流动人口随迁子女后义务教育政策——基于嵌入视角的解释性分析

胡玉萍

(北京市委党校、北京市人口与社会发展中心，北京 100044)

近年来，流动人口迁移家庭化趋势日趋明显，大量流动人口随迁子女进入城市学习、生活。流动人口随迁子女能否继续在城市接受后义务教育，成为现阶段关注的焦点，相关政策的研究便应运而生。流动人口随迁子女后义务教育既具有相当的需求刚性又有一定的政策空间，事实上，后义务教育资源的配置并不单纯取决于学龄人口数量与教育资源的调整，也受到多方政策和社会因素的牵引与制约，体现出较强的政策影响性和复杂性。因此丰富相关政策研究的理论视角，增强对教育政策的理论解释力是非常必要的。

一、教育政策研究的理论现状

有关教育政策的理论研究，学者的研究主要侧重在两个方面，即宏观上的方法论研究，如分析范式、研究视角的探求和具体内容上的教育政策制定与执行的研究，如教育政策制定主体的变迁与模式选择、教育政策执行机制的研究等。

教育政策的分析范式是指政策分析的一般图式或模式。按照学者的已有总结，我国教育政策分析经历了三个阶段并各具特征，分别是第一阶段的客观—功能主义倾向的分析，第二阶段的批判性倾向的分析，第三阶段的弱批判的价值分析与具有功能主义倾向的制度分析并存的教育政策分析。并指出了教育政策分析的可能性范式,即建立在政策环境的基础上,同时运用新制度主义的分析,借鉴价值分析的结论,以形成对教育政策的制度性伦理考量的解释框架[1]。此外，教育政策社会学的兴起在一定程度上也丰富了社会政策研究范式，教育政策社会学研究具有两大特点：一是每项教育政策出台创造了特殊的社会场域，教育政策过程就是场域中不同行动者与社会结构之间的互动过程；二是教育政策的制定和实施是一种社会行为，社会行为与社会结构产生一种张力，具体就是教育政策控制学校、学生、家长等社会群体的行为，同时，教育政策也受制于社会群体的不同立场，嵌入在社会环境中。教育政策社会学的研究推进了教育政策的理论研究，但是教育政策不是全然客观的研究对象，这也限制了教育政策社会学的研究限度。[2]

具体到后义务教育阶段的政策研究来看，可供研究的视角比较多样。比如民生视角的教育政策研究从人本思想和人文关怀出发，把承认和增强民众的利益作为教育政策研究的出发点和落脚点，来实现民众利益和政策的良性互动[3]。当然，学者们对当前我国教育政策模式的批判性研究较多。比如从理性、公正的伦理角度看，当前教育政策制定存在主体理性和目的理性的缺失[4]。政策制定的精英模式存在公共利益被取代，社会期待被取代和学术权力被取代的问题[5]。教育政策研究不仅要从精英立场来进行，还要探讨政策与文化的关系，应具有“草根情结”[6]。也有学者提出我国教育政策研究中社会性别视角的缺失[7]。总之，教育政策的分析范式尚未达到成熟阶段，但从已有研究不难看出，学者间已达成的共识是教育政策的分析离不开对其所在的社会场域的理解与研究。

与教育政策的方法论研究相比，教育政策的制定和执行研究更为具体深入。石火学对有关教育政策的制定主体和制定模式进行了系统的研究，他将教育政策制定主体变迁模式概括为由少数精英到社会群体，再扩展为社会公众的过程。伴随着政策主体的变迁，教育政策制定模式也经历了四个阶段的转变，依次是理性主义模式、精英模式、渐进模式、公共选择模式。而我国目前教育政策的制定模式是以精英模式为主，这是符合我国现阶段基本国情的。[8]

政策的执行是政策的纲领、理念转化为政策现实的过程，任何教育政策的执行都是在利益博弈中实现的。有学者从制度分类理论出发，指出正式制度和非正式制度是教育政策执行的分析框架，这两方面又各自涵盖教育政策执行的不同维度[9]。还有学者从马克思主义利益论、人性论和组织论角度出发，分析教育政策执行中的人、机构和制度等因素[10]。关于教育政策执行机制的研究中，比较有代表性的研究成果是对教育政策执行的四种机制的划分，分别是识别政策异同机制、权力对政策重新构建的机制、政策之间利益博弈机制和“关系”在政策中的嵌入机制。这四种机制产生互动，生成全景式的中国教育政策执行的解释体系，有助于分析从宏观政策文本到具体地方政策的过程[11]。尽管分析的工具和视角不同，但大多数学者赞同教育政策的执行研究存在过于简化处理的倾向，应采用多元的、复杂性范式来看待影响教育政策执行的各种因素。[12]

二、社会嵌入理论的内涵及其在教育政策研究中的运用

嵌入理论最早出现在卡尔·波兰尼对“市场与社会的吊诡关系的研究”中，原义是指包括市场在内的经济制度都是嵌入在社会关系中，在这种关系中，市场既非独立于社会的，更非社会依附于市场的。在此基础上，有学者提出市场嵌入社会是对社会政策进行研究的解释框架，在市场和社会的互动中，社会会自我保护以抵制市场对社会的脱嵌，但社会对市场脱嵌的抵制不会自我产生，而是通过社会政策等方式来实现的，因此社会政策研究的逻辑起点是劳动力去商品化，即不能把人类和自然当成物品而任由市场决定其价值，这就回答了为什么社会政策的理论基础是将公民权利作为获取社会福利的资格条件[13]。正因为如此，将嵌入理论运用于社会政策的研究，就会引申出社会政策中的社会嵌入意味着社会中各利益群体参与公共政策的制定、执行和评估的活动，它表达的是各社会团体和公民通过行使公民权利而体现出的一种多中心的更为民主的治理模式[14]。社会嵌入理论分析教育这一议题有一定优势和必要性。社会嵌入理论分析教育治理模式是思想方法上的突破,摆脱了教育学和社会学理论之间彼此隔离的局限性，这种研究方法提出了政治、社会和教育诸领域间相互作用、相互影响的现实。避免将教育治理模式演化片面归结于所涵盖的教育组织内部结构，社会的整体结构性环境必须考虑在内。[15]

从社会学视域下的嵌入性视角分析教育政策执行的相关问题，不难发现在不同社会关系作用下，政策工具上的差异会导致教育政策执行模式异同，因而导致不同的政策结果[16]。有学者更进一步从嵌入视角构建流动人口随迁子女教育政策执行的解释框架，认为存在政策认识的差异机制、政策利益的博弈机制、权力对政策的重塑机制和“关系”在政策中的嵌入等四种机制，这四种机制构成了我国教育政策从文本到策略的过程[11]。嵌入理论还被运用于教育政策转移分析，地方教育政策转移的嵌入性可总结为“技术嵌入性、文化嵌入性、制度嵌入性、关系嵌入性、认知嵌入性、政治嵌入性”等几个方面，政策的转移就是实现多种因素的“复合嵌入性”的动态过程，政策转移能够嵌入相应的社会、文化、经济、政治和法律之中是教育政策转移能否获得成功的决定因素。[17]

总的来看，运用于社会政策研究的嵌入性就字义而言，是一事物内生于或根植于他事物的一种现象，是一事务与他事物的联系以及联系的密切程度[16]，是嵌入主体与客体的相互作用过程。嵌入理论用于社会政策，包括教育政策研究存在两种倾向，一是强调政策过程不再被国家独自垄断，而是社会要平等地共享[14]。侧重政策的制定和执行过程中的多方参与和利益表达。二是强调特定社会中产生这种政策的社会结构与环境。强调的是某一社会政策在受政策共同体关系结构以及更为广阔的社会结构背景的影响。侧重社会政策与社会环境的适应性，常被用于进行政策解释的一种工具。两种倾向的共同点都是对抗传统的社会政策的国家政府中心主义，体现的是社会政策过程是政府—社会二元力量的平衡。

三、社会嵌入视角下的流动人口随迁子女后义务教育政策

目前流动人口较多的大城市对流动人口随迁子女后义务阶段教育做了一些有益的探索，各地方政府有关流动人口随迁子女后义务教育问题的政策文本大致可划分为四种类型:严格限制型、附加一定条件型、完全开放型、以中等职业教育作为突破口型等[18]。但总体而言，由于人口政策的控制、教育资源配置的不平衡和对高考移民的担忧，各地现行后义务阶段学籍管理仍然以户籍制度为基础，对非户籍人口普遍采取限制或不鼓励就读和参加升学考试的政策。我们借助学者关于嵌入视角下的公共政策研究范式，从流动人口随迁子女后义务教育政策的政治嵌入性、制度嵌入性、认知嵌入性、关系嵌入性和技术嵌入性几方面分析政策的制约因素，可以帮助我们理解随迁子女后义务教育政策的复杂性，而政策的制定和执行也只有体现了教育环境的复杂性和适应性，才能达到政策的最终效果。

政治嵌入性主要表现为国家和地区的政治体制、政治权利结构等对教育政策的影响[11]。就流动人口随迁子女后义务教育政策的政治嵌入性而言，一方面突出地表现在中央政府出台针对流动人口子女后义务教育政策后的地方跟进。2012年，国家层面出台了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》，提出“各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所(含租赁)和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。”[19]之后各省市纷纷出台相关办法，比如2013 年北京市招生考试委员会推出《2014年进城务工人员随迁子女在京参加高等职业学校招生考试实施办法》。

但是另一方面由于流动人口随迁子女后义务教育问题与义务教育问题性质不同。根据学者的分析，相比义务教育，流动人口随迁子女高中阶段教育有不同特点：一是政府的法律责任不同。前者是强制教育，后者是选择性教育。二是教育性质不同，前者是基础的国民素质教育，后者是包括以升学为导向的普通高中教育，也包括以就业为导向的职业和技术教育。三是获取方式不同，前者是免费获取；后者则采用成本分担机制[20]。因此，一般来说，流入地政府对于流动人口子女后义务教育的政策选择空间更大。对于流动人口及随迁子女聚集的特大城市而言，结合城市发展规划、人口调控目标考虑安排流动人口随迁子女入学，是符合党中央、国务院的宏观政策要求的。无论从政策还是从法律上来看，地方政府在安排流动人口随迁子女入学问题上都有一定的地方权利和政策空间。

政策嵌入性是指一项政策与其它相关政策的适应性或政策体系的协调性。从与相关政策的适应性来看，人口政策尤其是流动人口政策的变化对随迁子女的教育政策有着直接的影响。国家层面流动人口子女教育政策经历了早期的“限制”；到中期的“差别对待”，再到现在的“以人为本，追求公平”的发展阶段，这与不同时期国家层面对流动人口政策及其管理理念的变迁是相一致的。然而对于特大城市而言，均程度不同地面临着人口规模过快增长对资源、环境造成的压力。因此调控人口规模一直以来都是这些城市发展的一个重要目标。在贯彻执行流动人口随迁子女教育政策的过程中，相当一部分人会担心如果流动人口随迁子女能够在流入地享受到相对于流出地更高水平教育，会鼓励落后地区的人口流入大城市，从而造成特大城市人口规模的进一步扩张。因此会对流动人口子女教育政策，特别是后义务阶段教育的开放保持审慎态度。

从政策体系的协调性来看，户籍制度表现最为突出，户籍制度是流动人口诸多相关问题的根源，教育政策也不例外，一方面体现在目前高中阶段招生和高校招生都有严格的户籍限制，另一方面也体现在户籍特征明显的教育经费制度中。2006年《义务教育法》修订以来，我国义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，由省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制，义务教育经费的划拨以地方为主和以户籍为准的制度特征明显。直到2015年，《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》的颁布才明确了义务教育转移支付与学生流动相适宜的机制，通过实现教育经费可随学生流动，减轻了流入地政府为了流动人口随迁子女提供教育的经费压力。而后义务教育阶段的教育经费投入目前还缺乏制度化的保障机制，这就意味着教育公共经费很大程度上仍然是由地方负责，既影响了流入地政府解决流动人口随迁子女教育问题的积极性，也制约了流动人口随迁子女的教育水平和教育条件。

认知嵌入性是一项政策对象的认知、心理状况对政策的实施及效果的影响。一项教育政策只有得到学校、家庭、学生和社会公众的认可，才能有效实施。拿中等职业教育来说，社会对职业教育缺乏认同，普通高中因其具有后发优势，即高中毕业可以考大学。而上大学在人们的潜意识中就预示着更好的发展前景和预期收益，一直是家长和学生后义务教育阶段的首要选择。而与之形成鲜明对比的是，中等职业教育因无法培养“高层次”的劳动力而倍受冷落。有关研究表明，我国的中等职业教育陷入了由盛到衰的困境——城市户籍的初中毕业生就读中职学校的意愿较低，而中职学校招收农村生源的比例较低，这二者共同导致中职学校陷入严重的生源危机的困境[21]。一些流动人口集中的特大城市中等职业教育也面临同样的困境，一方面户籍生源持续减少，另一方面流动人口虽然对中职教育较为认同，但受目前政策所限生源也极为有限，造成中职供大于求的局面。

关系嵌入性是指一项政策还受政策主体和对象的人际关系的影响。这一点突出地表现在户籍与非户籍人口对流动人口随迁子女后义务教育阶段教育的需求差异和政策期望差异。调查显示，如果不考虑政策限制等现实因素，流动人口家长大都希望子女能够在流入地读高中，但是对于户籍家长来说，大量的外来学龄儿童的进入必然带来对城市优质教育资源的挤占，利益诉求不同带来的是政策期望的不同。另外，整体来看，由于在城市生活的流动人口经济条件、生活环境都与城市人群有一定差距，这也造成城市人群对流动人口存在一定的心理歧视。现实中接受流动人口子女的公立学校成为名符其实的“公立打工子弟学校”，与户籍儿童形成事实上的分校就是心理上的阻隔在教育上的体现。这些都增加了流动人口随迁子女后义务阶段教育政策的复杂性。

社会政策的技术嵌入性是指政策制定实施的条件和环境支持，一项社会政策的出台还必然受到实施客观条件的制约和影响。流动人口随迁子女后义务教育政策的技术嵌入性突出表现为教育资源与学位的供给水平，作为受教育对象的适龄人口需求和目前的教育资源供给状况是教育政策的现实依据，学龄人口规模对资源供给的影响是通过政策调整来实现的。以北京市为例， “十一五”以后由于北京市户籍学龄人口呈下降趋势，处于一个低水平稳定时期，导致这一期间的普通高中和中等职业教育的在校生数量也逐步下降，一些高中招生数量已经达不到4至12个班的办学标准。针对此种情况，北京市政府制定了《2008年北京市基础教育工作计划》。根据计划，为保持适宜规模、保证学生获得充足的教学资源，北京市对高中布局进行调整，将办学规模不达标(每个年级少于4个班)的“小高中”逐步撤并[22]。这项计划颁布以后的两年之内北京市普通高中数量便减少了近40所。在流动人口和随迁子女数量极度膨胀的压力下，一些大城市针对流动人口随迁子女后义务教育政策也经历了从无到有，入学条件从宽泛规定到严格界定的过程。

[1] 张烨.试论我国教育政策分析的可能范式[J].清华大学教育研究,2006(2):103-108.

[2] 闫引堂.教育政策社会学:一种新范式?[J].比较教育研究,2006(1):39-43.

[3] 黄建军.伦理视角下的教育政策研究[D].南京：南京师范大学,2007：20-22.

[4] 劳凯声，李孔珍.教育政策研究的民生视角[J].教育科学研究,2012(12).

[5] 石火学.教育政策制定之精英模式的伦理缺失与重建[J].武汉理工大学学报,2010(7).

[6] 王平.教育政策研究:从 “精英立场” 到 “草根情结”——兼论教育政策研究的文化敏感性问题[J].清华大学教育研究,2010(4):5-10.

[7] 曹迪.教育政策研究的社会性别视角的缺失[J].教育学术月刊,2010 (1):3-5.

[8] 石火学.教育政策制定主体的变迁与模式选择[J].广州大学学报:社会科学版,2006,(7):38-41.

[9] 邓旭.教育政策执行的制度分析框架[J].现代教育管理,2010(7):36-39.

[10] 毕正宇.教育政策执行模式研究[D].武汉：华中师范大学,2006：53-72.

[11] 周国华.教育政策执行机制研究——一个解释性分析框架[J].教育学术月刊,2014(5)：52-57.

[12] 蒋园园.复杂理论视阈下的教育政策执行研究[D].上海：华东师范大学,2010：23-28.

[13] 寸洪斌,曹艳春.“市场” 与 “社会” 关系探究:社会政策研究路向思考——基于卡尔·波兰尼的 “嵌人性”理论[J].思想战线,2013(1):94-97.

[14] 王亚民.论公共政策过程中的社会嵌入——渊源,梗阻,消解[J].东南大学学报:哲学社会科学版,2012 (S3):62-67.

[15] 庄西真.地方政府教育治理模式改革分析:嵌入性理论的视角[J].教育发展研究,2008 (21):7-10.

[16] 庄西真.教育政策执行的社会学分析——嵌入性的视角[J].教育研究,2009 (12):19-24.

[17] 张世洲,姚荣.复合嵌入性:我国地方教育政策转移的一种解释框架[J].广西社会科学,2014 (4):186-191.

[18] 杜永红,陈碧梅.农民工随迁子女初中后教育政策支持研究[J].中国教育学刊,2012 (5)：21-24.

[19] 杨颖秀.随迁子女异地升学政策的冲突与建议[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2013(2)：131-135.

[20] 桑锦龙，雷虹，郭志成.我国城市流动人口随迁子女高中阶段入学问题初探[J].教育研究,2009(7)：68-73.

[21] 叶庆娜.农民工随迁子女高中教育政策研究[J].现代教育管理,2011(8):54-55.

[22] 李莉.北京2008年基础教育工作计划公布[N].北京晚报,2008-01-28.