政治生态视域中的国家治理能力建构

黄 科

（南京大学政府管理学院，江苏 南京 210004）

国家治理能力是国家治理现代化中的重要议题，治理能力的强弱关系到公共利益的实现、社会秩序的稳定、执政地位的巩固。改革开放后，我国的国家治理能力得到显著提升，但在诸如突发事件、公共危机等一些领域也存在着能力不足。为了积极应对新的挑战，党的十八届三中全会适时地提出了“国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，这不仅是对过往改革经验的总结提炼，也是对今后国家治理现代化提出的新要求。党的十九大再次强调这一点。在此背景之下，思考如何有效提升国家治理能力显得十分重要。遗憾的是，当前有关国家治理能力建设的研究，往往从静态的系统论视角看待治理活动，忽略了国家治理其实是处于一个不断变化的环境之中，国家治理的政治生态对治理能力建设有着不可忽视的根本性影响。从这个意义上讲，从动态的政治生态的视角来分析治理能力建设，无疑是一种必要的探索。

一、治理能力：研究国家治理现代化的一条主线

世界现代化的历史经验表明，实现国家治理的现代化，关键在于积极稳妥地推进国家治理能力的现代化。国家治理涉及治理权威、治理机制、治理策略等内容，是一种追求公共事务有效治理的过程，而这种追求的实力就是国家治理能力。长期以来，学界对国家治理能力的理解是一个富有争议的话题。福山认为，国家能力是一种国家制度化的能力，是“国家制定并实施政策和执法的能力”，国家建构本身就是一种强化现有制度的过程以及对国家制度补充和完善的过程[1]（P1-7）。而米格代尔将国家能力解释为一种干涉能力，是国家对社会的影响力，即“国家领导人通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”[2]（P5）。王绍光、胡鞍钢将国家能力定位为一种中央政府能力，是国家将自已的意志、目标转化为现实治理目标的能力，是中央政府以国家意志对社会经济活动进行干预的能力[3]（P6）。不论是从制度角度、国家社会角度抑或是政府履职角度来理解国家治理，其都认同国家治理能力是一种追求有效治理的能力，是一种国家通过制定规则、执行规则以及提供优质服务，进而与治理客体实现“共赢”的能力。

从治理理论来看，国家治理的演变过程也是一个不断寻求有效治理能力的过程。自国家出现，对治理能力的诉求就注入在国家发展的逻辑之中。“国家是社会在一定发展阶段上的产物，国家承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不至于在无谓的斗争中把自已消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在“秩序”的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”[4]。可见，国家产生的实质是一种寻求协调政治关系、理顺政治秩序的能力过程。在统治型行政时期，国家能力是一种寻求维护统治者利益，奴役劳动人民的形式；管理型行政时期，行政效率成为了国家治理能力的主要体现，政治体系的行政效率成为了国家治理合法性的重要追求；在服务型政府时期，国家治理追求一种合作、信任的治理模式，多元治理主体、基于相互信任的关系成为国家治理能力的重要追求。由此可见，治理能力一直是国家治理理论的重要内涵。

就中国治理实践而言，治理能力建设是一个绕不开的话题。黄仁宇曾感慨中国的近现代治理问题源自于缺乏“数目字管理”，在封建社会面临着巨大的治理挑战时缺乏有效的治理能力。近代国家治理活动呈现出弥散性，基层治理表现为“内卷化”，特别是在民国时期，基层的盈利性经纪人现象充分体现了国家与社会之间的裂痕，国家能力无法有效的渗透到基层，从而导致治理活动仍然要依靠一些传统力量，这种现象也体现了民国政府缺乏有效国家治理能力。在国家社会矛盾日益突出、国外势力不断侵蚀国家利益的背景下，中国共产党诞生了，这支由马克思列宁主义武装的政党，有着强大的社会动员能力，能够将国家目标与政党目标有效融合，能够有效地团结一切可以团结的力量，组织力量、发动群众、形成统一战线。从“支部建在连上”开始，中国共产党就一直在治理能力建设上下功夫，凭借着各种各样的政治运动，如整风运动、土地革命运动等，中共治理力量的触角渗透到了社会的各个角落，成功将“一盘散沙”的中国社会，转变为了高度组织化的社会，也弥补了国家社会之间的治理间隙。在建国后，基于执政理念和赶超目标的压力，执政党对国家治理能力的渴求仍然强烈，所采取的一系列政治运动虽然让新中国在世界站稳脚跟，为国家治理累积了合法性，但是沿袭的阶级斗争和政治争斗方式，也给国家治理能力带来了巨大挑战。进入到改革开放时期，执政党深刻反思了政治运动所带来的国家治理能力衰退，开始寻求提升法治化、常态化的治理方式，以满足人民群众日益增长的物质文化需要。“法治使政府通过对法律负责来间接对人民负责，也体现了民主的规范化、制度化”[5]。由此可见，近代以来的中国国家治理活动是一种渐进式的调试行为，是寻求国家治理能力稳步增长的过程。

综上所述，无论是从国家的治理理论还是治理实践来看，国家治理现代化与治理能力之间的关系密不可分。治理能力建设是国家治理现代化的重要议题，唯有良好的国家治理能力，才能形成良好的国家治理局面。

二、政治生态：理解国家治理能力的重要视角

国家治理活动离不开治理环境的影响，治理能力高低与治理环境中的相关要素息息相关。早期的系统论者，如戴维·伊斯顿等，将治理行为置于政治系统之中进行分析，政府是公共决策的主要单元，也一个独立的系统，而与政府运行相关的其它非政府因素，如政党、公民、企业、社团等，都被视为政治环境。治理活动实质就是政府系统对环境输入所作的反应，并向环境输出决策和行动的过程[6]（P2）。在一定意义上讲，这种将国家治理活动视为组织与环境关系的系统论是现阶段研究者普遍的做法。但这种研究方法也有内在的阙如。因为政治系统论将政治环境视为一种静态的存在，注重政府与直接利益相关要素之间的关系，而忽略了治理要素之间的互动性关系，特别是政治角色、政治价值和政治工具等间接因素对治理活动的影响，从而导致了研究的不足。

政治生态理念的提出为我们解决“有关治理能力研究的困境”提供了有益视角。所谓政治生态理论，是指把“政治生态等同于一个国家的政治生活总和，它包括了政治系统中的各种要素，如各种政治制度和规则（正式的制度、规则和程序与非正式的制度、规则和程序），各种政治行为主体（组织性的行为主体和非组织性的行为主体，群体性的行为主体和个体性的行为主体），各种政治行为方式（政治场域的进入方式、政治角色的竞争方式、政治资源的配置方式），各种政治文化和不同政治心理（主流文化与非主流文化，显性文化与隐性文化，个体性的心理和群体性的心理）等[7]。可见，政治生态理论是一种包含了主体要素、行为方式、价值诉求和文化心理等丰富内涵的概念体。与传统的静态系统观不同的是，它是一种动态的、涉及范围更广的理念，要求我们在研究国家治理能力建设时，不仅要关注输入、输出、反馈、再输入的过程，更重要的是要探寻政治要素关系、政治价值影响以及政治行为选择等因素的作用。具体而言，它包括了三个方面：

首先，政治生态要素是国家治理能力的力量之源。政治生态要素构成了国家治理活动的具体行动者，它包括了政党、政府、市场和社会。在研究国家治理能力建构时，不仅要关注政党政府的角色和地位，同时也要重视市场和社会的角色与地位。清晰的定位生态要素，将有益于理顺不同要素之间的关系，进而发挥各自专长，增进国家治理能力。反之，模糊的角色定位会引发治理的结构混乱，进而引发治理危机。就当代中国国家治理中的生态要素而言，中国共产党是中国特色社会主义领导核心，是中国革命、建设和改革实践的历史选择和人民选择。中国共产党执政能力的高低决定了国家治理能力；政府是国家治理中的“元治理”者，承担包括“公共性、服务性、责任性和强制性”在内的基本职责，同时也承担来自执政党路线、方针、政策执行过程中的压力；而市场和社会都是治理活动的重要参与者，改革开放所取得的巨大成就很大程度上得益于国家对“市场”与“社会”治理地位的重视。

其次，政治价值是国家治理能力的内隐之基。政治价值与治理能力具有相互建构的“二重性”特征。一方面，任何治理活动都隐含着政治价值，治理能力强弱决定了政治价值的实现程度；另一方面，政治价值又深刻地影响着治理能力，正确的政治价值是凝聚人心、激励奋进的催化剂，不良的政治价值影响政治认同、滋生出不良的政治文化。可见，政治价值是治理能力建设中不可忽视的影响因素。在治理活动中，不同治理生态要素所追求的政治价值各不相同，政党寻求被承认的合法性，政府追求治理的有效性，市场追逐平等地位的公平性，而社会则探求满足公众需求的公共性。在提升国家治理能力的过程中，我们必须区别清楚治理活动所寻求的价值归属，要达成的价值诉求，才能真正有的放矢地解决问题。

最后，治理技术是国家治理能力的情境呈现。政治生态理论将国家治理行为视为一种政治情境下的行为选择，国家治理中的生态要素总是处于一个政治制度和规则体系所构成的政治系统内，受到诸如政治文化、政治偏好、政治规范等行动情境所约束，比如政党偏好民主化的政策工具、政府偏好科学化的决策工具、市场和社会偏好法制化的政策工具等。因此，在治理活动中，必须考虑具体的政治情境，采取有效的治理技术，以实现治理目标。在国家治理的场景中选择良好的治理技术将能增进国家治理的效能，进而提升国家治理能力，反之亦然。从世界各国现化代进程的发展规律来看，民主化、科学化和法制化的治理工具是国家治理能力现代化的必然选择。

三、局部政治生态失衡导致国家治理能力不足

政治生态理论认为，政治体系内各部分之间是相互联系、相互协调，同时也是相互矛盾和相互制约的。局部的政治生态恶化可能会引起整个政治生态系统的不适，甚至局部问题可能会存在膨胀与扩张的危险。所以，习近平总书记告诫党员干部“政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价”。当前的政治生态不足主要体现在三个方面：

1．政治要素界限不清，影响国家治理中的资源配置效率

从政企关系来看，经济学理论认为市场是一种资源配置的方式，政府与市场的关系就是要协调政府“这支看得见的手”和市场“这支看不见的手”在资源配置中的作用。具体而言，政府对市场有三种功能：“掠夺之手”、“扶持之手”、“无为之手”。西方发达国家在国家治理要素的关系调适中往往都是发挥政府“扶持之手”、“无为之手”的作用，限制“掠夺之手”的作用。但是在发展中国家，特别是在转型期，政府的强力控制是维护社会稳定和经济发展的重要保障，如何限制“掠夺之手”成为其治理现代化进程中的一个难题。我国政府职能经历了多次调整，在政府与市场关系上两者的边界正在逐渐清晰，但是政府控制的资源多、政府的行政干预多和政府对市场的管制多的“三多”现象还在一定程度上存在。比如行政审批权，虽然经过几轮下放，但是许多核心权力仍然掌握在业务部门手中。政府“三多”行为的结果就导致了市场对政府的依附，企业的生存发展依赖于政府在资源配置中的核心作用，比如企业的审批、管理、资格认证等都被牢牢掌握在政府手中。“强政府、弱市场”的治理环境导致了频繁发生的权力寻租现象、“亲”“清”不分的政商关系等，这些问题在一定程度上产生了“劣币驱逐良币”的后果，不仅贻误企业发展、影响地方经济，也降低了国家治理中的资源配置效率。

从政府间关系来看，我国是一种条块分割的行政管理体系，按职能进行管理的系统与按属地进行管理的系统之间存在着协调和沟通的不畅。特别是在“政治锦标赛”[8]（P95）模式下的中国政府间关系时常处于一种紧张的状态。政绩是地方官僚政治晋升的重要凭借，为了政治前途也为了地方政府利益最大化，政府间常常缺乏合作的意识与动力，在面对资金、项目等资源的分配时，利益会驱使地方政府设置行政壁垒，形成地方保护主义，老百姓形象地称之为“神仙打架”。另一方面，在政治压力和地方利益的驱使下，地方政府和中央政府之间关系，也存在张力，比如一票否决制中地方政府为了完成上一级指标而形成的上下“共谋”现象和“政策变通”现象。政府内这种基于紧张关系的政治生态必然会影响中央到地方的政策执行以及政府部门间信息资源的传递，进而影响国家治理能力。

从政府与社会的关系看，改革开放的实践表明执政党充分认识到社会力量在国家治理中的作用，有计划的引导社会力量参与到国家治理活动已成为治理主体的共识。但是也应注意到，国家治理中政府对专断权力的渴望要远胜于基础权力[9]（P68-69），对专断权力的追逐导致了国家政策的制定与执行更注重国家精英的权力运作，而忽略了社会群体的例行公事式的协商，政府更注重政策命令自上而下的贯彻，注重通过基础设施渗透和集中地协调市民社会活动的权力，而忽视了公众自主性、自治性的本能。于是我们看到，转型期国家治理力量从功能逐渐减退的单位制开始转向控制力更强的社区制，国家力量的触角极力渗透到社会各个角落，相反，社会力量的增长却十分缓慢。这种现象的后果就是治理活动中公众参与的积极性不高，政府强制推行的政策得不到公众认可，政府公共服务成本高昂等等。

2.政治价值认识失准，滋生出不良的政治文化

政治价值与现实政治生活、政治行为密切相关，它决定了政治生活的意义和政治生态建设的目标方向，规范着政治活动的基本原则。无论是政治官僚还是普通民众，由于错误的政治价值判断和不良的政治价值观所产生的政治行为，对于国家治理产生的危害都是巨大的。

第一，政治活动主体的价值认识失真。列宁曾言，坚固的堡垒都是从内部攻破的。政治生态的局部恶化原因大多来自于政治活动主体思想上的因素。随着经济建设的巨大成功，一些党员干部基于对自身利益的追逐，而放弃其所坚守的政治价值底线，导致思想信念松动、公仆意识淡漠、生活作风腐化等问题。一些干部把权力和官位看得太重，官本位思想严重，缺乏对权力来源及本质的正确认知，视权力为私有物，作为地位和身份的象征。一些干部热衷于圈子文化，“特别是高级干部中极少数人政治野心膨胀、权欲熏心，搞阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派、谋取权位等政治阴谋活动”，将人民赋予的权力变成谋取私利的圈子权力，“进了班子没进圈子就等于没进班子，进了圈子没有进班子等于进了班子”的圈子逻辑大行其道。甚至还有少数腐败分子罔顾执政党政治价值的客观存在，肆意妄为、歪曲政治价值、破坏干群关系、毒害政治生态，释放出腐败和权力妄为是市场经济的必然产物，是“合理假象”和“全能模样”。凡此种种，严重侵蚀执政党的执政价值基础，损害了执政党和政府的政治生态和政治形象，破坏了干部和群众的信任关系。造成上述问题的根本原因在于治理行动者的价值认识失真。诚如查德·H·所罗门（RichardH·Solomon）所言，政治价值认同能有效的减低治理成本，认同是治理效能的催化剂，反之则会成为治理的阻碍[10]（P48）。从政治认同的角度看，政治主体价值认识的失真，必然会减弱国家治理能力。

第二，政治活动中公众的政治认同减弱。社会发展的转型期是治理问题突发多发时期，转型不仅仅是一种利益的分配与调适，更意味着多元的政治文化碰撞。一方面，社会转型会使公众的需求期望迅速上升，各阶层的利益与收入也会有较大的差距，公众的“相对剥夺感”也必然会更强烈。对于这种现象，马克思曾有过形象的比喻，“一座房子不管怎样小，在周围的房都小的时候，它能满足社会对住房的一切要求，但一旦这座小房子近旁耸立起一座宫殿……那么小房子的居住者就会觉得不舒适，越发不满意，越发感受压抑”[11]（P349）。另一方面，转型期，民众也面临着巨大的生活压力，如“住房贵”、“看病难”、“上学难”、“就业难”等诸多民生问题。这些现象都会导致公众的政治诉求增长，但是转型期的政治发展现状又不能为政治表达提供足够的保障。因此，在复杂的政治情绪影响之下，公众对于政治活动的态度往往容易走向两个极端，要么十分冷漠，要么十分狂热。于是我们看到，在许多基层政治选举活动中公众参与热情不高；而在一些关切到自身利益的问题时却常常产生“闹大”现象，产生了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“伪政治文化”。似乎一切问题都要制造点麻烦，与主流价值观相冲突，才能引起重视，才能解决问题。应该看到，无论公众中不良政治文化是源于制度设计的原因，还是公众自身原因，都在一定程度上影响了政治生态平衡，同时也给国家治理带来了挑战。

3．政治技术乏力，难以根治国家治理中的难题

人类的政治经验表明，在国家治理活动中，治理问题的解决之道不仅仅需要价值和理念，而且还要有技术手段。所谓政治技术，是指政治主体能够促进、控制、动员和适应政治发展的程序[12]。每种政治形态都有与其相适应的治理技术，建立在三权分立基础上的西方民主国家所追求的是一种权力制衡的规范化、制度化的政治技术，即常态治理（Normal Governance）。但建立在赶超目标和共产理念基础上的中国政治却不同，在弗雷德里克·泰维斯（FrederickC·Teiwes）看来，中国有异于西方政治生态的语境中孕育了“非常态的政治技术”[13]（P69-70），它是在常态治理技术无效的前提下，政治主体适应性的采纳一种非制度化、动态的或游击式的治理方式，很多治理行为是一种即兴发挥和反复调整的过程，治理行动是随时随地寻找和利用有利机会，以增强政治实力，实现战略目标。其实，在当代中国国家治理中充斥着非常态治理技术的身影，具体表现有三个方面。

一是治理标准的“一刀切”。许多治理活动的评价标准不是从治理现状出发，而是唯结果论英雄，比如干部选任中的“唯票、唯分、唯GDP、唯年龄”论，干部考核中的“一票否决制”。二是治理过程的“运动式”。它是指政治主体采取一种政治动员式的行动方式，在有限的时间内对治理客体采取暴风骤雨式的专项行动，如“运动式反腐”、“扫黄打非行动”等。三是治理架构上的“结构”与“功能”分离，在某些治理活动中，我们的政治系统有着精致的治理设计，但在操作上却很少遵照执行，比如，权力监督体系中对一把手的权力监督，我们有“三重一大”、“两个责任”，以及政协、人大、司法、群众和舆论监督体系，在实际运行中一把手监督机制却往往束之高阁。

那么非常态化的政治技术对国家治理有何影响呢？以运动式反腐为例，魏德曼（Wederman Andrew）等研究者将近20年中国反腐数据进行建模和实证分析，发现一个有意思的现象：“尽管一再进行镇压，但在过去20年中，中国的腐败现象已经变得越来越‘激烈’，腐败分子的数量和卷入贪污的高级干部人数急剧增加”。据此他提出运动式反腐只能暂时将官僚腐败数量控制在一定的范围内，不能阻止其趋势，而且运动的作用是侦查与威慑，基于官僚的非理性恐惧，一旦这种恐惧消失必然会带来疯狂反弹[14]（P93-98）。可见，非常态政治技术带来的可能只是表面上的喧嚣，要提升国家治理能力还应作更深入的思考。

四、重构政治生态：提升国家治理能力的重要之维

当构成国家治理能力重要基础的政治生态遭遇损害而趋于恶化时，就应该寻找合适路径予以重构。重构政治生态是一项复杂的系统工程，但至少包括了以下几个方面：

1.明晰政治要素的边界，发挥各自优势、形成合力

相较于系统论视角下的静态政治要素观，政治生态理论视域下的政治要素之间更注重能动性，也就是说重构政治生态不仅要对政治生态各要素的基本功能作定位，更重要的是要动态地看待政治要素之间关系，让各种政治要素在国家治理活动中协同发力。

首先，坚持党的领导是各类政治要素和政治活动的核心要求。坚持中国共产党的领导是历史经验的总结与时代发展的要求，它代表着中国最为广大人民的根本利益。在中国治理语境中，只有中国共产党才有能力团结和带领各族人民开展现代化建设，也只有中国共产党才能调动资源、集中全社会力量为国家治理现代化服务。国家治理中的各项改革活动应当充分利用好执政党在组织资源和治理资源上的优势，特别是发挥好执政党在政策制订的顶层设计、党员干部纪律监督方面的优势，及时调整和纠正地方治理中的政策偏差，严厉惩治贪污腐败，拔除阻挠改革的利益藩篱，均衡各种利益诉求，维护公共利益。

其次，理顺政府与社会、政府与市场关系。政府与社会、市场关系是一个老话题，改革开放近40年的关系调整仍然不能厘清边界的原因在于，三者之间的关系有太多交集。政府与社会、政府与市场关系理顺不是要在三者间硬划分出一条边界，而是要约束侵犯彼此领域的行为，比如政府应该约束其“掠夺之手”对市场和社会的干预。只要约束好政府干预的行为，那么市场和社会力量自然就会成长起来。

最后，搭建政府与社会、政府与市场的互动平台。在公共领域，政府与社会和市场的关系并不是此消彼涨的关系，在很多时候三者之间是一种互为补充的关系。政府“看得见的手”能及时纠偏市场“看不见的手”的问题，“看不见的手”能弥补“看得见的手”的资源局限。同样，社会力量介入到治理活动中能形成政治认同，减低政策执行的阻力，提升执政合法性。因此，如何有效利用三者的优势，扬长避短，成为治理主体必须思考的问题。当前在新的国家治理背景下，国家治理主体应当积极介入到政府与社会、政府与市场的互动平台的搭建工作中，主动承认市场和社会在国家治理活动中的主体地位。允许市场和社会主体力量主动、有序参与到那些政府无力完成的公共事务中，以服务外包、资金补助、特许经营、招标竞争等形式扩展其它治理力量参与公共事务管理的渠道。不断完善相关的法律法规，在制度上承认、在法律上规范市场组织和社会力量的权利和地位。另外，还应建立一套行之有效的“触发机制”，一旦政府公共服务职能供给不足时，能够及时地吸纳其它合适的治理力量参与进来，解决治理困境，提高国家治理效能。

2．以“公共性”为价值导向，塑造基于“信任”的政治文化

政治价值决定了政治行为，当代中国国家治理中局部混乱的政治行为源自于政治价值冲突，国家治理行动承载着太多的“合法性”诉求，导致政府对有效性的狂热崇拜，一旦绩效失衡必然会招致信任危机。其实，卢梭早就明言，“政治机构的一切活动，永远只是为了共同的幸福”、“除了公共的利益以外就不能再有任何别的目的”[15]（P21）。政治价值认识失衡的真实原因正是源自于对这种共同幸福“公共性”的忽视。国家治理要根治政治文化中的乱象，必须接受“公共性”价值的改造。治理主体只有真正拥抱了“公共性”，才能补救“合法性危机”。具体而言，构建“公共性”价值为导向的政治生态可以从三个方面展开：

一是培育积极的公民精神。在现代社会中，政治生态系统应该积极营造“公正、理解、宽容、自主、参与、责任、奉献”的社会风尚，在公众中形成包含着以民主、自由、平等、秩序、公共利益、社会责任为基础的价值目标与追求，努力培养民众的自治精神、权利意识、平等意识、责任意识。

二是注重官僚的行政伦理。行政官僚是公共治理行为的具体执行力量，其行政意识不仅仅决定了公共政策的执行效果，也决定了自身的行为方式。行政伦理作为一种深层意识约束着制度之外的官僚行为，是一种官僚自我约束的重要手段。因此，应将其作为纪律和制度等强制性工具的补充手段，广泛应用于官僚素质的提升之中。在构建国家治理现代化的制度体系过程中，应以建立良性互动的官民关系为出发点[16]，治理主体应当将“公共精神”、“公共价值”注入官僚的思想教育体系之中，培育官僚“廉洁奉公，抵制腐败”、“恪尽职守，勤政为民”的内在价值取向。一个具有公共精神的行政官僚必然会认真倾听民众的呼声、关心民众疾苦，也必然会自觉抵制腐败现象，提供更高水准的行政服务。

三是塑造基于信任的政府间关系。当代中国国家治理所极力营造的政府间关系是一种基于“竞争”的关系，政府间、中央与地方之间彼此处于一种规避“道德风险”的不信任状态。其原因在于“合法性”价值追求高于“公共性”价值，这也必然会导致政府间的关系恶化。“国家治理体系建设的关键是构建完善的社会治理体系，实现国家层面制度设计与社会治理关系的有效接洽”[17]。因此，应当以“公共性”作为行政管理体制改革的价值导向，以公共利益来替代部门自利性，以全局利益来替代部门“小算盘”，以信任合作规律替代权威命令规律。一旦公共性成为一致的诉求，那么政府间、中央与地方间的关系自然转化为相互“信任”的关系，国家治理中的诸多治理协调困境也就迎刃而解。

3．完善政治技术，破解国家治理的“非常态化”困局

政治技术是改善政治生态的重要抓手，也是治理能力的重要体现。选择合适的政治技术对治理主体意义重大。一般而言，政治技术的主要功能在于：为政治主体提供稳固的支持基础、推动国家整合和资源的动员、提供限制政治权威背离规范的治理结构、作为超越个人或政府之外的另一种政治生活载体、维持政治系统存续的各项功能[18]（P155）。那么，什么样的政治技术才是合适的呢？习近平指出，要“提高科学执政、民主执政、依法执政的水平，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”[19]。可见，法治化、民主化和科学化的常态政治技术是国家治理现代化的必然选择。

第一，政治技术应以法治化为基础。法治化是一种制度安排，也是一种技术形式，任何治理技术的运用都必须建立在“法治化”的前提之下。法治化要求国家治理的各个活动主体都在法律制度的框架内依法活动，包括中国共产党、政府在内的各种政治力量都应当尊重法律体系，按照法律的原则共同管理国家事务。在常态治理中应用法治精神引领和谋划社会治理，用法治方式调节社会关系、维护社会秩序、规范人的行为；在面对国家治理困境时，应该在法律的框架内，按照法治原则、规范、程序的要求，维护社会秩序、解决社会问题、协调各种社会利益，而不是依靠权威推动、命令式、运动式的方式解决问题。

第二，政治技术应以民主化为保障。如果从治理技术的视角看待民主，那么民主无疑在政治参与和政治监督方面有着良好的功效。民主的核心内涵在于“确保掌权的少数人在权力的运行过程中受到大多数人的监督”，由此可见，民主有两层涵义：要保障多数人的监督权和约束少数人滥用权力。从国家治理的角度看，“保障多数人的监督权”就要求通过公共治理活动的信息公开保障公众的知情权和信息权，要完善协商制度、听证制度、质询制度等形式保障公众参与政治决策和政策执行的权力。而“约束少数人滥用权力”就是要给权力划上边界，将权力关进制度的笼子，通过深入推进行政审批改革进一步明确政府的职权，引入媒体、网络等第三方监督形式壮大社会监督力量，特别是要完善惩治和预防腐败体系，剔除官僚和政府寻租和腐败的土壤。

第三，政治技术要以科学化为依托。国家治理中诸如“一刀切”、“一票否决”之类的治理技术所带来的治理困境，都源自于政治技术的科学性不足。科学的政治技术应该是按照客观规律办事，根据地方治理的实际情况因地制宜、集思广益地设计方案和选择策略。具体而言，国家治理中的决策过程应该采用科学的决策技术，通过扩展决策参与途径，让社会组织、智库团体、专家学者等更多的理性决策主体参与其中；国家治理的方式应当充分尊重地域文化和地方特点，发挥地方治理力量的优势；国家治理中的考核机制应当按照地方的发展水平和实际情况，在治理目标的引导下有的放矢地制订和开展，比如地方行政首长政绩考核应该按照地方的发展设置指标，注重生态优势的地区应和经济优势地区区别考核。总而言之，要通过科学的政治技术，不断提升国家治理能力，最终实现国家治理现代化的宏伟蓝图。

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