浅论财政分权与地方政府债务问题

◆李 璐

浅论财政分权与地方政府债务问题

◆李 璐

自1994年分税制改革后，我国中央与地方开始正式意义上的财政分权制度，而在分税制下，由于“财权上移，事权下压”以及财政体制与政治体制存在的一些不合理之处，使得地方政府债务问题愈加凸显。财政分权与地方政府债务问题存在着一定的逻辑关系，在一定意义上，财政分权是地方政府债务问题出现的一个重要原因，也催生了地方政府债务问题的加剧。

财政分权；地方政府债务；财政体制改革

一、财政分权下地方政府举债的必然性

（一）财政体制中的事权与财权不对称

1994分税制改革使得地方政府拥有的的财政自主权受到一定的抑制，也扭转了中央与地方在财政体制中的地位，强化了中央财政的领导权威。此次分税制改革在一定程度上扭转了中央与地方的财政关系，重新确立了中央政府的主导地位，具有重大意义。但是，中央一方面扩大其财权，另一方面却未承担更多的支出责任，而与之相反，地方政府的收入权限变小，但是其支出责任未发生变化，地方政府依然需要承担本地区财政支出主体的角色，在这种情况下，则出现了地方政府财权与支出责任的严重不对称。

（二）地方政府融资渠道受阻，举债有其合理性

1.地方政府融资渠道不畅

从土地财政来看，一些项目弊端不断显现，如耕地面积的减少，土地价格上涨，房价过热等，这些后果关系到居民生活质量，因此依靠土地财政并不是长久之计；从国有企业来看，随着金融体制改革的不断深化，地方政府制度外权利有限，地方政府已经越来越难以依靠资本市场渠道融通资金；从商业银行体制改革来看，鉴于之前国有商业银行的地域性特点，地方政府可以动员地方的国有银行分支机构融通资金，地方政府通常以行政指令或其他担保方式向银行融资，随着银行体系的改革，银行的内控体系也不断完善，地方政府对银行资金运作的控制能力也不再如前。因此，地方政府在当前融资渠道不畅的现实压力下，必然会倾向于选择以举债的方式筹集资金，即地方政府合法渠道融资的不畅使得地方政府选择举债融资具有其必然性。

2.转移支付制度不规范

我国转移支付制度的实施主要是在中央和省级政府之间。而省级政府之下，到目前仍在探索中。转移支付制度应该受到合法透明的制度约束，也就是说，转移支付必须受到宪法、预算法和专门的转移支付法律的支持和约束。如果转移支付不规范，则难以发挥转移支付制度的平衡地区间的作用。一般来说，财政体制上的收入支出不对称，使得地方政府提供本地区公共服务时不得不依靠大量转移支付，而在转移支付制度也存在不规范的情况下，若面临大额财政赤字，地方政府则更倾向于以较简便的方式---举债来筹集资金，即转移支付的不规范使地方政府举债融资具有必然性。

（三）地方政府资本性支出性质

政府部门对公共产品的支出，从性质上可以分为经常性支出和资本性支出。经常性支出会直接形成当年的社会利益，而资本性支出是指政府用于购买使用年限在一年以上的耐用品方面的投资支出，资本性支出所产生的利益，要在今后若干年内发挥作用而不直接发生于当年。政府弥补成本的主要渠道一般是征税收费和举债。从理论上，征收税费不应作为政府弥补资本性支出唯一方式，而通过举债之后若干年还本付息的方式分摊成本，将有利于提高公共产品效率，且资本性支出产生的收益需要若干年实现，通过举债弥补成本，也符合代际公平原则。因此从这一方面来看，地方政府举债具有一定的必然性。

二、财政分权下地方政府举债的可能性

（一）预算体制下地方政府举债软约束

在财政联邦制框架下，地方政府面临的预算约束可以由下式表示：

财政支出-财政收入=转移支付流入+新增地方债务

从行为顺序看，右边是左边的结果，即财政支出超出财政收入的部分形成财政赤字，需要用转移支付与新增债务平衡弥补；但从经济逻辑上看，右边却是左边的原因，这是因为地方政府是在先面临其对应的上级给予的转移支付流入和相关债务限制的前提下，考虑地方财政收入，再对本地区的财政支出做出合理决策的。由此可以看出，分税制改革后地方政府实际面临预算软约束。原因在于：首先，我国关于地方政府债务的法律法规不完善，虽然新预算法出台前一直未对地方政府的举债融资行为予以认可，但实际上，地方举债融资已经成为既定事实，中国存在大量地方政府债务。其次，我国预算缺乏监督，监督机制不健全，民众难以获取真实权威的政府预算信息，地方人大不能对政府预算情况进行有效监督，造成地方政府往往以各种借口脱离预算约束来筹措资金。此外，我国缺乏对财政执行情况的效率评价。我国财政支出普遍重投入轻产出，只注重如何筹集资金、运用资金却不重视对项目进行成本—收益评价，而效率低下的财政资金将会造成对财政资金需求的扩大。

（二）地方政府无破产机制，投资者高估地方政府信用风险状况

在财政分权的大背景下，地方政府的财政收入有一定独立性，地方政府可以拥有一部分税种的征收权，地方政府虽受命于上级，但只要政府不会破产则可以源源不断地取得收入。对投资者而言，他们往往认为地方政府不会破产，即使遭遇危机最终中央政府为了社会稳定也会加以帮助，地方政府从体制上没有破产的可能，地方政府由中央任命，低一级政府总会有高一级政府兜底。尽管财政分权不断加深，但地方政府的机构设置和支出责任并不由本地方政府独立决定。为执行上级政策和提供本辖区基本公共产品，地方政府在收不抵支的情况下举债筹资，由债务筹资可能引发的债务危机在情理上也不应该由地方政府独立承担，中央政府更不能放任地方政府破产而坐视不顾，自然中央政府不会放任地方政府破产。因此在中国特殊的政治体制下，投资者往往倾向于过高估计地方政府的债务偿还能力，而予以融资便利，使得地方政府举借债务具有可能性。

三、总结

财政分权制度是导致地方政府债务问题的一个重要原因。分税制改革开启了我国实际意义上的财政分权，而分税制改革后地方政府债务问题愈加凸显。我国现行财政体制是以政治高度集权背景下的财政分权制，中央财政一直处于优先位置，地方政府出于弱势，而不得不采用非正常手段举债应对收不抵支的财政压力，地方政府债务问题的加剧一定意义上与财政分权进程具有时间相关性。因此我国特殊的中央集权的政治体制下的财政分权制度诱发了地方的举债融资行为，主要表现为：地方政府收入有限但支出繁重且具有刚性，过度的开支大于收入情况下的赤字使得地方政府被迫举债；转移支付制度不规范使得效率低下，难以实现平衡地方财政状况的目的；地方政府面临的预算软约束而存在倾向于过度负债的偏好，导致的地方政府过度负债的可能。

基于上述结论，本文认为完善财政体制，深化财政体制改革是应对地方政府债务问题的根本措施。具体而言，合理划分中央地方事权范围，地方事权不应过大，中央与地方应立求平衡协调；完善分税制度建设，保证财权事权的匹配；规范转移支付制度；逐步健全相关法律法规，为地方政府债务问题提供制度性支持。

[1]龚强,王俊,贾坤．财政分权视角下地方政府债务研究—一个综述，经济研究,2011年7月．

[2]傅勇,张晏．中国式分权与财政支出结构偏向: 为增长而竞争的代价,管理世界,2007 年第3 期．

（作者单位：中南财经政法大学）