论人民代表大会制度在法治社会建设中的核心地位——以依宪治国和依宪执政为视角

王广辉

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

论人民代表大会制度在法治社会建设中的核心地位
——以依宪治国和依宪执政为视角

王广辉

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉430073）

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，在国家的治理体系中居于核心和关键地位，在法治社会建设过程中，要实现依宪治国，就必须以人民代表大会制度作用的有效发挥为基础，并完善人大代表的选举制度、发展和健全人大的会议及工作制度、落实宪法监督制度、健全社会主义法律体系等。在实现依宪执政方面，则必须以尊重和维护人民代表大会制度的权威为前提，使党的组织和党员个人树立牢固的宪法权威意识，即对以人民代表大会制度为核心的国家治理体系的认同意识；并使党的决策和制定的方针政策符合宪法确立的以人民代表大会制为核心的人民民主制度的精神。

法治社会；人民代表大会制度；依宪治国；依宪执政

一、人民代表大会制度在我国国家治理体系中居于核心地位

我国的人民代表大会制度是民主制度的一种表现形式，是中国革命和建设的经验总结，凝聚了我国革命的传统，是不同于西方国家的议会制和苏联实行的苏维埃制度的一种政权组织形式，经过不断的发展和完善，已经成为我们国家实现人民当家做主、落实宪法规定的一切权力属于人民原则的根本政治制度和最恰当的形式。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会建立60周年大会上的讲话中指出：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”①

人民代表大会制度作为根本政治制度，在我国的国家治理体系之中居于核心地位。国家治理问题核心是解决如何确保人民的意志在国家政治中发挥决定性作用、确保人民真正地成为国家的主人（也就是如何实现人民民主）的问题。根据宪法的规定，我国建立和实行了以人民代表大会制度为核心的人民民主的制度体系，包括人民代表大会制度、民族区域自治制度、特别行政区制度、以公有制为基础的经济制度等。习近平总书记指出：“这样一套制度安排，能够有效保证人民享有更加广泛、更加充实的权利和自由，保证人民广泛参加国家治理和社会治理。”②在这些制度中，人民代表大会制度居于核心和关键地位。人民代表大会制度的民主程度决定着其他制度的民主程度，这是因为其他民主制度无论在权力主体还是决定问题的重要性程度上，都无法和人民代表大会制度相比较；其他民主制度解决的是人民中的一部分在某些事项上如何当家做主的问题，人民代表大会制度解决的是全体人民在所有重要事项上如何当家做主的问题。从这个意义上讲，人民代表大会制度在地位上应高于其他民主制度，其他民主制度仅发挥着对人民代表大会制度的补充作用。

二、只有人民代表大会制度才能实现党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一

在我国，中国共产党居于执政地位，和人民代表大会同样具有凝聚和代表民意的功能。但是中国共产党所凝聚的民意只有经过人民代表大会这个权力机关的立法和决定以后才能成为国家意志，实际上意味着党的意志需要经过人民代表大会的认同与接受这样一个转换过程，才能具有可执行性。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”这个讲话非常鲜明地摆正了党的执政与人民代表大会制度下国家权力机关之间的关系，表明了中国共产党最根本的执政目的是确保人民意志和利益的实现。人民当家做主也集中通过人民代表大会制度来实现，因为人民对国家的授权体现在人大代表的选举上，人民的意志转变为国家的意志也是通过自己选出的代表来实现的。在依法治国上，依法治国的前提是有法可依，而所依据的法律主要是人民代表大会制度下人大这个权力机关制定和修改的。因此，只有人民代表大会制度才能将这三者有机地统一起来，统一在人民当家做主这个基础之上。正如习近平总书记指出的：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。”③

人民代表大会制度是实现依宪治国、依宪执政的关键。所谓依宪治国，就是依照宪法确立的以人民代表大会制度为核心的国家治理体系来治理国家和社会，确保人民在国家和社会中的主体性地位。所谓依宪执政，就是居于执政地位的中国共产党依照宪法确立的以人民代表大会制度为核心的国家治理体系来执政，确保党和人民意志的统一，保证人民利益的实现。也就是说，无论是国家的治理还是中国共产党的执政，都必须以人民代表大会制度为核心，只有坚持这一点，才能体现人民代表大会制度所具有的根本政治制度的属性，才能使人民代表大会制度成功联结其他制度，使它们成为一个有内在联系的统一体。即便是坚持党的领导，也并不是要否认人民代表大会制度作用的发挥，更不是将党的领导与人民代表大会制度作用的发挥对立起来，为此，习近平总书记指出：“我们必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”④

三、实现依宪治国有赖于人民代表大会制度作用的发挥

在当前和今后一个较长的历史时期之内，我们要实现依宪治国、依宪执政，特别是党的十八大和十八届四中全会确立的“全面推进依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，必须注重人民代表大会制度作用的有效发挥。为此，需要加强以下几个方面的工作：

（一）健全和完善人民代表大会制度运行的相关制度

1.代表的选举制度。代表选举制度的发展完善主要体现在两个方面：一是改革代表候选人的产生制度，提高选民对候选人的认同度和参加投票选举的热情；二是在对代表角色的认同上，要将其角色身份定位于“民意积聚者”“民意表达者”“民意实现者”，改变长期存在的将代表作为一种荣誉的认识。在代表的选举中，应注重将其是否具有“知政”“参政”“议政”“督政”的素质和能力作为推荐以及确定正式候选人、在选举时进行投票的根据⑤。即便是基于代表广泛性和平等性的考虑，对某些地域、阶层或群体给予一定的照顾时，也应尽可能地以所产生代表的履职能力为出发点，而不是单纯地追求有这方面的代表即可⑥。

2.代表工作制度。考虑到代表选举需要遵循普遍性、平等性的原则，不能在代表选举上规定过多的资格条件，为此需要在选举以后，通过采取一定的措施去弥补，通过加强人大代表的培训工作，提高其履职的能力和素养⑦。培训的内容应该以代表履职所需要掌握的法律知识和具备的履职能力为核心，做到有针对性、有可操作性，尤其是要让那些履职能力强的人大代表现身说法、介绍经验，从而增强培训的实效性。

3.建立对人大代表履职的考核制度，促使每一个代表在任期之内都能够充分发挥其作用。人大内部的代表工作机构应当建立代表履职情况的考核制度，并采取一定方式将代表履职的情况和效果向原选区或原选举单位进行通报。这一方面能够使原选区或原选举单位对自己选举产生的人大代表的履职情况有比较清楚的了解，便于对代表的监督；另一方面也可以对代表产生一种督促作用，促使其认真履行职责。

4.发挥对代表罢免制度的功效，使选民或原选举单位对自己选出的不称职的代表能够及时罢免，从而实际上形成对人大代表的监督作用。我国的法律中，早已有对罢免人大代表制度的规定，但从现实的罢免实践看，往往不是建立在对代表履职情况是否能够为选民所满意的基础上，多为代表违法乱纪以后因受到法律的惩罚或纪律的处分而加以罢免。这难免给人们造成一种印象，即只要人大代表不严重违法乱纪就不会被罢免，无形之中会造成对罢免制度的片面认识，减弱罢免制度应有作用的发挥。出现这种状况的原因，或许与现行法律中规定的罢免程序难以启动和比较复杂有一定的关系，需要对现行罢免制度进行改革，使其应有的作用能够得到有效的发挥。

5.会议制度。根据宪法和法律的规定，我国人民代表大会举行会议的形式有很多，如预备会议、代表团会议、专门委员会会议、全体会议、委员长会议等，这些会议形式的作用并不相同。在我国人民代表大会制度运行的过程中，由于代表数量过多，往往采取的是分组审议的方式，分组会议是以代表团为基础的，每一个代表团的成员都来自同一个行政区域，对该行政区域内的问题比较清楚，也比较关注，在讨论和审议有关事项的时候，难免会将所审议的问题地方化、碎片化，无法关注那些具有全局性、根本性的问题，从而不能很好地体现和发挥人大本应具有的凝聚所在行政区域内人民的根本利益的作用。如此一来，无论是法案的审议还是对需要决定的重要事项的讨论，很难在全体会议上进行，客观上削弱了全体会议的作用，使其“合议组织”的性质并没有真正得到落实和体现。为此，需要改革完善我国人大的会议制度，尤其是要改变分散审议、讨论的形式，尽可能采取全体会议集中审议和讨论的方式，提升议题的重要性和关注度，确保重要的问题能够被集中讨论，各种意见和建议能够充分地表达⑧。

除了重视发挥全体会议的作用外，在人大会议制度的改革完善上，还需要建立人大会议的辩论和旁听制度，将人大代表的履职活动置于公众的监督之下⑨。建立人大会议的辩论制度，一方面可以使人大审议和讨论的问题集中于那些具有重要性的事项上，避免将问题地方化和碎片化；另一方面则可以让代表围绕同一个问题去发表不同的意见和主张，防止出现自说自话的现象。通过辩论，能够将所审议的问题讨论得更加深入，让各种意见和主张都能充分表达。建立人大会议的旁听制度，可以让公众有机会了解权力机关行使权力的过程，在此基础上对权力机关凝聚的人民意志与现实中人民的诉求是否一致作出自己的判断，同时还可以亲身感受人大代表的履职行为如何，以便对代表的监督能够有所依据，增强监督的针对性和实效性。

（二）加强宪法的实施

无论是依宪治国还是依宪执政，都表明宪法是治国和执政的最终依据，都要求宪法必须真正有效地得到实施。为此，党的十八届四中全会提出，要健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。其中加强宪法的实施，重在对发生的宪法性争议能够有效地运用宪法监督机制去解决。

至于健全宪法解释程序机制，实际上就是要通过宪法解释来加强宪法的实施，特别是弥合宪法规范与社会现实之间产生的裂痕，在不变更宪法条文的前提下，使宪法有关规定的含义能够随着社会的发展而变化，以避免过分频繁地修改宪法对宪法稳定性带来的冲击以及对宪法权威性造成的伤害，从而很好地将宪法的稳定性与适应性结合起来。同时，这也就意味着在今后，我们会重视采用宪法解释的方式化解有限的宪法规范与变动不居的社会关系之间的冲突，不再将修改宪法作为唯一的方式。原因在于，经过30余年的改革以及由此而推动的社会转型，我们在重要的社会关系领域已经发展和完善了能够维持其基本稳定的制度，这就为确认这些制度的宪法的稳定奠定了现实的基础，今后我国宪法与社会关系之间的矛盾更多地表现为具体问题领域内的冲突，因此不需要像过去那样采取对宪法全面修改的办法来解决，加之建设法治国家和依宪治国的实施，在发生有关争议或纠纷后，人们会尽可能地去寻求宪法上的根据，以期为自己的主张找到最权威的依据，这在无形之中就会产生对宪法解释的需求，使得宪法解释机关有机会通过宪法解释来化解有关纠纷⑩。

（三）完善我国的社会主义法律体系

虽然我们已经形成了社会主义法律体系的框架，但并不意味着立法任务的完成。无论是依宪治国还是依宪执政，坚持以人民代表大会制度为核心的国家和社会治理体系，实质上就是要坚持人民代表大会制度凝聚而成的人民意志及其表现形式的法律的权威性。改革开放以来，国家的工作重心发生了转移，立法工作受到重视。1997年9月，党的十五大明确提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。1999年的宪法修正案确认了“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标。2002年11月，党的十六大报告提出：“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”2007年党的十七大提出，要完善中国特色社会主义法律体系。2011年的全国人大全体会议工作报告宣告社会主义法律体系已经建成。这个已经建成的社会主义法律体系实际上只是一个框架，并不意味着法律制度已经十分完善了。有些法律由于受当时制定历史背景的局限，对法治精神的体现以及立法技术上还存在一些问题；有些方面的法律，特别是人权保障方面的一些重要法律，目前仍然属于空白。社会主义法律体系的建成，并不表明立法任务的终结。今后我国在立法上将由过去的重点解决“有法可依”问题向立法的精细化、专业化转变，实际上对立法工作提出了更高的要求，立法任务更加艰巨。为此，十八届四中全会提出：“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。”“深入推进科学立法、民主立法……健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用……健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。”所有这些，都需要人民代表大会制度作用的充分发挥才能实现。党的十八届四中全会明确提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”，这实际上就是对立法工作的要求，而立法的职权主要是由人大这个权力机关来行使的。这其中包括两个方面：一是十八届四中全会提出的“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键”，具体要求就是“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。二是法律的实质内容必须是“良法”，“良法是善治之前提”，所谓良法，就是“体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实”。

四、实现依宪执政需要尊重和维护人民代表大会制度的权威

如果说依宪治国是对国家的要求的话，依宪执政则是对中国共产党的要求，即党在执政过程中要遵守宪法，按照宪法的要求和精神来实现对国家政权的领导，具体而言就是按照宪法规定的以人民代表大会制度为核心的国家治理制度，将党的主张和政策转变为国家意志，使其获得执行的效力。

（一）加强党的组织和党员干部对宪法权威的认同意识和对法律的服从意识

居于执政地位的中国共产党，不仅有大量的党员在各级各类国家机关担任领导职务，直接行使着国家权力，而且党的组织还在重要问题的决策和国家机关领导人的任免上发挥着决定性的作用，这就决定了党的组织和党员干部对宪法权威的认同和对法律的服从意识、直接影响着国家机关在行使权力过程中对宪法和法律权威的认同程度。从不断揭露出来的腐败案件看，无论是发生在哪一级的国家机关或党的组织，也不论是所谓的“老虎”还是“苍蝇”，本质上都是漠视甚至践踏宪法和法律权威、缺乏对宪法和法律权威的基本遵从意识、没有树立起基本的“规则意识”的体现。

党的组织和党员干部对宪法权威的认同意识和对法律的服从意识，最集中的体现就是对宪法和法律规定的人民代表大会制度的坚持以及对运行规则的遵守，对人民代表大会作为国家权力机关权威性的认同和坚持，对人民代表大会制度下国家权力的尊重。不能将党的领导或执政变成对国家和社会具体事务的管理，导致人民代表大会制度下各种国家机关的作用不能有效发挥。

（二）党制定和实施的方针政策要符合宪法

中国共产党作为执政党，需要根据其对社会发展规律的认识和把握，通过对国内外形势以及中国社会当前的发展状况及未来发展趋势的判断，制定切实可行的方针政策，引领国家朝着一定的目标前进。在制定和实施重大的方针政策时，除了在根本上要符合中国社会的实际以及社会发展的规律外，还要与宪法的精神相一致，特别是在涉及宪法中重要制度和政策的变革时，一定不能损害宪法的权威，具体来讲就是不能以“违宪”的方式进行改革。

以规范形式存在的宪法毕竟是人制定出来的，由于人的认识能力有限以及社会关系发展的变化多端，成文的宪法规范与实际的社会关系之间难免存在冲突。为了解决这一矛盾，各国在宪法文本中都规定了宪法修改的制度，承认作为主权者的人民可以通过合法途径来改变表达在宪法文本中的意志，以此将宪法的适应性与稳定性有机统一起来。因此，当宪法文本中的有关规定与社会发展需要出现矛盾时，完全可以根据宪法的规定，由全国人民代表大会通过修改宪法的方式来化解该矛盾。现在我们正在进行法治国家的建设，党中央明确提出依法治国的核心是依宪治国，在此背景下，作为执政党的中国共产党在制定引领国家发展的方针政策、作出影响国家政治发展的重大决策时，特别是对原来实行的重大政策加以改变的时候，完全可以运用其实际上享有的修宪建议权，建议全国人大对宪法进行修改，然后根据修改后的宪法来实施变革以后的制度或国策。这样既可以维护宪法的权威，又能够体现对人民代表大会制度的坚持以及对全国人大作为最高权力机关权威的尊重，使改革具有宪法上的依据以及制度上的认同而获得正当性，为改革的进行提供强有力的支持。

（三）建立和加强党法、党规的备案审查制度

党法、党规是党的纪律的规范化、条文化。中国共产党作为工人阶级的先锋队，又是先进生产力、先进文化和最广大人民的根本利益的代表者，自然应该拥有最严密的组织和最严格的纪律，才能确保其先进性得以延续，通过这种先进性来获得人民的拥护。而共产党要始终保持其作为执政基础的先进性，就必须对党的组织和党员个人提出更加严格的纪律要求，使每一个党员不仅是法律上的守法者，而且在道德上还应该是情操高尚、行为模范的人，就像毛泽东主席所提出的，成为“一个高尚的人，一个纯粹的人，一个有道德的人，一个脱离了低级趣味的人，一个有益于人民的人”⑪。

在国家有法律，党内有党法、党规的情形下，就会产生如何处理二者之间关系的问题，实质上就是如何保障它们之间的协调，尤其是如何使党法、党规与国家法律相一致的问题。在此方面，党内建立了法规备案审查室，负责对党法、党规的合法性、合宪性进行审查；全国人大常委会内部也设立了法规备案审查机构，负责对行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例的合法性、合宪性进行审查。党法、党规虽然是用于治党的，但党也必须在宪法和法律的范围内活动，因此，真正实现党的依宪执政，就要体现在对宪法关于法律、法规审查权规定的遵守上，就要体现在对人大权威的服从上，具体表现为作为治党依据的党法、党规不能违背国家的宪法和法律。为此，党内设立的法规备案审查室在审查党内法规的时候，不仅要以《中国共产党章程》这个党内的最高法规为依据，确保党内的其他法规不能违背党章的规定与精神，也要审查党内法规是否与国家的宪法和法律存在冲突之处，以确保国家的宪法和法律权威得到遵守和维护，体现党在维护国家的宪法和法律权威上具有的自觉性和先进性，由此不仅能够树立起党依宪执政、严格守法的良好形象，更重要的是借此能够很好地将依法治国和依宪执政有机统一起来，将从严治党产生的效果在法治国家的建设中充分体现出来，实现党的意志与人民意志的统一，以巩固党的执政基础。

注释：

①②③④习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月6日，第2版。

⑤龚宏龄：《人大代表的代表性研究》，湖南大学2010年学位论文，第11—17页。

⑥王晓珊：《代表的逻辑》，吉林大学2011年学位论文，第40—50页。

⑦陈波辉：《对构建人大代表角色认同机制的思考：青年工作论坛》，《山东省青年管理干部学院学报》2008年第3期，第10—11页。

⑧刘文忠：《表决权、议事规则与人大会议质量的提高》，《中国社会科学院研究生院学报》2011年第4期，第1—5页。

⑨戴激涛：《辩论机制：人大议事规则的核心议事程序之构建——以广东经验为分析范本》，《人大研究》2009年第9期，第18—20页。

⑩王旭：《论我国宪法解释程序机制：规范、实践与完善》，《中国高校社会科学》2015年第4期，第140—150页。

⑪毛泽东：《纪念白求恩》，载《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第660页。

编辑：王勇

王小利

D9

A

1007-905X（2017）02-0087-05

2016-10-15

2016年度国家社会科学基金重大专项课题（16ZZD019）

王广辉，男，中南财经政法大学法学院教授，博士生导师。