欧洲地方治理改革：一个国际比较的视角

赫尔穆特·沃尔曼

（北京大学德国研究中心，北京 100871）

地方治理已经日益成为世界各国政府关注的重点问题。东方国家公共行政组织的首要问题就是提高地方政府治理质量。为了给亚太地区各国提供参考，笔者拟就欧洲各国为促进地方政府和地方治理现代化所做的努力展开论述，以期为亚太国家提供国际比较视野。

笔者将分三个阶段阐述所讨论的问题：首先，笔者将对府际结构及地方政府的体制结构和功能进行概述，并重点阐述府际结构分权及地方政府改革。其次，笔者将阐述地方政府的功能概况。最后，也是最重要的部分，笔者将阐述自1980年代以来受新公共管理启发而展开的地方行政改革的一些关键方面。由于篇幅所限，对文章这三个维度的讨论，显然没有完全和彻底地涵盖主题所涉及的问题。然而，笔者希望能够充分阐明欧洲国家和地方政府的相关发展，并为有兴趣的读者提供一些有用的比较信息。

一、多样化的权力下放形式

在欧洲国家，府际结构包括纵向关系和横向关系两种维度（见表1）。

表1 部分欧洲国家的府际关系（2006年-2009年）

来源：由沃尔曼汇编。

近年来，大多数欧洲国家的府际结构都经历了重大的权力下放过程。权力下放通常被理解和定义为一个政治概念。这涉及将公共责任、职能和权力转移或下放到下级政府，该政府是由民主选举产生并负有政治责任的决策机构（对议会或准议会负责）。举例来说，权力下放可以在中央和区两个层级之间进行。在联邦制中，区一级的“联邦”地位具有双重意义。首先，联邦在宪法上拥有自己的立法和行政权力。第二，区一级不仅涉及与中央的关系，也涉及与地方的关系。相较而言，权力下放本质上是一个行政概念，因为它意味着行政职能从一个行政级别或机构通过授权转移到另一个更低层次的级别或机构。

笔者将选择一些具有典型意义的欧洲国家作为范例，简要概述和讨论地方政府层面权力下放和非集权化的进程及其影响。

表2 政府层面的公共部门就业信息（百分比）（1988年，1994年和2005年）

1.德国

德国的传统联邦体系由联邦政府和16个联邦州组成，其中柏林，汉堡，不莱梅三个被称为“城市州”。城邦具有州和市的功能。地方政府包括县和市两个层级。较大的市拥有非县属市，其结合了县和市的功能（见表1，第1行）。

在职能的垂直划分上，大多数的立法和决策权在联邦一级，但大量的行政职能分配给了州政府，部分职能分配给了州内部的地方相关部门。这种职能的垂直划分可以通过各级政府间相应的人事分配反映出来（见表2）。这显然是德国联邦制度的特点，即1949联邦宪法明确禁止联邦一级建立自己区域的或当地的办事机构。然而，也有一些例外，如联邦就业机构。由上所述，联邦雇员仅占整个公共部门人事份额的约10%。相比之下，有53%的公共部门人员受雇于州政府（其中大部分是从事教师和警察行业），而有35%是地方政府人员。地方政府执行了包括自治政府本身的以及由联邦州“授权”给地方当局的广泛的职能。

2006年，德国联邦宪法进行了重大改革。部分立法权力从联邦一级分权或下放到了州一级。州一级对整个教育部门以及对自己的人事和地方政府人事的监管都有了独立的立法权。2006年的这些改革和其他的宪法修正案被广泛地解读为德国的联邦制从主要是“同质性”和“单一联邦国家”转变为“异质性”和“竞争性”的联邦国家。

近年来，一些州开始通过将行政职能移交给地方当局来进一步下放其行政系统。例如，2005年，位于德国西南部的巴登-符腾堡州将350个（共有450个）区和地方行政办公室解散，并将其职能和人员通过授权转移给了县和非县属市。因此，就行政机构和人事方面而言，州对次区域和地方政府的管理在很大程度上已“收缩”。就国际比较方面而言，权力下放很明显。

2.英国

历史上，英国现代地方政府的起源可以追溯到1835年的《市自治政府法》。在1888年到1894年长期地方改革的基础上，英国现代化的两级地方政府结构已形成，并持续到了20世纪70年代。地方委员会职责范围非常广泛，这些职责基本上由部门委员会（政府委员会）执行，经费几乎全部来自当地征收的财产税。由于这些原因，20世纪初的英国经历了“地方自治的黄金时代”，这在国外的当代观察员中备受推崇。

自1980年代以来，英国政府结构中地方当局的地位、职能和自主权已经发生了巨大的变化。保守党政府在总理撒切尔夫人带领下，通过一系列深刻的政策决定和措施，大规模减少了地方政府的政治和财政自主权和职能范围。结果，这直截了当地把一个历史上“统一的高度分散的”国家变成一个“单一的高度集中”的国家。自1997年以来，托尼·布莱尔领导的新工党政府通过引进新公共管理（NPM）驱动的“最优价值”管理体系进一步加强了中央集权。这使得地方当局活动受到了中央政府严格的自上而下的绩效管理控制。此后，戴维·卡梅伦领导下的保守自由主义联盟政府宣布通过向地方当局提供额外权力来扭转这一中心主义势力。2011年的《地方主义法》宣布将下放重要权力。然而，中央政府对地方当局的财务和绩效管理集中控制几乎没有减少。

就中央和区层面之间的关系而言，新工党政府通过20世纪90年代末在苏格兰和威尔士建立的选举产生的区议会（议会），开始了一项历史性的权力下放政策。这是通过在上述两个地区举行的全民公投来进行的。随后，新权力被分配给新的区议会和行政部门。英国已走上了“准联邦制道路”。然而，这导致了一个基本上“不对称”的异质体，因为该国只有全部人口的约13%居住在这些“准联邦”地区，而其他人仍然居住在“集权”统治的英格兰（见表1，第3行）。2014年9月，在苏格兰举行了一次公投，以决定苏格兰是否将继续留在英国或成为独立国家。最终微弱的多数优势选择将苏格兰仍留在英国。公民投票之前和之后的政治争论引发了关于英国宪法改革，包括地方政府的未来角色和职能的辩论。

3.法国

法国是传统意义上的单一制国家，可以被认为是一个高度集中的政权形式。它可以追溯到拿破仑在1800年建立的政权结构，因此被称为“拿破仑”时期。其中大多数公共任务由中央执行，即通过中央部委或由中央政府任命的省长指导下的省（100个）层面的国家行政部门来执行。省和公社的功能较小，并且处于行政长官的严格掌控下。

在1982年第一次重大的权力下放行动中，该国府际结构由于地方政府层级在政治和职能上的提升而出现了深刻的调整。除了加入22个大区作为额外的第三个地方政府层级外，改革明确和显而易见地回避了准联邦制度。这种权力下放的主要受益者是地方政府自治形式下的100个省。迄今为止，部门级别的国家行政机关所承担的重要责任，特别是由国家有关人员执行的社会政策和社会服务领域的责任，转移到了地方自治形式的省里执行。

2003年，法国进入到了权力下放的第二个阶段。《宪法》第一次明确承认法国是一个分权化国家，提出“部门组织是分权化的”。与此同时，各省、区以及级别更低的市的职能已经扩大。由于地方一级仍然没有进行地方改革，因此，法国仍有大约3.5万个市政府，平均每个市政府仅有1600名居民。为了支持小城市执行地方职能，法国府际结构就显得异常复杂（见表1，第2行）。

尽管权力下放取得了进展，但法国公共行政仍然具有“双重性”，根据这种双重性，大部分公共任务继续由国家总部外办事处在省和地方各级进行。这明显表现为尽管权力下放，但仍有一半的公共部门人员是国家雇员，而且这一份额没有减少，相反自1980年代以来略有增加。

为了应对复杂的制度中产生的业务问题和职能的紊乱，法国近年来开始进入了府际改革的第三阶段，主要目的是精简复杂的体制结构。目前，法国正在采取立法程序以减少区的数量，并创建大都市地方机构。

4.瑞典

瑞典传统上是一个单一但明显分权的国家，中央政府基本上履行决策职能。1862年的国家立法确立了由县和市组成的两级地方政府结构。法律从一开始就赋予这些地方各级政府自主征税以支付地方开支的权力。法国公共部门人员不到20%是中央政府雇用，而80%以上的公共部门人员是两级地方政府系统的雇员，这是法国权力下放的有力佐证（见表2，第4行）。

二、地方改革

在欧洲国家，地方政府通常由市和县两个政府层级组成。并且不同的国家具体名称或术语不同。德国，奥地利、比利时等联邦国家以及西班牙和意大利等准联邦国家均是如此。在一些国家，较大的地方当局兼具了市级政府和中央政府的职能，例如德国的“不设县的市”和英国的“单一政府”（见表1，第1和第3行）。

从19世纪起，欧洲地方政府已经发展成有组织原则的多职能政府。这一原则意味着广泛的职能和机构将被吸收并整合到一个单一的地方政府内，由一个单一的全面负责的民选地方当局管理和协调。

通过对两种不同类型欧洲国家的分析可以区分当地政府改革模式：其中一类改革是以英国、瑞典和德国等为代表的北欧模式。北欧模式地方改革的特点是，假定受影响的市当局应该有机会听取改革意见，但实际上国家政府一级实行这种改革是通过强制性立法来进行的。在1974年，美国实施了地方改革，基层政府（区/市）平均为14万居民，其规模空前。随后瑞典也实行了地方改革，其自治市平均3万人（见表3）。

第二类改革是在欧洲初具规模的南欧模式。采取南欧模式的国家在历史上和文化上都遵循自愿原则,市政府的合并要基于地方委员会或有关当地居民的同意。由于这一原因，很少有市级政府选择合并。因此，这些国家的城市极其分散。虽然市级政府的地方结构基本上没有改变，但是为了向这些小规模的市级政府提供行政帮助以使其能够运作和提供公共服务，市级政府间的新的政府层级建立起来。

表3 部分欧洲国家市当局和市机构的结构数据（2005年）

法国产生了多且复杂的包含财团和社区的市级政府间间机构（共同体）约15400个（见表3），在这方面法国已成为典范。尽管数量上不那么多，其他南欧国家也有类似的市政模式。

近年来，新一轮地方一级的合并在越来越多的国家呈抬头之势。这一方面是因为在理论上和政治上，人们越来越多地批判小型市和市级政府间机构的职能，另一方面，地方政府也试图通过扩大辖区和提升能力来改善地方政府的行政绩效。2007年,丹麦实施了对其地方政府的彻底整顿,形成了了平均5.5万居民的市镇。希腊与东德国家也采取了同样的地方辖区温和合并的改革路径。

最近，打造“大都市的地方政府”势头迅猛，法国和意大利的大都市较为著名。在法国目前的改革举措将建立14个大都市，包括法国最大的城市，人口介于660万人（大巴黎）和21万人（布列斯特市）之间。在其基本概念中，大都市旨在重构成员市的大部分功能，以及相关部门的一些功能。

应该补充说，在大多数欧洲国家的大都市，都建立了城内区政府，以便“下放”城市内的行政职能，并增加公民参与城市内部决策的机会。在一些国家如法国，其区政府执行主要的行政职能。其他国家如德国，区政府是由当选的区议会和区长建立起来的。德国最大的两个城市柏林和汉堡就属于这种情况。

总体来看，27个欧盟国家的市级政府平均有5410个居民，土地面积平均有47平方公里。其中82%地区的人口少于5000人；500个城市有10万以上居民，平均人口为5410人/平方公里；五个城市有200多万居民：伦敦740万，柏林320万，马德里320万，罗马250万，巴黎220万。此外，总共有18个城市有100多万居民。

三、职能说明

地方自治的发展历史在欧洲国家有两种不同的传统概念。一方面，基本上在欧洲大陆国家地方自治被认为关键在于“基本胜任原则”。这一概念已经在宪法和国家立法以及欧洲委员会1985年10月通过的“欧洲地方自治宪章”中作了规定。

《欧洲宪章》第3条规定：地方当局在法律规定的范围内，有权和有能力根据自己的责任和当地人民的利益对很大一部分的公共事务进行规范和治理。

另一方面，英国的政治和法律传统植根于所谓的越权原则。根据这一原则,地方当局只能行使那些通过立法明确分配给它的责任和职能。然而基本胜任与越权这两项原则之间的区别已不是特别明确并有些模糊，这主要是出于两个原因。首先，2000年《英国地方政府法》赋予地方当局“促进其地区的经济、社会和环境福利”的权利和义务。因此，地方当局的责任范围在立法上更接近于欧洲大陆传统中的“基本胜任”条款。第二，欧洲大陆国家的宪法和法律规定，地方当局只能“在法律范围内”行使职权。这一保留条款常常被证明是一种“特洛伊木马”。基于这一原则，（国家）立法可以制定更严格的法律法规，其详细度已接近越权原则的效果。

还值得注意的是，大多数欧洲国家已将大量工作分配给地方当局。如前所述，地方政府层面在个别国家府际体系中发挥功能作用的合理指标可以从地方当局雇用的人员与公共部门的整体劳动力的比例中看出（见表2）。

四、行政现代化

1.新公共管理推动的改革

由新公共管理推动行政现代化进程的这些欧洲国家已经显示出共同点和差异性，笔者将再次选择英国、德国、法国、瑞典、匈牙利等几个欧洲国家作为例子来进行说明。

在撒切尔政府以及对要求扩大福利国家的新自由主义批判的推动下，1979年后在英国推行的行政改革旨在减少地方政府所谓的“核心”职能。二十世纪八十年代，撒切尔政府通过了强制竞争性招标（CCT）立法，责成地方当局将他们的许多业务和服务用于招标，目的是通过市场竞争来消除地方当局现有的准垄断。由于市政当局已按照“买方/提供者拆分”进行改组以及“外部活动和服务”外包给外部（一般是适应企业）提供商，因此强制竞争性招标立法对地方政府的影响在内部和外部都相当大。1997年之后，英国新工党政府撤销了前保守党政府的有约束力的强制竞争性招标立法，并反对前保守党政府在私有化服务提供方面的政策。尽管如此，新工党政府仍然致力于并更进一步推进了前任政府的新公共管理理论，引进且实行了一个中央确定和控制的基于指标的业绩管理制度。虽然中央政府对地方政府自上而下的业绩管理控制力度有所减小，但该控制力度仍是欧洲其他国家做不到的。

二十世纪八十年代，德国仍然置身于当时国际上主流的新公共管理推动的改革辩论之外。20世纪90年代初，面对由德国统一造成的大量预算问题，许多地方当局转而将新公共管理作为降低成本和提高管理效率的解决方案。在德国，“新的指导模式”（作为德国版的新公共管理）主要针对的是纠正传统的马克斯韦伯模型以及其规则约束的合法性和分层制。这项工作是通过引入管理主义原则，例如业绩指标、成本核算、监测等，以提高行政业务的灵活性和效益。同时它引发了一场辩论，引引了人们对自上二十世纪七十年代以来一直处于被漠视状态的（传统）改革概念的兴趣。

法国在地方政府一级的组织和人事结构的建设相对较晚。1982年权力下放改革之前，法国大多数公共职能都是由中央国家及其区和地方办事处进行的。1982年之后,国家以下各级才开始建立和管理自己的行政当局。更具体而言，社会政策部门不得不从国家行政部门中抽调部分人员来创建组织和人事，以应付他们所面临的新任务。新的公共管理辩论也伴随着地方政府的扩大而愈发激烈。在1983年的市长选举之后，部分大城市选出了一些坚持以新公共管理理念将城市当作企业来经营的市长。进一步地，基于指标基础之上的绩效管理理念被大力提倡。“一站式”型地方机构或服务社区提供了一项重要创新，使不同部门、社区、私人等服务提供商为公民或客户提供“一站式”服务。

在20世纪90年代初，由于新自由主义政策和市场化要求，国家新公共管理的辩论终于爆发，与此同时瑞典进入了紧张的经济危机——这是自1945年以来的第一次。一个资产阶级的多数党政府，暂时取代当时执政的社会民主党，在瑞典这一福利国家宣布了一项“制度变革”。由于社会服务传统上是由地方政府提供的，因此新公共管理部门主要强调要引入市场化机制以及外包服务。而且，“优惠券”概念也被引入公共部门以便为希望将子女送到“私立学校”或非公立学校的家长提供财政补偿。由资产阶级多数党统治的市,特别是在斯德哥尔摩周围经济富裕地区，都采用了市场导向的外包方法。尽管如此，外包这一行为在地方政府的活动和服务仍然非常有限，平均约占总活动和服务的10%。

在匈牙利，国家从社会主义和国家经济向民主宪政国家和市场经济的根本性转变对地方行政的构建具有决定性的作用。行政现代化面临着双重挑战：一是行政现代化需要通过建立职业化的无党派、“韦伯主义”和以规则为基础的行政手段,以克服政党政治化和大部分不称职政党过去执政的遗留问题。二是国际和欧洲的新公共管理话语权与概念影响和驱动了行政现代化。与此同时，匈牙利加入欧盟的愿望进一步推动了行政现代化。虽然在内部行政机构调整过程中，新公共管理的管理工具和手段不断被引入，但行政现代化进程还是受到了以下因素的严重影响：新公共管理概念被引入之时，“韦伯主义”古典理论、无党派特征和以规则为基础的行政管理等这些基本特征仍未完全建立。

2.对新公共管理启发的行政管理改革的评价

在国际比较研究文献中，对国家行政现代化展开评价的研究成果较为丰富。相较而言，对各级地方政府新公共管理启发采取的行政现代化的研究和评价则仍很缺乏。

尽管如此,在德国进行的基于新公共管理指导的经验性评估研究：《德国的“新治理模式”（CNSM）——指导地方一级的行政现代化》仍可以为这一研究提供可借鉴思路。研究报告指出，尽管新公共管理或新治理模式驱动的地方行政现代化建设影响重大，但其仍未能达到预期。对经济效率和问责制在公共行政部门必要性认识的深化，补充、转变和削弱了以前对法律正确性的固有认识,从而有助于在人们文化上和行为上的转变。此外，追溯到二十世纪七十年代和二十世纪八十年代的传统改革概念，目前又重新受到重视并与新公共管理/新治理概念和要素合并。国际比较分析将传统法律规则约束（“韦伯主义”）模型与新公共管理概念和要素结合为“新韦伯主义”模式。

3.新公共管理与公共部门的腐败

面对新公共管理理论的拓展和其在欧洲行政管理的实践,一些人提出的问题是：与传统的韦伯主义管理模式相比，新公共管理的引进和应用是否对公共部门人员的行为产生了更积极或负面的影响。一些学者提出了质疑，认为新公共管理可能充满着助长腐败的因素。一方面，在资源和人员管理方面，内部组织结构的权力下放，以及随之对分层管理和法律监督的控制，可能使有关公共管理者更容易腐败。此外，随着公共职能和服务的市场化和契约化的增加，公共和私人之间的界限正在模糊，促进了公共和私有行为者之间的直接互动和谈判。因此，置身其中的公共和私有行为者都被纳入“机会结构”，可能会助长贿赂、回扣和寻租的发生。

有经验表明，公共部门人员的“腐败”自引进和应用新公共管理的原则和工具以来已经有所增加。任何一方的“腐败”似乎都是危害极大的，尤其是当公共部门的职能和服务是政府从私营部门“委托”、“购买”和“采购”的。

透明国际对全球近180个国家的公共管理“用户和客户”进行了调查和访谈，定期组织腐败感知指标（CPI），以获得一些新公共管理引致腐败的实证证据。一个国家的 CPI得分是基于公共部门人员的腐败程度——在“0”和“100”之间，即“高度腐败”和“非常廉洁”之间。

根据CPI的调查，欧洲国家分为三个明显不同的类型：一般意义上，“北欧”国家的得分最高，在共177个国家中，北欧有11个国家排名前15位，丹麦排名第一，英国排名第14位。“南欧”国家形成了另一个明显不同的CPI指数，西班牙排名第40，意大利排名第69，希腊排名第80。最后，中欧和东欧国家（中东欧国家）形成了一个不同的CPI指数，排名从第38（波兰）、第47（匈牙利）、第61（斯洛伐克）乃至到越来越靠后的罗马尼亚和保加利亚，排名分别为69和77。

在阐述国家和国家机构之间的CPI差异时，需要考虑一系列复杂因素。在新公共管理驱动的行政现代化之前，国家传统的和特定的行政和文化活动被视为可能导致腐败的因素。在南欧国家，具有历史和传统标准的公共行政的“保护主义”和“裙带关系”（包括黑手党的渗透）可能会持续存在于当前的形势下并仍然会促发腐败行为。而北欧11国均是历史上专业的行政管理国家，特别是在“北欧”和“日耳曼”国家，“韦伯式的”分层管理和“法治”型的法律监督使得腐败得到了控制。

在这种背景下,可以有理由说,引进新公共管理对腐败形成具有不同的潜在影响。就中东欧国家而言，可以推断新公共管理必然会助长腐败行为。因为在1990年新公共管理理念被引入时，管理人员被赋予了灵活的自由裁量权，但在此之前，专业的韦伯官僚制公共管理在这些国家并未得到充分发展。

在这一点上，在中欧和东欧国家转型的早期阶段（关于发展中国家的普遍问题），世界银行（和其他有影响力的国际组织）提倡立即引进和应用新公共管理。然而，后来世界银行和其他类似组织已经明显改变了他们的想法和战略，并接受了“顺序”的概念和战略,他们现在建议在引进新公共管理之前要首先建立一个专业的“韦伯式”官僚机构。