构建多层次横向财政转移支付制度

（中共安徽省宿州市埇桥区委党校，安徽 宿州 34000）

构建多层次横向财政转移支付制度

赵吉文

（中共安徽省宿州市埇桥区委党校，安徽 宿州 34000）

我国各地区之间经济发展和财政资源分配的不平衡是导致区域间公共服务不均等的重要原因之一。地区间公共服务的不均等会带来诸多问题如地区间收入和福利分配不公以及区域间经济发展的不协调等。在当前积极促进地区间公共服务均等化的大环境下，如何合理优化财政资源和促进区域经济协调发展是缓解区域间公共服务不均衡的必要选择。对于财政体制在公共服务均等化上的支持，众多学者产生了共鸣即建立规范合理的横向财政转移支付制度。本文通过对当前我国现行财政转移支付制度存在的问题以及其对公共服务均等化影响的分析和考虑到横向转移支付制度的内部效率问题，认为仅由政府参与的横向转移支付制度很难承担促进公共服务均等化的重任。鉴于此，本文积极引入CDM投融资机制思想并构建具有政府性和市场性的多层次横向转移支付制度。

多层次横向财政转移支付制度；公共服务均等化；CDM投融资机制

一、现行财政转移支付的主要形式和存在的问题

（一）现行财政转移支付主要形式

在分税制之前，财政体制推行的是大包干制度即地方政府拥有高度的组织收入和预算安排的自主权，这也是中央政府对地方政府在财政收入和预算管理上前所未有的撒手。这种相对分权化的包干制度有利也有弊，好处在于地方政府在这种制度的激励下竭力促进当地经济和社会事业的发展，不利之处在于中央政府财权和控制力的严重削弱及与之产生的“诸侯经济”[1]。为了使中央政府与地方政府的财政关系趋于稳定和规范化，分税制注重提高中央政府的财政收入，同时对于地方政府的财权上缴，中央政府采取各种财政转移支付方式进一步理顺中央政府和地方政府的财政分配关系。关于财政转移支付的概念可谓众说纷纭，笔者认为财政转移支付制度的出现在于平衡中央政府和地方政府及地方政府间的财力差距，提高地方政府提供公共服务的能力，让更多的福祉惠及更多的人们。国际上的财政转移支付制度通常包括纵向转移支付制度和横向转移支付制度。我国当前的财政纵向转移支付主要支付形式包括税收返还、一般转移支付和专项转移支付等。税收返还是指分税制后中央政府将后纳入到征税范畴的消费税和增值税按一定比例以税源地原则下拨到地方政府，税收返还的主要目的在于补偿地方政府税改后的损失和促进税改的顺利进行。一般性转移支付是指中央政府照顾财力薄弱的地方政府以弥补其一定财力缺口而进行的补助，一般转移支付的宗旨在于缩小地方政府间的财政资源差距，实现各地区人们享受尽可能均等的公共服务。专项转移支付是指中央政府在面对突发的事件和针对某些地区的特殊情况而进行的专项拨款。专项转移支付的优势在于灵活性、针对性以及使中央政府始终处于主动地位。关于横向财政转移支付制度，我国主要采取对口支援的方式来平衡地区之间经济和社会发展的差异。

（二）现行财政转移支付制度存在的问题

1.中央政府和地方政府财权和事权的不一致。所谓的事权是赋予各级政府承担相应公共服务职责和支出责任的行政权力；财权是指赋予各级政府为承担公共服务支出职责而筹集和支配收入的权力[2]。分税制虽然注重中央政府和地方政府在财政分配上的稳定性和规范化，但是并没有就中央政府和地方政府的公共服务责任进行规范的划分，因此就出现了中政府和地方政府在财权和事权上的不一致。分税制之后，中央政府集中了大部分的财政收入，而地方政府是区域公共服务的主要提供者。

2.纵向转移支付制度结构不合理。一般转移支付支出规模相对于税收返还和专项转移支付的支出规模较低。一般转移支付是平衡地区财政资源的有效手段。税收返还主要功能是弥补地方政府由于税改带来的财力损失，这意味着在原体制下财政收入越高则返还的数目越大。在原体制下我国财政资源主要集中在东部地区，这表明税收返还不但没有平衡地区间财力差距而且使发达地区依靠原有的路径依赖获得更多财政收入。专项转移支付定位于突发事件和特殊的地区情况，因此其突出灵活性和针对性。正是灵活性和针对性使得享有专项转移支付的部门繁多、管理混乱和责任划分不明确等问题，给专项转移支付的政策制定和发挥专项转移支付平衡地区财力作用带来了较大的困难。

3.横向转移支付制度不规范。我国横向转移支付制度存在制度不规范、量化标准不规范和激励制度缺乏等问题。对口支援虽然具有横向转移支付制度的某些特点，但是地方政府对于该制度的思想观念还停留在作为政治任务来完成，因此对口支援还不具备横向转移支付制度的全部特征。对口支援除了缓解地区间的财力差距外，还具有专项转移支付制度的特点如灵活性和针对性，这使得地区之间的援助缺乏规范的量化标准。缺乏规范的法律规定也是上述所有不规范的重要原因之一。

二、现行财政转移支付制度对地区间公共服务均等化的影响

转移支付制度的设立始终是与公共服务均等化相对应的，公共服务均等化是转移支付制度的根本目的。但是我国现行的财政转移支付制度存在诸多问题，会对公共服务均等化产生影响。

（一）现行财政转移支付制度与公共服务的纵向不平衡

当前在财政收入分配上中央政府占大部分，而作为区域内公共服务主要提供者和执行者的地方政府拥有较少的财权，鉴于此笔者得出了公共服务纵向不平衡的概念。所谓的公共服务的纵向不平衡是指在分税制体制下中央政府和地方政府在公共服务的财权和事权分配的不一致导致的结构性失衡状态。中央政府与地方政府在财权和事权分配上的不一致是产生公共服务纵向不平衡的直接原因，同时也是财政转移支付制度影响公共服务纵向不平衡的导体。就财权来说，中央政府拥有较大的财权而地方政府拥有相对较小的财权。从事权上来看，当前的转移支付制度存在结构上的不合理加之转移支付的无的放矢，必然会加重中央政府和地方政府在公共服务支出责任划分的不明确。

（二）现行财政转移支付制度与公共服务的横向不平衡

公共服务的横向不均衡是指各地区之间由于本地区的公共服务支出责任和财政收入存在财力缺口，从而导致地区间在满足辖区内公共服务需求能力上的失衡。人们自然会从综合考虑是否定居于某地当然也包括当地的公共服务质量，经济发展好的地区有能力提供更好的公共服务，希望享受良好公共服务的人们越是聚集在这些地区，从而进一步促进当地的经济发展。现行财政转移支付制度对于公共服务横向不平衡的影响除了中央政府和地方政府财权和事权分配不匹配和纵向转移支付结构不合理外，更多的由于横向转移支付制度的不规范而引起的。横向转移支付制度是平衡地区财力差距的直接手段，但是我国当前的对口支援制度的碎片化和随意性导致其并不能承担实际意义横向转移支付制度的所有功能。

三、多层次横向财政转移支付制度的构思

（一）多层次横向财政转移支付制度的思源

公共服务具有正外部性和公共性的双重特征。对于外部性问题科斯认为只要产权明确且交易成本为零其可以通过市场机制加以解决达到帕累托有效配置，这也打破了传统经济理论中外部性问题只能由政府来负责的思维。国际间为了降低二氧化碳排放量而建立的碳排污交易机制可以说是对科斯定理的扩展。CDM是英文（Clean Development Mechanism）的缩写，中文可以翻译为清洁发展机制，是《京都议定书》重要的灵活履约机制之一，目的在于给予发达国家和发展中国家降低在执行履约减排义务成本过程中一定的制度支持，实质上是一种项目融资方式，是指项目委托公司以融资或筹建项目为载体，在签约期内将项目产生的减排额作为换取资金或技术的交换条件[4]。横向财政转移支付制度的设计理念与CDM机制有相似之处，首先横向财政转移支付制度的主要功能是缩小地区间的公共服务差距，其次公共服务虽然具有正的溢出效应但是与二氧化碳一样同属外部性问题。最后我国是世界最大的发展中国家，各地区在人口、资源禀赋、文化特征和历史传承等诸多方面存在着差异，这些差异使得各地区的发展水平和财政资源存在巨大的差异。单凭中央政府财政转移支付制度很难达到各地区公共服务均等化，还需各地区的协调和配合。

国内学者们对于建立规范的横向转移支付制度产生了共鸣，他们认为从长期来看我国的财政转移支付制度应该建立纵横交错的转移支付制度[6][7][8][9]。对于建立横向转移支付制度，我们有可能只注重横向转移支付制度的公平性而忽略其内部的效率问题，横向转移支付制度多少会有“对口支援”的性质，这对于接受方的惰性加大不言而喻，而对于给予方来说积极性也会遭到质疑。德国在新的转移制度改革中对于富裕州引入了税收激励制度，可以增加富裕州的积极性，因此横向转移的制度的效率问题不容忽视。福利经济学认为市场机制虽然对于人们初始禀赋的再分配是中性的但是通过交易达到的均衡是帕累托最优的。因此考虑到现行财政转移支付制度带来的公共服务非均衡发展及横向转移支付制度的效率问题，促使笔者积极引入CDM机制从政府和市场两个方面来考虑构建横向财政转移支付制度。

（二）多层次横向财政转移支付制度的整体思路

由于公共服务与环境污染不同具有正的溢出效应且横向转移支付制度要体现出平衡各地区财政资源的公平性，因此本文提出了公共服务逆配额的概念。在CDM机制中，各国在平等分配碳排污权配额后，发达国家需要配额较多且发展中国家需要配额较少，这就给国际碳排污权市场的建立提供了契机。对于公共服务来说，公共服务贡献度低的地区需要更多的公共服务而公共服务贡献度高的地区拥有相对富裕的公共服务，因此按照CDM机制的逻辑来构建公共服务交易市场是行不通的。逆配额主要区别CDM机制中以解决负外部性产生的配额概念，促使公共服务贡献度低的地区拥有较多剩余的公共服务配额而公共服务贡献度高的地区需要较多的公共服务配额，为公共服务逆配额交易市场的建立提供概念支撑。

多层次财政横向转移支付制度主要由分配机制、再分配机制和监督机制组成。在分配机制中，中央政府按照因素法确定各地区的公共服务需求和公共服务提供能力之间的缺口。中央政府根据各地区的公共服务缺口测算出平均公共服务缺口即平均公共服务逆配额，中央政府还需按照各地区的公共服务缺口偏离平均公共服务逆配额的程度划分出公共服务贡献度高的地区和公共服务贡献度低的地区。之后中央政府积极构建一级公共服务逆配额交易市场，在公共服务逆配额市场上公共服务贡献度的地区是公共服务逆配额的供给方，公共服务贡献度高的地区是公共服务逆配额的需求方，公共服务贡献度高的地区通过转让资金或技术获取公共服务低地区的多余逆配额。在一级公共服务逆配额市场上，虽然参与的主体是地方政府且支出来源于横向转移支出但市场竞争机制和价格机制的引入促使公共服务逆配额的初次分配更有弹性。

公共服务虽然在属性上具有“公共”的特征但就其提供或生产的主体可以是政府也可以是市场。考虑到公共服务提供或生产的效率问题，在再分配机制中，各地方政府将获得的公共服务逆配额以竞标的形式分配给公共服务企业。在公共服务贡献度高的地区，公共服务企业除了资金外也可以通过技术转让的形式参与竞标，这能够进一步保障一级公共服务交易市场的正常运行和公共服务贡献度低地区的公共服务企业提供水平的提高。各地方政府要积极参与到二级公共服务交易市场的建立中，各地区公共服务企业将购买或满足需求后剩余的公共服务逆配额在二级公共服务交易市场进行交易，这样既可以使横向转移支付收入多元化也可以提高公共服务逆配额的使用效率。

我国的税收政策是“取之于民，用之于民”而税收的使用更需要人民的监督，因此多层次的横向转移支付制度的维护需要老百姓的积极参与。公共服务评定机构在监管公共服务提供质量的同时还要以通过各种方式如听证会或反馈信息平台给公共服务消费者提供参与监督的机会。

四、构建多层次横向转移支付制度的意义

（一）中国特色的横向转移支付制度有利于区域全面的协调发展

当前我国各地区经济和社会发展的不平衡和不协调日益突出，而改革开放的进程也进入了深水区，如何化解经济中的不协调因素是改革顺利进行的保证，更是实现可持续发展和全面建成小康社会的前提。公共服务均等化是实现区域全面协调发展的调和因子，它不仅能够给人们带来平等的物质消费，还能带来平等的生存和发展的道德消费。多层次横向转移支付制度不仅在参与主体上涵盖了政府和公共服务提供企业，从整个宏观的角度来看更是政府行为和市场运行的有效结合。

（二）多层次横向转移支付制度有利于优化当前的财政体制

我国财政体制改革的方向是建立现代财政制度，现代财政体制的基本特性是规范性，从财政体制上来看，多层次横向财政转移支付制度是对现行转移支付制度的优化和最小化财政转移支付制度的改革成本。中央政府和地方政府在财权和事权上的不一致，最终会影响转移支付的运行效率。同样纵向转移支付和横向转移支付的边界和分工要明确，否者会出现“越位”和“缺位”[10]。多层次横向转移支付制度的市场机制的引入会将地方政府间的利益冲突和矛盾降到最低，同时多层次横向转移支付制度的建立还会产生财政其他制度的连锁反应，地方政府参与到公共服务交易市场的竞争中会促使地方政府合理的利用税收收入和安排预算。

（三）多层次横向转移支付制度有助于公共服务体系的完善

多层次横向转移支付制度不是简单的政府间转移支付的制度框架，而将政府行为和市场机制相结合的转移支付架构。多层次横向转移支付制度中的纵向转移支付监督措施可以促使中央财权的合理利用和地方政府积极保持横向转移支付制度的有效运行，这样可以有效的缓解地区间基本公共服务和区域公共服务的支出差距。公共服务支出不等于公共服务体系只是其中的重要组成部分，多层次横向转移支付制度中市场机制的引入，使得更多的民间资本参与到公共服务许可权的交易中。

（四）多层次横向转移支付制度会加快相关法律法规的完善和建立

政府间的任何转移支付行为都要法律所约束，对口支付制度不规范的重要原因之一就是法律法规的缺乏，一些学者认为有必要加紧出台以实现公共服务均等化为宗旨的 《转移支付法》并且以此约束政府的权利和义务[11][12]。然而多层次横向转移支付制度具有政府性和市场性的双重性，因此《转移支付法》的建立不仅仅要约束政府行为还要约束参与到制度中的所有主体。另外，多层次横向转移支付制度的法律法规建设有利于财政体制相关法律如预算法和税法的完善。

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赵吉文（1974- ），男，安徽宿州人，硕士，讲师，主要从事财税方面的教育与研究工作。