我国土壤污染防治的立法构建

刘晓霞

(东北农业大学，哈尔滨 150030)

我国土壤污染防治的立法构建

刘晓霞

(东北农业大学，哈尔滨 150030)

土壤是重要的自然资源，是人类赖以生存的物质基础，对土壤不合理的开发和利用，致使土壤质量不断恶化，我国土壤污染状况已经严重影响到农地质量，食物链安全，乃至国民健康，更为严峻的是威胁到生态安全。土壤污染的现状使我们不得不马上采取措施积极应对，否则，我们的环境无法安身，我们的生活犹如无源之水，无本之木。我国目前土壤污染防治的立法存在滞后性，不具操作性，法律制度缺失等问题，在将来的立法中，确立防治土壤污染，保护生态安全的立法目的，采用以土壤污染的治理和修复为主要内容，兼顾预防的立法模式，确立一系列土壤污染防治的法律制度来解决问题。

土壤污染；生态安全；土壤防治

一、我国土壤污染现状

土壤作为环境系统的最基本要素之一，是人类生产和生活的必不可少的资源，因此，成为环境保护的重要对象。工农业生产以及固体废物处置等种种因素使我国的土壤污染形势日益严峻，根据《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤总超标率达16.1%；从土地利用类型看，耕地、林地、草地土壤污染较严重，重污染企业及周边土壤以及采矿区土壤污染严重；从污染物构成看，镉、镍、砷成为最主要的污染物①2014 年4 月17 日环境保护部《 国土资源部全国土壤污染调查公报》。。总体来说，土壤污染形势不容乐观，部分地区污染严重，污染超标率比较高，污染种类较多，以无机物为主，有机物次之，耕地、工业和矿区废弃地污染比例较高，污染问题尤为突出，严重影响我们的生活。

同大气、水、固体废物相比，土壤环境的多介质，多界面，多组分决定了土壤污染的复杂多样性。具体特点如下：第一，具有隐蔽性。土壤污染后，扩散缓慢，难以察觉，我们无法及时发现，只能通过各种量值的测定，所以，很多人都是饱受污染之害后，生病才知晓根源。第二，具有累积性。土壤的属性决定了进入土壤的污染物不容易被分解吸收，同时易于累积，长时间的累积导致污染物含量超标。第三，土壤污染具有区域性。污染物在土壤中难以迁移、扩散和稀释，因此土壤污染通常分布不均匀，区域性污染特征显著。第四，具有不可逆性。重金属等化学物质引发的污染很难消除，这种不可逆性导致治理难度加大，仅靠土壤自身的能力是不够的，还需要换土、淋洗等，土壤中的有机物需要较长时间才能降解。第五，治理难度大。土壤污染的治理仅靠切断污染源是无法实现的，修复成本比较高，修复周期比较长，是一项系统工程。除农业用地外，许多工矿区、城市用地也不同程度地存在土壤污染[1]。土壤污染的严峻形势已经危及人的身体健康和生态安全，成为实现各方面可持续发展的障碍。许多发达国家上个世纪八九十年代已经进行了适应本国国情的土壤污染防治立法。我国也应尽早开展土壤污染防治的立法工作，更好地保护我们的土壤环境，人民得以有安身立命之所。

二、我国现行的土壤污染防治法律

目前，涉及土壤污染的法律主要从以下两个方面入手:其一，从土地的合理利用角度;其二，从环境要素角度进行立法。

首先，《中华人民共和国环境保护法》从宏观的角度，对各种资源予以保护，进而推进生态文明建设，促进经济可持续发展，企业和社会对环境负有保护义务，规定了环境义务主体。《中华人民共和国土地管理法》从土地利用角度进行规范，并没有从土壤保护角度对土壤的合理使用进行规范，《中华人民共和国农业法》从农地作为自然资源的角度加以保护，实现农业的可持续发展。《水土保持法》从水资源、土壤两个角度进行资源保护，改进生态环境，保持耕地的可持续利用。

其次，作为环境要素的水、大气、固体废物都会对土壤产生影响，因此，相应的立法对土壤环境的保护也有其存在的价值，水、大气受到污染，固体废物处理不当会长期危害土壤安全。无论水、大气、固体废物以及其他有毒有害物质的立法都是从进行安全规划，制定排放标准，确定监督机制，规范治理措施等方面入手的 。

这些法律、法规、规章仅仅在以下几个方面发挥作用，主要体现在农业环境保护，农地污染防治方面，很少涉及工业用地，矿区土壤污染方面。作为生态要素，仅仅从防止三废污染角度进行立法，防治因污水、废水、废气的不合理排放及处理，不规范处置固体废弃物、有毒有害物质而对土壤造成污染。现行立法不能从根源上预防土壤污染，不能提出治理污染土壤的切实可行的措施，对土壤污染防治的实际需求来说，现行立法还有很多不足之处，亟待完善。主要体现在：

第一，立法不成体系。目前我国关于土壤污染的法律法规都散见在其他的法律法规中，往往一部有关的法文件中只有几个相关的法律规范。这使得土壤污染的防治无法系统有效地进行[2]。作为生态要素之一，几乎所有的污染都可以进入土壤，污染源来自多方面，因此，零散的规定无法解决问题，需要从全局角度出发，综合立法。

第二，立法的滞后性。我国土壤污染防治立法上存在许多空白，《环境保护法》关于土壤污染防治只有原则性、指导性规范。目前执行的《土壤环境质量标准》(1995)不适应实际需要，一是土壤标准过于统一，缺乏工业、居住、采矿的标准；二是污染物种类的规定不规范，缺少有机污染物种类；三是制定现行标准未充分考虑土壤对生物受体的毒性效应，期待《土壤环境质量标准》征求意见稿早日面世。同时《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国基本农田保护条例》这几部法律法规的立法目的已经不能对土壤污染进行预防和治理，虽然有些先行试点的条例、办法、纲要，但是级别低，需要在法律层面加以确定。我们需要从保护生态环境，防治土壤污染的角度出发，以现有地方立法为依托，构建《土壤污染防治法》，修改不适应现实需求的法律法规，遵循防治结合，因地制宜的原则进行立法。

第三，现有法律操作性不强。现行立法只是概括性地规定“防止土壤污染”，“改善土壤环境”，关于如何采取措施预防污染，对污染进行治理，没有明确具体的规定。比如《土壤环境质量标准》规范的标准过于统一，种类不全，没有根据地块细化，不同污染指标的地块适用不同的质量标准，采取不同的治理对策。

第四，法律规范缺乏协同性。《土壤污染防治法案(建议稿)》规定国务院环境保护主管部门统一监督管理，政府国土资源、农业、住房、城乡建设、工业对土壤污染防治工作实施管理。遗憾的是，这种统一监督管理与分级分部门监督管理相结合的管理体制，仍然存在部门协调问题[3]。

第五，基本法律制度缺失。现行立法的土壤污染防治基本制度规定得比较零散，不系统，不健全，如土壤污染区域划分，土壤污染防治风险评估，土壤污染整治修复，土壤污染法律责任等。这些基本制度的缺失使得土壤污染防治工作无法有效展开，需要在立法内容中建立健全相关的制度。

三、发达国家土壤污染防治法律制度

(一)美国的连带环境责任制度

80年代出台的《综合环境反应、赔偿责任法》，主要针对土壤污染后的责任认定，明确一系列包括危险物质处置设施报告义务、治理职责分配、消除危险的司法保障等内容[4]。该法创设了一个规模庞大的信托基金处理土壤及地下水污染，也称作《超级基金法》。根据《超级基金法》，政府有权要求不动产污染者、所有者和使用者治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的费用，由联邦环保局选出需要优先治理的场地列入“国家优先名单”，然后分析该场地的危险程度，再确定清理方案，永久修复污染场地。同时该法的特色在于，对整治和修复义务规定了严格的无限连带法律责任，当事人不管有无过错，任何一方均应当连带承担全部治污义务。超级基金制度的实施，一方面在于促进危险废弃物场地的清除和修复，另一方面对污染者产生了巨大的震慑作用，为源头控制污染作出巨大贡献。

在此基础上，美国又制定了棕色地块法案。对“棕地”管理进行了系统化的规范，形成自己的标准体系，在技术层面为棕色地块的治理提供了充分的保障，为污染地块的清除和再利用提供了有力支持。“棕色地块”的法案规定了税收、政府的补贴作为治理土壤的基金来源，棕色地块修正法案阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了污染地块的评估标准，为促进棕色地块再开发利用提供了保障[5]。

新疆位于欧亚大陆中部，其拥有的特殊的地理位置、自然、独特的环境和悠久的历史文化背景创造了丰富自然景观、璀璨的古代文明与民族风情。从近些年新疆旅游景区的发展可以知道，新疆A级景区数量越来越多了，等级越来越来提升了，发展的势头越来越来良好了，地区特色优势与旅游景区功能结合起来，也呈现出稳步地，快速地发展趋势。2017年12月，新疆A级旅游景区总数量已达到了297个，其中5A旅游景区9个，4A级旅游景区65个，3A级旅游景区100个，2A级旅游景区110个，1A级旅游景区13个。丰富多彩的旅游资源，为新疆旅游业发展提供得天独厚的条件。

(二)日本的土壤污染对策区域制度

日本通过《农业用地土壤污染防治法》，建立了由预防对策和治理对策构成的土壤环境保全体系，该法规定：日本实行农用地土壤污染对策区域、特别地区制度。该法还就对策区域的划定、变更、污染的调查作了明确的规定，确定了土壤污染调查制度，对调查区域设定评定标准，及超标后的相应修复措施、确定适格的调查机构、援助措施、上报制度、惩戒措施等做出了规范。2002年颁布《土壤污染对策区域法》，这两部法律规定了土壤污染的修复和风险预防机制，对土壤污染问题的改善起到重要的制度保障作用。

除此之外，日本还在重金属、有毒有害化学物质污染方面进行了土壤保护立法，规范了重金属污染检测及修复，开展了农田土壤中镉、铜、砷的监测，并对超标土壤修复，对不适宜的地块做出相应的干预。检测对象有所扩充，1994年追加三氯乙烯等15项监测指标。2001年再追加氟和硼2项监测指标。扩大污染防治范围，将土壤污染防治从农村扩大到城市。同时，对水污染进行相应立法，对土壤资源提供了综合性保护。

(三)德国的预防风险原则

《德国联邦土壤保全法》从保护土壤机能的角度确立了预防原则，在条文中规定相应措施保障该项原则的实施，其他领域的法律关于土壤保护的立法所产生的间接结果，体现了立法目的所倡导的预防性价值。联邦与各州政府法律对土地使用者预防风险的措施及强制性义务做出了规范，对施加于土地上的各种材料进行安全评估，动态适时监测土壤以及对土壤进行风险评估等作了规定。如何对清除污染进行调查和规划以及谁对此负责，赋予行政机关权限更具可操作性。

德国立法上尤为重视污染地块的修复和再利用，最关键的一点是强调在土壤利用中的循环思想和预防性的土壤保护[6]。预防性土壤保护旨在保持土壤的自然功能、不是土壤本身，以期形成一种可持续的自然生态循环，确保一种统一的数据调查和处理系统，该系统能研究土壤的地区复杂性，对土壤信息进行宏观调控。立法除了强调土壤的使用功能外，也强调了土壤的自然功能，确定了部分极限值，起到了对土壤的预防性保护作用。

四、我国土壤污染防治的立法构建

(一)立法目的的确立

立法目的是立法者对法所要追求的价值最直接最明确的表达[7]。环境立法永远是出于环境保护优先还是经济发展优先的博弈之中，可持续发展作为妥协与平衡的产物为各国所接受，但根本目标仍然是保障公众安全。因此，在土壤污染防治立法目的的构建上，我们仍然要坚持对于直接目的与间接目的的区分，直接目的仍然是防治土壤污染，保护生态安全，进而达到土地的可持续利用，最终保障人体健康。因而，我国土壤污染防治法的立法目的可以概括为：以科学发展观为指导，防治土壤污染，保护生态安全，保障人民健康和保护土壤资源的可持续利用，为追求人和土壤的和谐为最终目标制定本法[8]。

(二)立法模式的选择

重新梳理现有的法律，为了满足对土壤污染防治的需求而对多部现行法律进行修改，很难列入立法规划，因为现行法律数量多，种类多，修改成本较大且成效甚微。当前立法存在主要弊端是基本法律制度的缺失，现有法律的分散性和不系统性很难解决这个问题，同时土壤污染的特点决定了治理周期、危害对象、程度、方式的差异性，进行专门立法才能从根本上解决问题，需要把土壤作为一种生态环境要素制定土壤污染防治法。

土壤污染防治立法的内容主要包括预防和治理，针对二者是单项立法还是兼而有之进行立法，学者见仁见智，笔者认为，我国土壤污染防治立法应以土壤污染的治理和修复为主要内容，兼顾预防，这样能够提高立法效率，具有可操作性，适用性。

(三)法律制度的构建

1.健全土壤污染调查及风险评估制度。在已经展开的土壤污染现状的调查基础上，确定污染地块评定标准，分类标注地块污染程度，借鉴美国污染地块名录制度，建立污染地块名录，确定土地用途，污染严重的地块要改变用途，比如耕地转为工业用地，未污染土地加以保护，污染土地进行监管。各地污染调查方法不统一，要进一步提高调查精度，调查点位设置，调查主体，调查程序进一步加以规范。对规划使用的土地进行土壤污染的风险评估，评估通过的进行开发利用，借以预防土壤污染发生的风险。

2.建立土壤整治修复制度。我国土壤污染修复问题基本没有立法规定，针对已有的大量污染地块，土壤修复制度的建立尤为重要。应有针对性地制定各种污染场地的监测和修复技术规范，根据土地的不同功用制定污染认定标准，以及修复评价标准。在控制新增污染的前提下，分类别、分用途、分阶段进行治理，逐步减少存量污染。立法中应确立修复的主体，修复基金来源，修复评估与鉴定，修复资质等方面的内容。对于基金的来源除了税收、可以开展绿色贷款，推广土壤修复技术，使之产业化，同时，可以通过保险制度为土壤污染修复储备基金。结合污染者付费，受益者分担原则进行污染修复。提倡清洁生产，预防和减少污染。

3.建立土壤污染防治监督管理制度。土壤污染问题，出现多头管理，每个部门都管一点，涉及责任时都退后，且有相互扯皮现象。借鉴日本的做法，综合地推进和调整环境行政政策的权限统一在环境厅之下，但对于公害发生源的具体控制权限的行使，根据法律赋予都道府县知事的权限。地方各职能部门的分工协作成为环境治理的关键，因此，在地方土壤污染防治管理中，有必要更多地赋予各级地方政府协调功能，并由地方行政负责人直接向国家环保部负责[9]

4.健全公众参与制度。数据掌握者应当建立公众参与调查和评估的机制，使公众真正了解土壤利用和保护的现状，增加社会对土壤污染问题的关注，人民群众可以作为监督员，参与到土壤污染预防工作中，对排污行为进行举报，提起公益诉讼，这样才能有效打击排污行为，保护土壤的生态安全。

5.健全土壤污染的法律责任。 我国的法律责任划分不够合理，无法解决历史遗留的污染问题。参考美国超级基金的管理模式，设立我国的污染整治专项基金，土壤污染遵循谁污染谁治理的追责原则。对污染自然人予以终身追责，确定责任主体上，应借鉴“潜在责任人制度”，以“污染者付费”原则为指导，结合“受益者负担”原则，来确定土壤修复责任人和修复经费的分摊方式[10]。

[1]王虹.国外土壤污染防治进展及对我国土壤保护的启示[J].环境监测管理与技术,2006，(5).

[2]王树义.关于建议制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论,2008，(3).

[3]王京歌，邹雄.生态文明理念下我国土壤污染防治法律制度的构建[J].行政与法,2016，(2).

[4]张辉.美国环境法研究[M].北京：中国民主法制出版社，2015：357-378.

[5]姚慧娥.美国《超级基金法》中环境法律责任分析及对我国环境立法的启示[J].能源与环境,2008,(3).

[6]秦天宝.德国土壤污染防治的法律与实践[J].环境保护,2007，(10).

[7]肖萍，张宝.论我国土壤污染防治的立法构建[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2009，(6).

[8]王树义.关于建议制定《中华人民共和国土壤污染防治法》的几点思考[J].法学评论,2008，(3).

[9]邱秋.东亚东南亚土壤污染防治法评析[J].当代法学,2008，(3).

[10]蒋莉.美国超级基金制度及其实施[J].油气田环境保护，2005，(3).

[责任编辑:刘庆]

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1008-7966(2017)06-0095-03

2017-06-29

刘晓霞(1977-)，女，黑龙江哈尔滨人 ，讲师，法学硕士。