欧盟对华新战略要素：政策内涵及态势[1]

房乐宪 关孔文

自1995年欧盟发布首份对华政策文件《中欧关系长期政策》以来，[1]European Commission，A Long Term Policy for China-Europe Relations，May 1995， COM(95)279.到2016年欧盟几乎每隔3年左右，就要根据形势变化出台一份对华政策文件，以此规划欧盟对华政策框架及其行动要点。通过一系列对华政策文件的出台，欧盟对华战略认知逐步趋向成熟，并进而出现了对华关系定位的所谓“三次推进”，即“建设性伙伴关系”、“全面伙伴关系”以及“全面战略伙伴关系”。

此后，随着全球金融危机和欧洲债务危机的爆发，以及紧随其后的乌克兰危机、难民危机的冲击，欧盟关注的重点被迫集中于欧洲内部问题及周边问题。关于对华政策，欧盟此后很长一段时期未出台新的文件。时隔10年，直到2016年6月下旬，欧盟才出台了最新的对华战略文件——《欧盟对华新战略要素》。[2]European Commission，Elements for a New EU Strategy on China，Joint Communication to the European Parliament and the Council，Brussels，22.6.2016，JOIN(2016)30 final.本文将紧密结合此新政策文件，审视和评析欧盟对华新战略要素的基本内涵，以认识当前中欧关系发展的现实意义。

一、欧盟对华新战略文件出台背景

近几年来，中欧关系发展的一个显著特点就是双方更加重视顶层设计，并以此作为引领双边关系发展的指南。2013年11月，中欧共同发表了《中欧2020合作战略规划》，作为指导未来10年中欧关系发展的基本蓝图，并赋予了中欧全面战略伙伴关系新的内涵，致力于打造和平、增长、改革、文明四大伙伴关系。[3]《中欧合作2020战略规划》，外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_6 74904/1179_674909/t1101803.shtml。但欧盟认为这并不够。鉴于日趋复杂的国际环境和欧盟自身面临的多重危机困境，特别是中欧双方目前都处于微妙而关键的转型时期，为适应当前中欧关系发展的新形势和最大限度地维护自身利益，欧盟需要一份将欧盟的整体利益明确置于首位的对华战略文件。欧盟清楚意识到，中欧双方都更加需要对方的支持与合作。

首先，就中国国内环境来说，中国正处于一个关键的转型期。“十三五”计划明确提出将加速实现经济、社会和环境的全面、均衡、可持续发展，促进消费拉动经济增长。中国的社会改革和优先发展议程将为欧盟提供重大机遇和合作潜力。因为中国目前正在进行的经济社会全面改革正处于攻坚期和深水区，改革任务艰巨而复杂，这也正是欧盟在中国发挥自身影响力的关键时期。

其次，中国企业“走出去”战略在不断加快推进。欧盟认识到目前中国在全球资本市场非常活跃，可为全球发展带来巨大的经济效益。不仅如此，欧盟是中国最主要的贸易伙伴和关键外国直接投资方，对中国的经济发展至关重要。因此，中欧双方都需要特别重视对方对自身的经济意义。

第三，在国际和区域层面，中国在全球经济治理中不断谋求增强话语权，积极参与重要热点问题的处理，在全球和亚太地区都彰显了巨大国际影响力。相比之下，在目前全球体系权力结构的变迁中，整体实力地位呈现下降态势的欧盟，内部又面临身份认同危机、难民危机、恐怖主义、经济持续低迷等多重社会政治危机的挑战。不仅如此，近年来因“乌克兰危机”而持续交恶的欧俄关系仍难以看到尽早改善的迹象；与欧盟有密切地缘政治与安全利益联系的中东、北非地区持续动荡；包括气候变化、能源安全、贸易保护主义等诸多全球性问题所蕴含的全球治理需求更加凸显。特别是2016年因英国脱欧公投引发的欧盟身份认同危机，再次对欧盟对外行为能力的有效性提出挑战。欧盟清楚看到，在全球治理方面中国是不可或缺的主要合作伙伴。

在此背景下，中国政治、经济、社会的全面发展对欧盟来说比以往任何时候都显得更为重要。无论是双边层面还是多边层面，如能与中国开展更有效的协商与合作，将为欧盟带来巨大的发展机遇，而且在解决就业、促进增长方面尤为重要。以上因素正是促使欧盟出台新的对华战略文件的主要动力。

二、欧盟赋予对华接触原则新内涵

鉴于欧盟和中国过去10年来都经历了快速变革，欧盟认定现在到了需要重新评估和重申指导双边关系基本原则的时候了。此前欧盟的一系列对华政策文件在涉及对华接触政策时，重点强调欧盟与中国的合作或对话的优先重要性，尽量回避可能产生尖锐对抗或争执的生硬基调。即便是提到人权问题时，与美国相比，多数情况下措辞也比较婉转。比如欧盟多次强调，在对华人权外交领域，对话优于对抗、合作优于冲突等。值得注意的是，欧盟这次发布的对华新战略要素文件，在界定对华接触原则的基本内涵时展现了一些新倾向。概括起来，主要包括三个明确强调和两个谨慎性重申。[1]European Commission，Elements for a New EU Strategy on China， Part II，Joint Communication to the European Parliament and the Council，Brussels，22.6.2016，JOIN(2016)30 final.

首先，明确强调发展对华关系在政治和经济意义上都必须互惠互利。欧盟甚至宣称，这才是真正理解中国“合作共赢”的理念和口号，并希望中国承担起与基于规则的国际秩序中所获收益相一致的责任。笔者认为，这种宣示实际上表明了欧盟今后希望在发展对华关系时将更加注重其自身的利益追求，在涉及切身利益时更不会轻易做出让步。

第二，明确强调对华接触的整体性原则。新战略文件表示，欧盟作为整体，必须在对华接触方式上寻求更加有力（strong）、清晰（clear）和统一（unified）的声音。无论是单个欧盟成员国与中国的一对一的交往，还是如“16+1”机制下的欧盟成员国团体，在同中国打交道的过程中，都应当与欧盟委员会、欧盟对外行动署以及其他成员国密切合作，确保与欧盟整体相关的事务领域必须与欧盟的法律、规则和政策保持一致；并且特别强调相关合作成果也应惠及欧盟整体。回顾欧盟相关表态，可以发现，欧盟在对外政策，包括对华关系上，以往也一直呼吁要“用一个声音说话”，主要强调成员国之间加强政治合作与协调的必要性。但这次发布的对华新战略文件如此高调突出欧盟的整体性考虑和整体性利益关切，实属罕见。在当前欧洲一体化面临严重挫折和多重困境的背景下，欧盟的对华政策倾向实际上也具有明显的强化欧洲认同意识的含义。

第三，明确强调发展对华关系必须综合考虑更广泛的区域因素。欧盟的对华决策应纳入欧盟对亚太区域广泛而全面的政策框架大背景下，充分利用和考虑欧盟同日本、韩国、东盟国家、澳大利亚等亚太国家的伙伴关系。此外更为重要的是，鉴于跨大西洋关系的根本重要性，欧盟仍要强化同美国的“跨大西洋伙伴关系”，加强美欧合作与协商。换言之，欧盟特别强调了发展对华关系时应当充分考虑欧盟与美国及其他伙伴的密切关系，这在其以往的对华政策文件中很少如此高调地宣示。这表明欧盟推出的对华新战略要素，已经更为明确地将其置于欧盟整体的全球战略视野下。这意味着今后中欧关系中的美国因素或第三方因素影响将更为显著，在某些情况下有可能进一步增添欧盟对华决策中的复杂性。

第四，谨慎地重申了尊重人权的原则，但总体提高了对华施压的调门。新战略文件重申，人权问题仍将是欧盟对华接触政策中的核心部分。与以往相比，本次发布的对华政策文件在提及人权问题时，以明显增大的篇幅和更具体的特例表达了欧盟所谓的“对华人权关切和指责”。欧盟甚至对中国为维护社会稳定和推进有效治理而出台的涉及国家安全的一些法律法规也表达了所谓的“担忧”和“关切”。例如，欧盟在新政策文件中就对中国近年来出台的《境外非政府组织境内活动管理法》（2016年4月）表示担忧，宣称这一法规将阻碍中国公民社会的发展，并对中欧人文交流带来消极影响。这种论调显然与当前中欧致力于打造和平、增长、改革、文明的“新型全面战略伙伴关系”的氛围不相称。

第五，谨慎地重申了“一个中国”原则，但也更有意识地强调了欧盟与香港、澳门的联系，以及继续发展对台关系的重要性。欧盟在新政策文件中表示，要致力于保持与香港、澳门的强有力联系，并声称将促使中国尊重《基本法》和“一国两制”原则。事实上，这种倾向在2017年4月欧盟发表的所谓《2016年香港特区年度报告》和《2016年澳门特区年度报告》都有明显体现。欧盟在港澳回归后定期发表所谓“年度报”，对港澳事务进行评论，实质上是在干预港澳事务，不利于中欧关系健康发展。中国政府当然予以坚决反对，并要求对方停止错误做法，多做有利于中欧关系发展的事；[1]外交部发言人耿爽就欧盟在港澳回归后定期发表所谓年度报告答记者问，中华人民共和国外交部网站，http://www.chinamission.be/chn/zclc/t1457457.htm。此外，欧盟在新战略文件中承诺要继续发展与台湾的关系，支持海峡两岸关系的建设性发展，并将之作为维持亚太地区和平的一部分。欧盟还计划运用所有可行渠道，鼓励旨在促进对话、合作和两岸互信建设的倡议。虽然这些立场与此前的政策基本相似，但是该政策文件也表示，欧盟应当推动有关台湾参与国际机制框架的实际解决方案，并宣称这和欧盟的“一个中国”政策及其政策目标相一致。从这些表态看，欧盟在涉台问题上总体仍认可“一个中国”政策框架，但在个别问题领域试图打“擦边球”，这种消极政策倾向，需要中方高度重视。

三、欧盟对华新战略要素的核心政策框架

就政策框架而言，欧盟对华新战略构想主要强调了以下四个层面。[2]European Commission，Elements for a New EU Strategy on China，Part III-VI，Joint Communication to the European Parliament and the Council，Brussels，22.6.2016，JOIN(2016)30 final.

（一）把谋求繁荣和塑造中国改革议程置于首要位置

首先，欧盟明确表示，在中国改革进程中，欧盟的角色定位是作为中国的“伙伴”。鉴于中国当前正在推进的全面深化改革开放的重大意义，欧盟认定自身的繁荣与中国的可持续发展密切关联，宣称将全力支持推动中国深化改革。欧盟对华工作的重中之重就是鼓励支持中国改革创新，使中国经济朝着可持续和包容性增长的方向转变。

其次，促进贸易和投资。强调欧盟的当务之急是同中国签订全面投资协定。中欧双向投资潜力巨大，已成为中欧经贸合作新的亮点。双方都希望能尽快达成一个全面的、富有雄心的投资协定，营造一个更加开放、透明、稳定的投资环境，进一步释放中欧双向投资潜力；强调深化关税和贸易便利化合作对双方具有重要意义，并表达了促进中国金融体系改革以及欧盟保持和发展与中国在金融监管领域积极而有效合作的强烈愿望。在对华新战略文件中，欧盟还对中国工业产能过剩的问题表示严重关切，尤其是钢铁产业产能，甚至将中国在此领域是否作出实质性压缩产能的有效努力，与欧盟采取贸易保护措施的正当性联系在一起。此外，欧盟强调，在符合欧盟法律法规的前提下，欢迎中国在欧洲的生产性投资，并敦促中国减少产业保护的数量。

第三，新战略文件指出，要进一步加强双方在研究、创新及数字经济领域的合作，认为中国正在快速走向以知识为基础的、创新驱动型经济模式。欧盟作为该领域的世界领先者，有强烈兴趣与中国合作，并认定欧盟将从与中国研究和创新领域的合作中获益。

第四，促进中欧人文交流繁荣发展。中欧人文交流可以为欧盟的高等教育、创新文化产业和旅游业带来新的发展机遇，同样，欧盟也可在加强文化对话、推动文化多样性和公民社会的形成中，发挥不容忽视的作用。

（二）主动寻求与中国在外交、安全领域的共同利益

一是要强化与中国在外交政策领域的合作。新战略文件强调，中欧应一起建设性地参与国际社会事务。例如，在中东，欧盟认为中国应积极参与解决国际争端，承担其作为安理会常任理事国的大国责任，欧盟将积极寻求与中国在中东问题上的合作；在非洲，中欧关系经常被认为是竞争关系，欧盟认为应尽快将这种竞争关系转化为协同危机处理的合作关系，共同建设非洲地区的和平与安全。在亚太地区，欧盟宣称将通过外交和经济手段，积极地促进亚太地区安全，并进一步发展与亚太地区国家的伙伴关系。同时，欧盟还罕见地表达了对中国南海问题的关切，声称反对任何改变现状并加剧形势紧张的单边行动，强调确保区域领空、领海自由是欧盟关注的关键之所在。此外，欧盟还表示将与中国在裁军、无核化、反恐和网络安全等方面开展对话，加强欧中合作。

二是要加强与中国在安全防务层面的合作。对华新战略文件特别强调，欧中双方可以积极寻求在安全防务领域的合作，非洲地区是双方提升合作的突破口，因为欧盟与中国在非洲地区有共同利益，从海上的反海盗合作到陆地的国家能力建设，双方都具有巨大的合作潜力。尤其是中欧双方共同打击海盗合作和非洲维和能力建设，不仅加强了双方的共同行动意识，而且共同承担了护航世界粮食计划署人道主义物资的责任。欧盟强调，要在双方一系列安全与防务磋商基础上，进一步从基础层面接触中国各类行为体，并与其探讨实际合作的可能性。欧盟需要清楚地了解中国的安全与防务政策，并与之加强接触与协调。

（三）携手推进多边主义与全球治理

欧盟认为，不论是政治还是经济上，目前中国希望在全球治理方面要有与其重要性相一致的发言权。在此形势下，欧盟与中国打交道时要注意以下层面。

一是支持推进有效的多边主义。强调欧盟与中国在支持有效的多边主义方面拥有共同利益。因此，欧盟将与中国一起加强全球治理，在现有国际治理格局中寻求解决国际问题的途径；欧盟将在互联互通、基础设施建设投资、环境金融、全球反腐标准等领域，与中国寻求合作平台；鼓励中国在WTO和多边与双边贸易投资中发挥更加积极的作用，承担相应的责任；要在二十国集团（G20）的关键优先议程中，寻找与中国的共同平台，并在灾难管理、人道危机和移民方面寻求与中国的更紧密合作。

二是强调尊重国际法和普世价值。欧盟再次宣称，要重视基于规则的国际秩序，在尊重国际法、包括国际人道法和人权法的基础上发展对华关系，并认为这是实现国际和平、安全和可持续发展的根本前提。相应地，欧盟应当与中国一道促进人权的普遍发展。欧盟这种表态再次表明，其在对华关系上仍将人权外交政策贯穿其中。所不同的是，更强调从所谓“基于规则的国际秩序”这个具有政治、法律和道义制高点的框架下，促使中国承担更多的所谓“国际义务”。

三是强调与中国共同应对全球挑战、提供全球公共物品具有重要意义。欧盟将就“2030可持续发展议程”与中国定期开展对话，通过有效的制度、善治、法治等，实现消除贫困、促进可持续发展目标。在能源问题上，欧盟与中国都需要保障能源安全，欧盟应同中国共同打造一个现代的、包容的、有效的全球能源框架，并支持国际能源署与中国在能源数据、能源政策上的合作。在环境问题上，欧盟对中国积极参与巴黎气候大会及推进全球气候治理进程表示欢迎，并将同中国共同努力，加快中国向低碳、环保经济模式的转变速度。

（四）强调奉行对华更统一的立场或政策

如前所述，为了呼应关于对华接触政策的相关基本原则，该战略文件特别强调，与中国这样的全面战略伙伴打交道，欧盟需要整体思路，要切实采用成员国连贯一致的方式，连接欧盟委员会、欧盟对外行动署和其他机构的活动。各成员国在与中国的双边关系中，应强化已达成的欧盟立场。欧委会、欧盟对外行动署应该与欧洲议会紧密合作。欧盟应当奉行与中国雄心勃勃的合作议程。虽然中欧相互的经济和商业利益很强大，但这不应该阻碍欧盟在对华关系上坚持自己的价值观取向。简言之，欧盟必须发出强有力的、清晰而一致的声音。[1]European Commission，Elements for a New EU Strategy on China，Joint Communication to the European Parliament and the Council，Part VI.Brussels，22.6.2016，JOIN(2016)30 final.应当承认，欧盟强调这种政策倾向的一个重要外部因素，就是对近年来中国与部分成员国或欧盟内部区域群体的双边合作不断深化而感到某些忧虑，特别是近年来“16+1”机制下，中国与中东欧国家的合作发展势头受到欧盟官方及智库和媒体的特别关注，甚至出现所谓“中国是否正在分裂欧洲”的偏颇言论。尽管中方一再表示，中国与区域国家的合作不针对任何其他方，并希望以此带动中国与欧盟整体层面关系的深入发展，但欧盟内部的类似担忧还是一直存在。因此，这也是今后中国在发展对欧关系时需要全面考虑的因素。

四、对当前欧盟对华政策倾向的思考

总体看，欧盟2016年发布的对华新战略要素文件，在对华战略认知及核心政策立场上，继续保持了基本的连续性，强调要抓住各种新机会强化对华关系。当然也展现出了一些新态势。

在对华关系上，欧盟更加注重利益和价值观之间的谨慎平衡；明确表示要捍卫欧盟整体利益，强调将自身利益置于首位，而且也不回避继续对华人权关注并施加压力的必要性；同时，欧盟对中国以前所未有的规模和速度崛起而产生的影响，特别是对中国近年来相应寻求对正在变革中的全球治理体系的更大影响力和发言权态势，以及近年来中国国内政治环境的变化等，都给予了特别关注。这一方面反映出欧盟仍然把中国置于其全球战略框架中的重要位置，希望与中国在全球治理的许多关键领域加强合作；另一方面也展现了欧盟对中国发展的所谓不确定性的隐忧，表明了目前双方政治互信仍然不足的现实。

此外，欧盟还提出要改善中欧领导人会晤及其他高层对话机制的筹备、后续落实工作，强化这些机制和成员国层面对华接触的连贯性。这表明，欧盟认为现有中欧对话机制在实际运行中仍有不足，特别是成员国层面的对华政策与欧盟层面的对华接触战略存在鸿沟，需要加以协调和整合。其实，这也是欧盟共同外交与安全政策中一直存在的问题。由于成员国利益分歧和偏好差异，要达成真正意义上的协调统一，难度依然巨大。

还要指出的是，此次对华战略新文件与欧盟2016年6月发布的《欧盟外交与安全政策全球战略》的相关理念、原则精神是一脉相承的。欧盟的全球战略旨在满足建设一个强大欧洲的需要，进而设定了欧盟与外部世界接触的核心利益、基本原则及优先战略议程。欧盟全球战略文件在提及与中国关系时表示：欧盟将在尊重法治基础上接触中国；对于中国倡议的互联互通，将寻求一种连贯性的方式，使中欧联系平台的潜力最大化；将深化与中国的贸易和投资关系，以及在高端技术合作、经济改革、人权和气候行动对话等领域的合作。[1]“A Global Strategy for the European Union's Foreign and Security Policy，”http://europa.eu/globalstrategy/sites/globalstrategy/files/regions/files/eugs_review_web_0.pdf.

当前，中欧关系中在双方特别关注的问题上存在不少分歧：双方在人权议题，如非政府组织、媒体立法以及南海岛屿军事化设施等方面的分歧较以往有所突出；而中欧在投资与贸易议题方面的分歧则更为显著。欧盟特别对中国的钢铁产能过剩、市场准入、公平竞争等表示关切。正如《欧盟观察家》2017年6月1日报道，欧盟希望中国改革外商投资规则，欧盟企业抱怨中国歧视性对待外资企业。[2]《欧盟和中国合作共同填补美国的空白》，中华人民共和国驻欧盟使团经济商务参赞处，http://eu.mofcom.gov.cn/article/sqfb/201706/20170602590946.shtml。本来根据 《中国加入世贸组织议定书》第15条，在2016年底中国应该已经自动获得市场经济地位，但欧盟却以“市场扭曲标准”为借口，变相回避履行承诺。换言之，欧盟以所谓“市场扭曲”的概念和标准替代“非市场经济”的概念和标准，并没有从根本上取消“替代国”做法。就此而言，欧盟实际是把履行第15条之规定，与完全承认中国市场经济地位混为一谈，将本该属于法律和技术范畴的问题政治化和复杂化了。中国对此回应，欧盟履行《中国加入世贸组织议定书》第15条义务是中方高度关注的问题，希望欧盟在修订相关法律时，切实履行世贸组织相关规则，采取非歧视性的做法。

此类问题不解决，相应的中欧投资保护协定谈判也将面临更复杂的博弈，进而对中欧关系的总体发展形成掣肘。截至2017年7月中旬，中欧投资协定谈判已经进行了14轮。根据中国商务部网站公开发布的消息，第14轮中欧投资协定谈判于2017年7月11日开始，为期4天。双方继续围绕文本展开谈判，力争取得尽可能多的进展。[1]《第14轮中欧投资协定在布鲁塞尔举行》，中华人民共和国商务部，http://www.mofcom.gov.cn/article/ae/ai/201707/20170702607100.shtml。目前尚未透露谈判具体进展。由此可见，双方在此领域的博弈还是很艰难的。

总之，面对当前纷繁复杂的国际局势，特别是中欧目前都处于各自关键的转型期，双方都需要切实从长远的战略视角出发，规划和引导中欧关系稳定发展，特别要妥善管控好各类分歧。正如中国总理李克强2017年6月出席第12届中欧工商峰会时所强调的，要推动中欧凝聚共识、增进互信、深化合作，以中欧双边关系的稳定性、共同维护多边主义的一贯性，应对国际形势的不确定性。[2]李克强:《共同奏响高水平互利合作新乐章——在第12届中欧工商峰会上的演讲》，中华人民共和国驻欧盟使团网站，http://www.chinamission.be/chn/zzjws/t1467578.htm。对欧方而言，要想切实致力于推进和平、增长、改革、文明四大伙伴关系为核心的中欧新型全面战略伙伴关系，要想使谋求更强大欧洲愿景的全球战略能够取得有效进展，就更应该与中国这个全面战略伙伴深化既有的全方位、多层次、多领域的务实合作，切实履行自身承诺、积极探寻建立政治互信的新途径。