“精准扶贫”的草根实践：现实困境与化解策略——基于湖北H区两个村庄的实证

谭贤楚，洪 科

(1.湖北民族学院，湖北 恩施 44500；2.共青团H区委，湖北 黄冈 438000)

一、问题的提出

“‘十三五’时期”是我国全面构建“小康与和谐社会”的决定性阶段，然而，“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”[1]，由此，十八届五中全会明确提出了“实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效”[2]的战略思路，习近平同志进而指出“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务”[3]，这为我国今后的扶贫工作指明了方向。目前，“精准扶贫”工作在全国各地开展如火如荼，不仅在党政界还是学术界抑或是在社会大众层面都被广泛且频繁地谈论着，而且正在被人们在现实社会生活中广泛地实践着——它强调扶贫工作的“精准化”，实事求是，因地制宜，是对过去的扶贫开发工作的转型升级、推陈出新，己成为现今扶贫工作(开发)的主要方式。从2014年1月25日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发[2013]25号)提出建立“精准扶贫机制”算起，开展精准扶贫工作到现在已有两年多的时间了，在各级政府与扶贫部门的努力和推动下，扶贫工作在实践中取得了明显的进展，但在地方实施的过程中也面临着一些问题——现实困境和影响脱贫成效问题。因此，对我国草根区域——农村实施精准扶贫政策的情况进行调研，对其进行客观的认识与分析，寻求“扶贫开发新机制”，以期有效推进草根的精准扶贫工作。

二、研究思路

(一)研究方法

本研究以湖北H区两个村庄为个案，一个是H区火车站经济开发区A村，一个是H区B村，主要采取问卷调查与无结构访谈的方法，从2015年8月初到2016年2月到两个村庄开展实地调查，历时近7个月。调查对象包括贫困户、农户、村委干部、乡镇干部、驻村单位领导干部和扶贫部门干部，在调查中参与式观察两个村庄的精准扶贫工作，并在此过程中，综合运行归纳与比较等方法来收集、整理相关调查资料。这样，发放调查问卷480份,回收有效调查问卷408份，有效问卷回收率约为85%。

(二)个案状况

1.H区概况。H区位于湖北省，是一座历史文化名城，也是红色革命地区，因历史原因和种种条件限制，工业薄弱，还未形成一个完整的发展力量流。目前，该区现辖3镇1乡4个街道办事处和1个经济开发区，版图面积353平方公里，常住人口总数366769人[4]。2015年，该区“农村常住居民人均可支配收入12839元，城镇常住居民人均可支配收入25566元，年均增长15.4%、10.7%”[5]，分别相当于2015年全国农村居民人均可支配收入11422元的112.41%，2015年全国城镇居民人均可支配收入31195元的81.96%。 对比全国居民五等收入的分组情况，分别比中等偏下收入组人均可支配收入11894元高出945元，比中等偏上收入组人均可支配收入29438元低出3872元。[6]

2.村落概况

(2)B村基本情况。B村坐落于陶店乡西部，下有10个村民小组，该村有500余农户，在2030人口中，有贫困户75户，贫困人口189人，贫困率为9.3%；同时，B村共有耕地面积与养殖面积四千多亩，其中水产养殖二千多亩，年产鱼苗一百多万斤，年产成鱼二百多万斤。调研表明，该村以种、养殖业为主，主要种植水稻、棉花、油菜和水产养殖，村经济以水产养殖为主，是一个典型的农业型乡村。值得注意的是，B村相对A村来讲，其地理位置相对偏远，交通不是很方便，农业的基本基础设施比较薄弱，但其生态环境比A村要好。

三、“精准扶贫”草根实践的现实困境：来自H区两个村落的证据

自“十八大”以来，党中央将扶贫开发工作提高到一个新的认识层面，也把扶贫开发摆到了更加突出和重要的位置，“扶贫开发”进入“精准扶贫”的新阶段。2015年1月，习近平在云南考察时又进一步要求“要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠”[7]。从这个意义上而言，中央出台的精准扶贫政策并不排斥各地的实际情况，更加突出精准扶贫具体帮扶办法的政策导向作用，然而，在地方，尤其是草根农村的实践过程中，中央关于精准扶贫政策的指导性意见演变成了地方执行过程中的操作性意见。地方在开展精准扶贫工作之时，取得了一定的成效，但因种种原因，也面临着一些现实困境——由此，也可以反映出精准扶贫工作本身的一些不足和需要加以改进的地方。

(一)实施状况

在精准识别方面，黄岗市结合实际在《黄冈市贫困户精准识别工作方案》中给出了特定的标准：精准识别以农户为基本单位，以农户收入为基本依据(家庭人均纯收入低于2736元的扶贫标准)*2013年，国务院扶贫办确定扶贫标准线为2736元，国务院扶贫办认可按每年6%递增，经计算，2014年末执行标准线约为2900.16元，2015年为3074.17元，2016年约为3258.62元。，包括五保户、低保户，因病、因灾、因学等返贫户，并强调有高档消费的、家庭成员中有公职人员的、家庭闹矛盾而不孝顺的、获得工程拆迁补偿款的等明显不符合贫困户条件的情形不纳入到建档立卡动态管理当中。基于两个自然村落贫困户的调研证据，其致贫的成因大体上是一致的，无外乎是因病因学致贫或返贫的、身体残疾或丧失劳动能力的或者多种致贫原因叠加而产生的复合式贫困——调研表明，贫困家庭有这样几个共同特点：一是体衰年老，疾病“缠身”， 基本丧失了劳动的能力；二是独居或丧偶，没有子女或缺乏亲朋好友的救济，主要依靠五保、社保为生；三是家庭负担过重，人口的教育、养老、医疗等问题比较多、压力大，背负外债；四是精神疾病的困扰，缺乏有效的生存生活能力；五是缺少技能技术，难以扩大劳动力产值。根据脱贫规划，整个黄冈市共有102.8万贫困人口，H区所确定的贫困户总数有6177户、总人数为19337人，贫困人口占全区人口比例为5.27%，在全市11个县市区当中，H区要完成的脱贫人口数是远低于其他10个县市区的，黄冈市地方政府对H区提出明确的要求，H区要2016年率先在全市完成精准脱贫任务*随后，黄冈市委市政府又提出要求，H区2017年为巩固提高阶段，全面脱贫。，主要是基于H区版图小、人口少、区位条件优越、地形地貌平坦开阔、资源集约化、城乡一体化程度相对较高等因素的考虑。综合来看，H区的脱贫压力并不比其他县市区的小，H区作为市辖区，因自身职能的限制，获取的资源是远远小于其他县市区的，加之H区的贫困村属于插花式，不是连片式的，上级拨付的扶贫资金相对较少，全区因病、因残致贫占68.28%，缺劳力致贫占13.54%，合计超过80%，这对H区而言，任务重，其脱贫压力是不言而喻的。

在精准帮扶方面，2015年9月，H区出台了《关于深入推进精准扶贫的实施意见》，提出采用四个一批的举措，按照“政府+银行+保险+公司+农户”五位一体模式，创新金融扶贫、资金整合、驻村帮扶、社会参与和考核评价五项机制，以确保如期脱贫。2015年12月，又出台了《精准扶贫“四个一批”工作方案》(H区政办[2015]69号)(以下简称“四个一批”)，明确了“四个一批”(产业帮扶一批、政策兜底一批、危房改造一批、教育扶助一批)具体帮扶方式和管理方式，至此，H区的“四个一批”工程才落地生根。经扶贫部门的再次统计，全区共有7335户、19335人*这个贫困户数与贫困人口数对比原来的数据发生了变化，其原因是出现了并户拆户、原来所确定的贫困户按照退出机制退出建档立卡管理的情况。中需产业扶贫的2956户、8147人，需危房改造的320户、691人，需医疗救助的3305户、4755人，需政策兜底的3725户、6241人。

在精准管理方面，2015年8月，出台了《关于选派驻村扶贫工作队和贫困村第一书记开展精准扶贫工作的通知》(H办文[2015]19号)文件，要求进一步健全完善机关干部驻村帮扶机制，在全区94个贫困村统一选派驻村扶贫工作队，在10个党组织比较软弱涣散的村选派第一书记*后来，选派第一书记驻村的范围扩大了，难点村、后进村和贫困村都进行选派工作，共选派了34名第一书记。，实现“贫困村+贫困户”帮扶的全覆盖，以确保该区如期完成扶贫任务。为了保持精准扶贫工作的动态化管理，促进精准帮扶的有效性，扶贫部门建立了扶贫攻坚信息库，对贫困户开展了“建档‘立卡’工作，及时更新‘贫困户信息’，实时反映帮扶情况，准确掌握脱贫对象、对扶贫项目的实施、完成情况、收入增长及脱贫目标实现”等进行动态监测，并给驻村工作队员每人发放了一本《扶贫工作手册》与扶贫日记，要求各驻村单位和村两委对贫困户做到“三个一”，即“一本台账、一个脱贫计划、一套扶贫措施”。可见，“四个一批”工程中的政策兜底、危房改造、教育医疗救助这三个一批方面需要政策的刚性规定和执行，剩下的工作就落在产业帮扶上了。H区又出台了“1+6”工作方案，对全区具备扶贫基础的龙头企业、专业合作社、家庭农场与专业大户等进行了摸底，截至到2016年1月，全区各类有帮扶意愿和能力的市场主体近100个，可带动贫困人口近1万人就业。

在精准考核方面，2015年10月，出台了《精准扶贫管理考核办法》(H区扶组办法[2015]8号)，对各乡镇街道、各参与帮扶的区直单位等基于扶贫效果提出了明确的管理方式和考核机制，明确了驻村“工作队”的主要任务，主要包括：协助“村两委”加强农惠农政策宣传；指导帮扶村制定发展规划、年度计划等，负责、争取建设项目和产业帮扶，督导项目实施全过程；组织单位干部开展“结对帮扶+扶贫济困”活动；协助村两委强化领导班子建设，盘活“三资”，引导返乡创业，发展经济实体，扩宽就业渠道等。为了稳步推进贫困村帮扶行动，强化驻村单位帮扶责任，扶贫部门对乡镇街道与区直单位制定了详细的精准扶贫年度目标考核评分表，按照查阅资料、实地检查、社会评价、综合评分等程序，考核帮扶村的组织领导、帮扶成效、日常工作、社会评价等方面情况，根据考核内容制订具体量化的指标，按“扶贫的实际情况”逐一打分。另外，对实绩突出的单位及个人给予通报表扬。

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从2015年全区总体精准扶贫工作情况来看，2015年度主要完成了贫困户的精准识别工作，细化了贫困户的帮扶措施，强化了对贫困户和驻村扶贫工作队的动态化管理。到目前为止，“产业帮扶”已成为该区扶贫开发工作的重点与难点。

(二)现实困境

基于扶贫开发是一项“长期性、系统性、复杂性”的民生工程，“精准扶贫”工作既是全面建成小康社会的重要内容，又是全面建成小康的重要措施，对未来的扶贫工作有着举足轻重的作用。结合H区实践，农村“精准扶贫”的主要困境体现在以下几个层面：对扶贫认识不清、扶贫政策的缺位、扶贫资金的缺乏、扶贫项目的缺失、结构性贫困的僵局。

1.对扶贫认识不清。扶贫，在社会科学领域或许称为反贫或减贫更为恰当。基于实地调研，一些领导和干部对贫困问题的长期性认识不清。他们认为，到2020年完成了脱贫任务，全面建成了小康社会，就不存在贫困人口了，就全面消除贫困现象与问题了。在如何开展扶贫工作方面，甚至有的领导干部认为，扶贫就是多给点钱就行了。事实上，扶贫工作是复杂而繁琐的。但根据《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，“精准扶贫”是指通过各类扶贫资源的优化配置，逐步构建“扶贫工作”的长效机制，以期实现对“贫困户和贫困村”的“精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核”。根据该定义，可以作这样的理解和判断：精准扶贫工作并不是长远性的扶贫事业的终结式或完成式，它只是扶贫事业的一种创新方式和一种阶段性的选择，是通过“精准扶贫政策”本身的不断完善，来构建扶贫工作的长效机制，包括扶贫理论的塑造、扶贫开发方式的创新、构建新的扶贫机制等，换言之，它是我们寻求科学扶贫路径上的一种积极探索和尝试。在学理上，贫困现象是人类需求不足的一种生活状态，基于贫困者在何种程度上被满足，可把贫困划分为“相对贫困、标准型贫困和绝对贫困”三种基本类型——相对贫困是依赖于主观标准，某人是否感到贫困或被剥夺，或是否感到他人被剥夺；标准型贫困是某些群体无论其物质状况和收入如何，都被界定为贫困人士，如失业者；绝对贫困，主要是依据食物消费划分，标准最难确定，如有些国家则以食物支出在总支出占1/3为标准[8]，在这三种贫困类型中，相对贫困界定最主观，绝对贫困界定最客观，标准型贫困界定则居于两者之间。从哲学意义上讲，贫困是在富裕这样的语境下相对而言的，具有相对主义或比较主义的内涵，也是一种主观意义上的建构的过程，这也说明了贫困问题不会永久的消除或消灭。地方的领导和干部对贫困问题的认识上存在误区和偏差，这对扶贫工作造成了一定的被动，是精准扶贫面临的首要挑战。

2.扶贫政策的局限。精准扶贫的政策支持是基本的保障，表面上看，扶贫开发主要是扶贫部门的职责，事实上，现实环境却不容这样乐观，目前的扶贫政策作用并不是十分明显。“精准扶贫”实际上是一项牵一发而动全身的民生工程，不是扶贫办一家单位之职责，而是一项全方位的、需要各级党委和政府各部门广泛参与、联合行动的大事。H区贫困户当中超过80%的贫困人口都不具备劳动能力或者丧失了基本劳动能力，他们的生存生活状况改善与否，非常依赖于政策，政策支持对他们而言就成了一种刚性需求。“四个一批”工程中的三个一批是政策导向，而这些政策的出台、实施绝不是扶贫部门一家之功，需要联合多部门共同发力。本文以“教育扶助一批”为例来说明这样的情况，“教育扶助一批”的主要做法是为贫困学生提供奖助学金，这些奖助学金的来源主要是上级财政部门给教育部门的专项拨款、企业给学校提供的捐赠、银行提供的助学贷款，但政策要求的是贫困学生(主要是幼儿园和中小学教育阶段)要在公办学校就读，这就一定程度从制度和机制上限制了贫困学生获得教育公平的机会，无法获得教育扶助，在争取政策帮扶方面就先失一局。在调查中发现，一些贫困户对教育问题还是挺重视的，他们认为，本地(村和乡镇)的幼儿园和小学教育质量不行，怕影响了孩子未来的成长，把孩子送到H区城就读才有希望。其实，这也无可厚非，贫困户虽贫困，仍舍得为教育花钱，另一方面，把贫困子女送到H区城就读，一个重要的原因是H区城的一些学校(私立)属于寄宿制，在子女的学习时间里把他们的生活和学习交给学校，这样贫困户才可以“腾出手、安下心”来工作以养家糊口，实则是无奈之举。可见，扶贫政策并未考虑这种实际需求情况，没有把实际情况结合起来，“教育扶助一批”的主管单位教育局也没有与扶贫部门共同研究、联合行动，这属于扶贫政策的一种缺位和局限。

3.扶贫资金的匮乏。“四个一批”工程早就拟定出来了，非常漂亮，但仍需要资金来推动落实。首先，H区插花式的贫困状况和自身职能的限制，获得上级部门对口资金的难度非常大，从地方往年的扶贫历史来看，上级部门的扶贫对口资金是构成地方扶贫资金的重要组成部分，而争取上级部门的扶贫资金又是以前的工作惯例，H区在获取上级部门扶贫资金的支持上就被控制了一大截。其次，H区地方财政有限，无力从自身财政收入中筹集资金用于扶贫开发，自身无法担负起扶贫开发的全部重责，因此上级拨付资金的多少很大程度上影响精准扶贫的效果。最后，如何动员地方企业和金融业也全面参与到全区的扶贫开发中来，旨在企业和金融部门拿出部分资金来回馈社会、服务民生，以体现扶贫工作的全局性、整体性的实效，这中间的问题是，近两年来H区主要经济指标增速放缓，经济下行压力比较大，既要企业考虑自身发展的能力，又要考虑企业参与扶贫事业的意愿；在金融支持扶贫开发中，贫困户由于没有抵押和担保而经常被金融部门排除在外，难以获得贷款用于增收活动。可见，就目前状况，扶贫资金匮乏似乎已成为贫困户发展的重要瓶颈和制约因素。

4.扶贫项目的不足。扶贫实践表明，“贫困户”要摆脱贫困，仅仅依靠资金的投入是不够的。从全国各地扶贫经验来看，仅仅依靠扶贫资金整合进行“输血式”的扶贫也是行不通的，只有扶贫项目落地生根了，才能造福一方。因此，如何实现“输血式”到“造血式”或者到“输血式”与“造血式”扶贫模式协同发展的有效转变是“精准扶贫”的重要任务。H区的贫困村按照生产方式可分为两种情况：一种是传统的农业村，有土地，如调查的B村，一种是在经济建设和开发中失去了土地，处在农村社会向城市社会转向的过程中，如调查的A村，如何在这两类贫困村推进产业帮扶、扶贫项目支持，仍需颇费一番功夫。按照第六轮“三万”活动的“一村一品一特色”相关要求，传统的农业村发展扶贫项目相对容易一些，主要是基于土地土壤、水文水利、区位条件、市场需求等要素考虑来发展扶贫项目，如水产养殖、特色花卉树木种植就能满足产业扶贫的需要。而转向中的农村在发展扶贫项目上就显得困难得多，发展项目困境重重。H区在历年的建设和发展中，建立了诸如火车站经济开发区、黄州工业园、南湖工业园等大大小小的工业园区，但这些工业园区的建设和开发并未给贫困户带来普惠性的福利，譬如工业园区里的企业工人绝大部分是来自外地，这些企业在发展的过程中也未将本地人吸收和转化。以A村为例，该村没有集体经济，他们比较成熟的特色产业是瓷砖、琉璃瓦等建筑材料的生产、批发和销售，属于“独门独院式”的一种发展模式，根据“一村一品”的工作要求，就应当把这些瓷砖、琉璃瓦等“建材批发业”进行有效整合，形成规模经营，集中销售，以吸纳贫困户就业，可以联想，如果要实现A村建材批发业的整合，需要花费不少精力和时间，即便真的整合起来了，谁能保证整合后的规模企业能比单打独斗式经营得更好、利润更高。如果要走简单一点的道路，就是解决劳动力富裕的问题——帮助贫困户在家门口就业是产业帮扶的重要砝码了。

5.结构性贫困僵局。根据结构主义贫困理论的观点，“社会结构不平等与制度排斥性是贫困生产的动因，强调公民权利建设以及国家福利制度的完善”[9]。在实地调查中发现，农村社会在职业、婚姻、家庭、学历、资金、思想价值观念、关系网络等物质流的互动中，发生了传递、转化、交互，封闭的传统社会在逐步转向开放的现代社会的同时，也产生了结构性的分化，而农村各阶层在社会流动过程中就不断被固化，阶层界限明显化，势不可挡，农村的贫困人口与非贫困人口也就开始分离了。在前文中，我们已经谈到，贫困家庭有着相似的贫困特征，他们因自身社会地位、思想价值观念、获取资源能力上的差别而在农村社会整体格局中处于不利地位，并且这样的不利地位和不利状态会伴随着新一代人的产生而发生一定的代际传递，所以仅仅通过“输血式”的扶贫方式是不能满足贫困人口的需求的。我们不能只单单关注贫困人口的经济需求，也要在教育、文化、思想观念、农业技能、公民权利等方面进行多方位的、一体式的“造血式”帮扶，帮扶的对象也不局限于贫困户，也要帮扶整个贫困村，要从提高自身发展能力、改善生态环境、发展教育医疗事业、加快民主建设、推进新型社区建设等方面入手，有效阻止“贫困现象”的代际传递，从而逐步摆脱社会“结构性贫困”的僵局。

四、“精准扶贫”现实困境的化解策略：基于H区的战略思考

实施“精准扶贫”民生工程的主要目标在于“消减贫困现象、减少或消除贫困人口”等。从社会治理层面上讲，贫困有正功能，也有负功能。追溯世界的扶贫历史，英国1601年提出的《伊丽莎白济贫法案》有着一种潜在的逻辑：认为救济贫困者是一种宗教道德与伦理义务，也把贫困者视为危害社会稳定的不和谐因素，救济贫困者的目的是促进工业生产。德国社会学家盖奥尔格·齐美尔于1908年在其著作《社会学——关于社会化形式的研究》中也曾指出，“穷人作为社会中的弱势群体，导致他目前这种状况是由于世俗制度的不公正，其他的人有义务向他施舍……救济穷人的意义不单单在于穷人本身，而是防止穷人对社会的危害性行动”[10]。在现代国家中，扶贫济困有着复杂而深刻的关系：在经济结构上，开展扶贫工作有利于改善消费疲软，缓解贫富差距拉大，扩大内需，促进经济发展；在政治结构上，开展扶贫工作有利于满足“贫困人口”等弱势群体的合理的政治诉求，推动社会主义民主建设和发展，避免“马太效应”，防止社会的分化过分悬殊，保障政治的合法性与权威性；在社会结构上，开展扶贫工作有利于维护社会公平正义，维系社会秩序的稳定，缩减社会代价，促进社会进步。所以，实施精准扶贫的意义应当彰显在社会治理层面，通过扶贫开发工作来完善社会治理、助力“中国梦”。据此，结合调研经理性思考，提出如下化解对策。

策略一：要重新认识贫困问题的性质

什么是贫困，查阅文献资料，可以找到无数的定义，分析这些定义，发现其核心只有一个，即贫困是人类社会需求之不足，消除贫困就是要补需求之困、解需求之乏、助需求之力。在前人的基础上，结合实际，本文认为“贫困就是指位于特定时空领域内的社会基于社会结构的失调和个体因素的交互作用而造成的使个体或群体不能获得被当地社会所认同的维持基本生活需求的一种生存状态”[11]。需求也好，贫困也好，都是某一社会呈现或其结构所建构出来的一个客观社会现象。从当前的整体贫困状况和整个国家扶贫政策导向来说，只有贫困户基本的生活需求则才是可以测量和量化的，而贫困户的精神层面或社会层面的需求则是难以做定量分析的，换句话说，解决贫困户的基本经济需求是一种与当下社会环境相切合或相吻合的“不二之选”。当然，扶贫开发工作要与经济发展和社会进步相适应，考虑国家现代化与贫困问题之间的关系，未来的扶贫开发工作要转变扶贫帮困思路，逐步扩大贫困户的覆盖面，从关注贫困户的家庭收入标准转向关注贫困户的家庭消费、教育、健康、资产、住房、权力、文化等多个维度，“多层次而全方位”满足贫困者的基本需求，保障其能够维持基本生活的状态。

策略二：要厘清“扶贫部门与出台配套扶贫政策部门”之间的关系

扶贫开发是一项系统性、全局性的工作，需要多个部门密切配合、联合开展多种类型的扶贫行动。从地方实践上看，扶贫开发工作主要依靠扶贫部门和出台配套扶贫政策的卫生、教育、发改、民政、财政等政府部门来推动的。因此，需要从制度安排上清晰地界定扶贫部门与出台配套扶贫政策部门的职责和任务，完善各部门相互联系沟通的机制网络，理顺主要出台配套扶贫政策部门的权责界限，厘清扶贫部门与出台配套扶贫政策部门的关系。事实上，从广义上讲，“精准扶贫”工作涉及到全社会的所有成员，关系到每一个公民“免于匮乏的权利和自由”，虽然扶贫工作的主导力量是政府，但政府并不是万能的，现阶段不能全方位满足贫困村和贫困户多种类型、多种层次的脱贫需要，因而，我们要进一步动员社会各方力量广泛参与到扶贫事业当中来，激发社会功能，用广泛的社会力量来满足贫困户的需要。故此，我们要深刻思考，着力改变过去关于贫困问题的认识和偏见，放弃“扶贫工作主要是扶贫部门或党政机关的事”等看法与观点，充分认识到扶贫办等政府部门只是众多扶贫力量的一种，还有金融、保险、企业等扶贫主体，政府可以通过降低税费、提高财政补贴、购买服务等方式鼓励、支持、引导金融、保险、企业、社会组织等社会力量扶贫开发工作，促进和推动各类扶贫主体共同出台扶贫政策，助力贫困户脱贫解困，以体现全社会的责任担当和道德使命。另外，要明确各个扶贫主体的“权—利—责”之间的关系，在营造全社会参与精准扶贫工作氛围的同时，也要通过精准考核的方式来检验这些扶贫主体参与扶贫开发的脱贫成效。

策略三：要保持政策执行的刚性

基于调研，不少参与扶贫工作的干部和村干部形象地说，“精准扶贫一些政策只是‘听楼梯响’，不见人下来。”他们说这些话也是有苦衷的，其话语背景是：贫困村按照精准扶贫相关工作要求，每隔一段时间就要向上级部门报送一些材料，而这些材料是从贫困户那里收集起来的，而每报送一次材料，贫困户就会对村干部和扶贫部门产生一些期望——有没有好处，当扶贫政策长时间没有惠及到贫户身上时，多多少少会令贫困户对扶贫干部产生负面情绪甚至是失望与抵触情绪，他们会反问道——(材料)报了起什么作用。这一方面说明，精准扶贫工作对贫困户信息是严格把关，非常严谨，让贫困户和扶贫干部深刻体会到精准扶贫政策的精准性和严肃性，另一方面也说明，精准扶贫使贫困户高度期望相关政策能够落到实处，让贫困户都能享受到实惠。实际上，地方在开展精准扶贫的过程中，囿于人力、物力、财力、技术等多种因素的制约，地方经济发展和社会进步的程度并不能一步到位地解决所有贫困户的需求，存在扶贫资源存量不足的窘态。这就需要政府部门多方发力、多处用功、多维策动，集中扶贫资源，实现最优配置，保持扶贫政策执行的刚性，稳步而有序地推进扶贫开发工作，最终帮助贫困户摆脱贫困。

策略四：多渠道筹集扶贫资金

从当前扶贫开发工作所用资金的来源上看，上级扶贫部门和地方财政资金仍占主体地位。地方的精准扶贫相关政策仍需要地方各级政府、贫困村、社区和驻村扶贫单位进行配套，拿出资金以推动扶贫工作的开展，但对大多数贫困地区而言，其地方财政是无力全部负担起相关配套政策的资金的。从其他地方的扶贫经历来看，贫困地区的地方政府因财政问题而无法筹集到全部的扶贫资金，进而导致推进扶贫开发工作进度过缓，扶贫的相关政策和项目呈现一拖再拖的状态，扶贫干部和村干部对扶贫工作有所怨言也在所难免。我们不得不承认这样的事实：地方政府现阶段无法全部满足贫困户全部脱贫的需求。在前文中，我们已经谈到，扶贫主体不能仅仅局限在政府，还有众多的社会力量可以参与扶贫开发事业当中。所以，我们应当大力倡导、动员让更多的社会力量转化成扶贫力量，让更多的“社会资源、社会资金”转换、整合成“扶贫资源、扶贫资金”，以形成扶贫开发的大阵容、大格局、大体系。在筹措扶贫资金方面，仍需要政府进一步有所作为，主要着力加强与金融部门的联结，创新金融扶贫帮扶的机制，推动地方政府与金融行业在担保、保险和信贷等众多金融扶贫方面的合作，促进扶贫项目的立项和实施，帮助贫困户、扶贫项目的实施方与金融部门达成信贷协议，降低扶贫开发的信贷成本与风险，逐步形成稳定的金融扶贫模式。

策略五：促进产业扶贫扎根

产业帮扶是促进扶贫开发工作的有力推手和关键举措，对扶贫攻坚具有长效性作用，是检验脱贫效果的重要指标。一个产业立项、投产、实施了，就能够满足一定存量贫困户的就业需求，就会聚集一定的资源、资金、人力、技术等生产要素走向市场，能够有效加快“贫困户摆脱贫困”的步伐。地方政府和扶贫部门应当在怎样“促进产业扶贫扎根”方面多下功夫，以产业帮扶的方式解决贫困户的就业、医疗、养老、保险等多方面的需求，提高贫困户自身发展能力和应对风险的能力，带动整个贫困村的经济发展和社区建设。目前，经过实践，精准扶贫已形成了很好的工作思路：以改善贫困户的生产生活条件为核心，根据贫困户和贫困村的致贫原因、资源禀赋、生产习惯、发展意愿以及市场需求来统筹帮扶资源，制定并实施脱贫计划。实际上，在农村开展扶贫工作，面临一个不大不小的问题，即农村的空心化和空壳化，农村的优势资源流向城市，扶贫工作要做就是怎样留住农村资源以提高农村自身发展能力，应当来说，在转型时期，特别是在农村的转向阶段，农村已经无法从土地获得基本的生存生活来源，自然转向了“第二、第三产业”以谋求生存，如此，基于成本和路径的综合考虑，“离土不离乡”便成了村民的有效选择路径，比如在资源匮乏的贫困村，大可以尝试引进低成本的手工业(譬如：手工刺绣、雕塑)来提高自身发展能力。

值得注意的是：在几个贫困类型相似的贫困村所集中的小片区，如果不能实现一个村发展一个产业，就可把这几个村联结起来共同招商引资，引进劳动力密集型的产业，根据市场规律，对扶贫资源进行有效的管理，促进各村之间的优势互补，寻求最佳配置，以形成产业共同发展体。

五、基本结论与反思

综上所述，基于“全面建成小康社会”的宏观现实背景，虽然我国的“精准扶贫”工作正在积极有效推进，但仍然存在一些困境，一定程度上制约并深度影响着“扶贫开发”工作的质量和进程，若能够积极采取有效的应对策略，这些困境是可以得到较好化解的。可以说，三十多年的改革开放极大程度上解放了经济自由与活力，也极大程度上改变了农村落后的历史面貌，但多年来的扶贫开发重点工作仍然“放在农村”，原因在于除了通过自身资源来发展的条件受到限制外，还包括所享受到的“改革红利”偏少，特别是收入分配不平等的扩大化使得生活在农村社会底层的贫困人口越来越难享受经济增长所带来的福利。随着近几年来中国GDP增速放缓，又面临着经济结构调整的窗口期，这意味着地方经济增长带动贫困人口脱贫的效果在减弱，即经济增长的“减贫效应”有下降倾向，而精准扶贫就是为了“抵消经济增长减贫效应的下降而必需采取的措施，将成为未来农村扶贫开发的主要方式”。[12]

反思精准扶贫，其政策背后彰显着一种权力的交换与融合，甚至媾和，并且被制度化了。这种权力的彰显来自三个方面：第一，中央扶贫部门与地方扶贫部门、地方政府之间，中央扶贫部门对地方扶贫部门和地方政府具有监督权与控制权，上级扶贫部门通过贫困人口信息管理系统来掌握地方的贫困村和贫困户的动态，并以此监督、指导地方的扶贫开发工作，地方扶贫部门和地方政府凭借贫困人口信息来获取上级扶贫部门的资金、项目的支持，这样，地方扶贫事业的支配权被中央扶贫部门所掌控，而中央扶贫部门所规定的精准识别、精准帮扶工作需要地方的广大扶贫干部来完成，扶贫干部掌握着贫困村和贫困的第一手资料，如此，地方的扶贫开发工作影响着中央扶贫部门的未来扶贫政策的制定与实施，影响着精准扶贫的考核本身；在地方层面，扶贫部门与参与驻村扶贫单位之间，精准扶贫工作机制上使得扶贫部门对整个贫困地区的扶贫工作拥有决定性的安排权力，在精准扶贫具体事务操作上具有主动权，监督着各驻村扶贫单位的精准扶贫工作，显而易见导致公权向扶贫部门倾斜，其他部门的权力在此过程中就被下降了，一位扶贫干部就曾感概，“扶贫办一声吼，全区抖三抖”，这就是很好的明证，即“公权”在制度安排上过程中被重塑了；第二，精准扶贫工作要求广大社会力量来参与扶贫事业，精准扶贫的主导方——政府就会针对社会力量参与扶贫事业给予一定的优惠和补偿，从而导致扶贫开发工作转向市场，借用市场的力量来推动精准扶贫，私权服务民生工程，就更具有政治话语权了；第三，精准扶贫的“识别、帮扶、管理、考核”四个环节都要求驻村单位干部、村组干部、村民代表和贫困户参与其中，比如民主评议、村民代表会议等程序的设定与执行，既促进了农村社会各群体共同而广泛参与到扶贫事业当中，也引导了农村“政治话语权”的有效表达，促进了农村基层政治的“民主化建设”进程。

当然，贫困既是一个复杂的客观社会现象，也是全社会所关注的一个热点的社会问题，精准扶贫政策的实施使得它具有“转型性、全局性、整合性”等新特点。本研究要强调的是，必须要明白：精准扶贫政策是现阶段扶贫开发工作的

一种大胆的尝试，它并不是扶贫事业的终结模式，现阶段的非贫困户遭受了不确定的风险因素而不能有效解决时就会陷入贫困，贫困是客观的、动态的、主观的、建构的。因此，基于“社会主义核心价值观”与“效率和公正”的社会发展目标，应当构建一个覆盖全社会所有人口的卫生医疗、文化教育、劳动就业、养老、住房、孤残幼贫帮扶等多个维度的福利体系及其社会，维护并规范社会秩序，以引导社会的“良性运行和协调”发展，促进社会经济的有效发展与进步。

[1] 顾仲阳.全面小康，贫困地区会拖后腿吗[N].人民日报，2013-01-28(4).

[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议[N].人民日报，2015-11-04(1).

[3] 习近平.关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明[J].求是，2015(22).

[4] 黄冈市统计局.黄冈市2010年第六次全国人口普查主要数据公报[R].黄州，2011.

[5] H区人民政府.2016年H区政府工作报告[R].黄州，2016.

[6] 中华人民共和国国家统计局.2015年国民经济运行稳中有进、稳中有好[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201601/t20160119_1306083.html(2016-12-16).

[7] 习近平在云南考察工作时强调：坚决打好扶贫开发攻坚战[EB/OL]. 中国政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2015-01/21/content_2807769.htm(2017-01-21).

[8] 顾东辉.社会工作概论[M].上海：复旦大学出版社，2008：7-9.

[9] 李雪萍，王蒙.多维贫困“行动-结构”分析框架下的生计脆弱——基于武陵山区的实证调查与理论分析[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014(5).

[10] 郭罄天，齐美尔.社会学——关于社会化形式的研究[M]∥谢立中.西方社会学名著提要(第2版).南昌：江西人民出版社，2007：64.

[11] 谭贤楚，朱力.基于社会转型的贫困问题及其治理[J].前沿，2010(3):142-144.

[12] 汪三贵，郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学，2015(5).