生与养老服务机构合作机制，鼓励并引导更多的养老服务机构与周围的各级医疗卫生机构开展合作，结为定点对口服务单位或医养联合体，并将在郑州市、洛阳市、濮阳市等地开展试点，为洛阳市养老服务的展开提供机遇。针对养老服务业融资困难的问题，2013年至今，河南省民政部门已同国家开发银行河南分行，对养老服务业融资平台进行了专项调研，适合我省实际的养老服务业融资模式也会尽快出台。为解决意外伤害事故中如摔伤等给养老机构带来的潜在经营风险，漯河、洛阳2013年已经出台了养老机构意外伤害和责任保险，今年将在全省各个试点共同总结经验的基础上逐步扩大推行。洛阳市作为全国养老服务业综合改革的试点城市，在全面促进养老服务产业优质稳步发展的问题上进行了诸多探索。作为全省首个获得国开行贷款的城市，洛阳市率先实施养老机构意外责任险，将养老护理工作人员纳入政府公益性岗位，同时实施关于养老护理员的“三金”补贴制度政策，构建了“养医联合体”的新模式，另外，洛阳市主动落实智慧养老模式，经过不断发展逐渐形成“10分钟养老服务圈”，相关的产业服务链也通过坚持不懈地创新，创造了激情，迸发了朝气。

（四）“医养结合”的威胁

洛阳市医养结合模式虽然有不少成功经验，但仍然受一些外部压力的影响。“强强联合”的医养结合模式容易造成不同级别医疗机构的分化，基层医疗机构内设养老机构的经济负担较重，运营成本高，导致竞争力不足；目前市场上从事养老服务业的工作人员年龄构成普遍偏大，再加上长期以来所形成的职业歧视、工资报酬低、福利待遇差等原因，中、高端素质的劳动力较少进入，养老院门可罗雀，更何况兼具了养老与医疗功能的医养结合养老机构；[8]另外，关于养老和医疗两个部分的报销体系不统一，相关的报销内容也不尽完善，在养老机构中产生的医疗护理的相关费用的报销没有明确依据，滥用医疗保险资金报销养老费用的现象时有发生，而且，我国老年人护理保险费用的核算也没有具体标准，这很大程度上干扰了市场的秩序，影响正常的报销程序。另外，医养结合的相关内容没有专门法律层面的保护，相应的规章制度也有所欠缺，因此，一些问题的出现会因无法可依、无据可寻而不能得到及时有效的解决。

三、洛阳市“医养结合”模式的发展建议

（一）加大政府投入和执行力度

国家已出台一系列关于加快养老服务业的政策文件，虽然相关的法律制度并不完善，但也为医养结合的开展提供了依据，但在具体的执行过程中，可能会出现偏差。为此，洛阳市应该加大政府的关注和投入，充分发挥政府作用，加强执行力度，为医养结合的顺利运营提供便利。在资金投入上，可以通过引入社会资本，通过合资合作、收购兼并、融资租赁等多种方式参与公立医院的改制重组。[9]洛阳市通过银行和省民政厅的合作，对失能和半失能老人为主要对象的机构进行大力支持，优先支持医养结合的养老社区和机构，最大限度发挥开发性金融助力民生的作用。同时，政府也应该充分发挥统筹和协调作用，落实医疗、养老机构间的衔接，卫生部门要严格把控医疗机构的准入机制，提高医疗机构的质量；民政部门也要加强养老床位建设工作的监管，明晰财务去向，将外部监督和内部监督联合运营，敦促政策落实，发挥时效性。[10]同时要进一步完善并落实各项优惠政策，在政策上继续加强扶持照顾，增加优惠政策，降低医养结合过程中的困难，进一步减少资金花费，为发展医养结合的养老服务模式提供良好的政策环境。

（二）畅通基本医保政策的落实渠道

一些基本医疗保险政策的落实有利于医养结合工作的顺利运行，在一些老龄化严重的发达国家，长期护理保险制度发展迅速，市场占有率较高，我国可以结合中国实际情况，开设长期护理的社会保险，通过医保筹集、本人或子女购买部分保险、政府转换护理补贴等方式扩大筹资渠道。[11]通过建立长期护理保险制度，将医疗保险的基金整合得到最大程度的发挥，减少失能老人的护理费用支出，根据不同的情况和人群，对符合要求需要帮助的人提供相应的保障支持。在养老机构开设的符合条件的医疗机构，对于符合城镇职工、城镇居民的基本医疗保险以及新农合的定点机构准入条件的，可以优先纳入城乡医保定点范围；对参加城职保、城居保和新农合的老年人，其入住护理型养老服务机构的所有符合条件的相关医疗费用，都各自按相关的要求和规定进行结算报销；部分失能老人，需要长期照顾的特殊老年人，要按照相关规定办理病床及各种医疗护理费用的手续，其医疗费用也要纳进报销范围；对于无自理能力、需要接受长期生活照料和医疗服务的参保老人，要按照相关规定支付其医疗护理费用。

（三）加强对养老护理专业人才的培养

从目前来看，医养结合的养老机构医护人员较为缺乏，培养和引入一些优秀的医护人员尤为重要，医护人员不仅要为老人提供照料服务，还需要进行专业的康复培训，需要掌握老年人医疗保健常识、康复辅导、心理调适等内容，养老机构应与医疗机构形成良性互动，定期进行人才培训或进修，为养老护理的专业人员提供实践平台，提高人员素质和医护水平，同时要提高医护人员的待遇，探索养老机构工作人员特殊津贴制度，提高工作积极性。洛阳市从自身实际出发，提出各个相关部门都要加大力度对各种类型的养老服务机构以及设有医疗机构的医护管理人员的培训，并增加相关的岗位设置，强化人才保障；并鼓励经验丰富的优秀执业医师和护士在养老和医疗机构之间轮岗服务，增大特殊岗位的补贴力度；逐步完善养老护理人员的相关岗位补贴制度，依据其从业年限和执业证书的级别给予差别化的岗位津贴；另外也提出了发展愿景，对在养老机构就业的毕业2年以内的大学生，根据其从业时间的长短，对其在大学学习期间的学费进行逐年补贴，逐步提高相关从业人员的福利待遇。

通过对洛阳市“医养结合”养老模式的SWOT分析，了解到洛阳市医养结合养老模式既有其他养老模式所不具有的优势，同时也面临着一系列的问题和考验。发展“医养结合”模式，主体不应只有政府，市场反应也非唯一诉求，各种社会组织、社区、家庭以及社会成员等都应该参与其中，构建多元主体参与和责任共担机制，将有序竞争、利益整合和高效监管结合起来，引入多样化的政策工具与治理方式，确保实现老年人“医养结合”事业的可持续发展。[12]洛阳市“医养结合”养老模式的发展并逐步推广具有重要价值和实践意义，需要我们在实践中不断探索、改进和完善。

[1]赵晓芳.健康老龄化背景下“医养结合”养老服务模式研究[J].兰州学刊，2014，(9).

[2]中国网.河南人口老龄化形势日益严峻，60岁以上老年人口1400多万[EB/OL].2015-10-08.http://henan.china.com.cn/news/2015/100 8/873633.shtml.

[3]河北法制网.河南出台意见推进医疗卫生与养老服务相结合[EB/ OL].2016-08-18.http://news.hbfzb.com/2016/zhengfufazhi_0818/334 70.html.

[4]洛阳网.养老改革：把“夕阳事业”打造成“朝阳产业”[EB/OL]. 2015-11-05.http://news.lyd.com.cn/system/2015/11/05/010476932. shtml.

[5]河南老龄网.全省医养结合工作调研会在洛阳召开[EB/OL].2016-04-06.http://www.hn12349.com/News/view/id/9503.

[6]洛阳网.洛阳探索推行医养结合养老新模式[EB/OL].2016-08-29. http://news.lyd.com.cn/system/2016/08/29/010816202.shtml.

[7]刘稳，徐昕，李士雪.基于SWOT分析的“医养结合”养老服务模式研究[J].中国卫生事业管理，2015，(11).

[8]马姗伊，李阳.医养结合养老服务模式与中国养老现实的契合[J].税务与经济，2016，(6).

[9]黄佳豪，孟昉.“医养结合”养老模式的必要性、困境与对策[J].中国卫生政策研究，2014，(6)．

[10]凌文豪，张亚玲.“依医托老”养老服务模式探究——以汝州市康宁托老中心为例[J].2016，(8).

[11]张功震.医养结合的痛点:长期护理缺如[J].中国卫生事业管理，2016，(4).

[12]李杰.青岛“医养结合”养老模式问题研究[J].中国人力资源开发，2014，(9).