中国公民人权的法治保障探讨

宋才发

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

中国公民人权的法治保障探讨

宋才发

(广西民族大学 法学院，广西 南宁 530006)

生存权和发展权是公民的首要人权。公民的发展权是一项不可剥夺的基本人权，实现发展权是整个国际社会的共同义务。中国公民人权保障的基本状况是：公民人身权利保障得到落实，发展权利保障得到实现，特殊群体权利保障体系不断完善。中国公民人权保障的主要法治举措是：完善人权保障法律体系，实施人权保障行动计划，健全人权保障司法救济制度。

公民人权；生存权；发展权；人权保障；法治举措

中国是一个具有13亿多人口的发展中国家，人权保障面临的艰巨任务和突出问题，过去是现在仍然是公民的生存权和发展权问题。生存权是公民关键的人权，发展权是公民最基本的人权，脱离基本国情和基本人权状况，奢谈公民人权保护是没有实际意义的。本文拟就公民人权尤其是发展权的法治保障略陈管见，以请教于大家。

一、中国公民人权的基本概念及其内涵

生存权和发展权是公民的首要人权。“生存权”是指国际人权公约规定的人的基本生活“水准权”。这个“水准”是指在一定的自然环境和历史条件下，人们为了维持生命的存在、维持正常生活所必须的基本条件的权利。譬如，为了维持人的生命存在所必须的足够的食物、衣着和住房的权利。这种国际法意义上的“基本条件的权利”，既包括维持个人生命在生理需求上的权利，也包括个人的生命安全、人身自由不受侵犯，人格尊严获得尊重的权利等。这里的“发展权”概念，是20世纪70年代由联合国人权委员会委员卡巴·穆巴耶在题为《作为一项人权的发展权》的演讲中率先提出来的。发展权的最大特征，体现在公民个人人权与民族、国家集体权利的辩证统一上。譬如，在既定的国家范围内，发展权首先表现为公民个人人权，即公民个体有权参与国家的政治、经济、社会和文化活动，可以公平合理地从国家的发展中获得各种利益；在国际范围内，公民个人人权的发展和祈求，必须以服从国家的整体发展为前提，国家可以独立自主地实现发展权利。[1]所以，广义发展权是一项个人人权，狭义发展权是一项集体人权。“广义发展权”的国际法依据，源自联合国《发展权利宣言》“序言”的第13自然段，即承认任何发展政策的制定和实施都必须以人为主体，使人真正成为发展的参与者和受益者，任何个人都有参与发展的权利以及平等享有发展成果的权利。“狭义发展权”的国际法依据，源自《发展权利宣言》“序言”的第16自然段，即承认发展权利是公民的一项神圣的、不可剥夺的基本人权，“发展机会均等”则是任何主权国家、公民个人的一项特殊的权利。这里需要着重强调一下“狭义发展权”的价值，它是当年发展中国家极力争取的一项积极成果，突出了发展中国家必须同任何发达国家一样，享有平等参与和“发展机会均等”的权利。[2]公民的人权是在一定的历史条件下，按照其本质和尊严享有的基本权利和自由。由于中国人口多、底子薄、人均资源相对短缺，中国对发展权的理解和坚持的原则，一贯都是“广义发展权”和“狭义发展权”的结合。这即是说，一方面国家有责任和义务坚持物质利益公平分配原则，在逐渐增加社会财富积聚的基础上，不断地改善和提高全体人民的社会福利；另一方面公民个人在充分行使自由发展权利的时候，也不得有任何损害国家、集体和社会利益的行为发生。尽管人们对公民“生存权”的认识不尽一致，但把生存权视为一项“综合性的权利”却不存异议。中国始终坚持生存权和发展权是首要人权的原则立场，对中国未来的可持续发展和世界未来的可持续发展，为所有人创造更多的就业机会、提供更多的发展机会、减少事实上存在的不平等现象，具有极其重要的历史价值和深远的现实意义。中国是一个具有5000年历史的文明古国，古代的农耕文明曾为人类社会进步做出了卓越的贡献，如在16世纪前全世界300项最重要的发现和发明中，中国就占有173项，一直居于世界领先地位。中国传统文化中的“大同”“小康”等社会理念，深刻地揭示了千百年来人民群众追求更好、更高幸福生活的美好期盼。然而自1840年开始，西方殖民主义者对中国肆意侵略，中国丧失了发展机会并逐渐沦为半殖民地半封建社会。中国文明发展的曲折历史警示人们，贫穷是实现人权不可逾越的障碍，唯有发展才能为实现人权提供物质基础，才能保障公民基本权利的实现。发展既是最终消除贫困的关键手段，也是人实现自身价值和发挥内在潜力的过程。民生是中国数千年来治国理政的古训。新中国经过60多年艰苦卓绝的建设发展，用不足世界10%的耕地，养活了占世界20%以上的人口，使7亿多贫困人口彻底摆脱了贫困，占全球减贫人口的70%以上[3]，不仅综合国力极大增强，而且人民的生活水平也实现了从“普遍贫困”到“总体小康”的历史性跨越。中国政府承诺到2020年实现农村贫困群体全部脱贫，这是中国落实联合国《2030年可持续发展议程》的重大举措，体现了中国负责任大国的担当精神。中国社会主义现代化不只是造福中国人民，而且将惠及全世界各国人民。

发展权是一项不可剥夺的公民基本人权。世界上最初的人权理论，仅把政治权利和公民权利视为人权，国家在人权问题上的主要职责是保护公民个人不受侵害。在1948年通过《世界人权宣言》的时候，联合国仅有58个会员国，时至今日已经迅猛地发展到193个。《世界人权宣言》作为世界上第一份人权国际文件，对推动世界人权事业的发展进步具有里程碑意义。但是某些西方大国从自我意识形态出发，不适当地把不同国家贴上两类不同的标签，即尊重西方人权标准的所谓“民主国家”，以及被视为不尊重西方人权标准的“非民主国家”。他们甚至以保障人权为借口，强行干涉他国内政，如发动了21世纪以来的伊拉克、利比亚和叙利亚战争，严重地违背了《世界人权宣言》的初衷。一直到1986年12月4日第41届联合国大会通过《发展权利宣言》，世界上才真正确认发展权是各国人民的一项神圣的、不可剥夺的人权。平等是人类社会的美好愿望，普遍贫困不是真正的平等，收入差距过大甚至两极分化也不是真正的平等，只有当世界各国所有人都能够以平等一员的资格，参与到经济、政治、文化和社会的发展之中的时候，人权和基本自由才得以充分实现。1993年6月14日在维也纳召开的第二次世界人权大会，把“发展权是一项不可剥夺的人权”载入了《维也纳宣言和行动纲领》。人权毕竟是历史的、相对的和具体的，各个国家因社会制度、历史背景、经济发展状况和文化传统差异，表现出对人权基本内涵理解的不一致是非常正常的事情。然而国际上有些人趁机借题发挥，一方面抓住发展权的所谓“不可诉性”大做文章，从根本上颠倒人权保障的基本逻辑，否认发展权是一项“不可剥夺的人权”。另一方面，某些西方国家甚至蛊惑人心地提出所谓“人权高于主权”，为向他国发动侵略战争制造理论依据，这是一种典型的把自己的人权标准或利益诉求，强加于其他弱国人民的霸权主义行径。[4]公民人权在本质上是属于一个国家内部的问题，尊重国家主权和不干涉别国内政，是适用于处理任何国家关系的国际法准则。经过广大发展中国家人民几十年的艰巨努力，“发展权”理论才逐渐被国际社会所接受。2016年1月1日正式启动的联合国《2030年可持续发展议程》，明确提出要让所有人都能够平等的、有尊严的生活，包括社会弱势群体在内的个人能力得到自由发展。[5]没有国家的主权，就没有公民的人权。皮之不存，毛将焉附？发展权在我国是一项包括了集体权利和公民个人权利双重内涵的权利体系，发展权的主体是人民，人民是推动社会前进和历史发展的根本力量。发展权实质上又是一项有待进一步实现和完善的权利，因而中国政府始终把增进人民福祉、促进人的“全面发展”，作为政府推进各项事业和工作的出发点、落脚点。马克思曾在《共产党宣言》中指出，每一个人的自由发展，是一切人自由发展的条件。[6]所以，中国的人权发展方向是既重视公民个人发展权，又重视集体发展权，是个人人权发展与集体人权发展的统一。

实现发展权是整个国际社会的共同义务。西方发达国家通过预设“民主是好的、专制是坏的”价值理念，历来喜好和推崇用“民主与专制”的范式来评判世界。旧的国际政治经济格局不公正、不合理，少数发达国家把持着世界人权的话语权，民主的内涵只能由极少数发达国家来界定和阐释。少数发达国家在坚持双重标准的前提下，把国际人权工具化、政治化和狭隘化，从而导致一些国家和地区战乱频发、冲突不断，全球约有7亿多人挣扎在极端的贫困线上，有超过约1.28亿人急需给予人道主义援助，国际人权领域的“治理赤字”，阻碍了人类社会的发展进步。[7]消除贫困并逐步实现共同富裕，是中国社会主义的本质要求。2004年宪法修正案首次将“政治文明”载入宪法，为中国将富强、民主、文明、和谐确立为长远发展目标提供了宪法支撑。从1978年到2015年的37年间，中国农村贫困人口净减7.1亿，减贫幅度达到92.8%；2015—2016年农村贫困人口，又分别减少了1442万人和1240万人，贫困发生率从原来的97.5%下降到5.7%，降幅达到91.8%。[8]这些出自2016年扶贫蓝皮书的权威数据表明，中国取得解决占全球贫困人口总数70%以上贫困群体脱贫的成就，在人类历史上是绝无仅有的，为推动全球贫困人口的下降做出了贡献。世界上已经有越来越多的政治家和专家学者，赞赏中国的人权发展道路和人权发展模式，积极认可和肯定中国在人权保障方面所取得的巨大成就。中国开辟的以民族复兴为目标的现代化发展道路，不仅从根本上打破了发展中国家对西方发达国家的依赖心理，把现代化的“后发劣势”转变成为“后发优势”，而且成功地走出了一条超越西方现代化模式的新道路，为全世界发展中国家实现现代化提供了鲜活的经验和成功的范例。[9]

国际人权体系本来就是一个相互依存和不可分割的整体，发展权应当为各国人民共有共享，各国政府应当而且必须依据本国的实际情况，制定适合本国特点的人权发展战略和发展政策，保障本国公民发展权的充分实现。中国宪法把中国人民的利益与世界各国人民的利益结合起来，明确规定中国的前途与世界的前途是联系在一起的，中国革命和建设所取得的成就是同世界人民的支持分不开的。[10]在2017年6月联合国人权理事会第35次会议期间，中国政府在日内瓦举办“构建人类命运共同体与人权”国际研讨会，倡导各国秉持公平、全面、开放、创新的共同发展理念，致力于促进包容性发展战略，旨在为世界各国人民共享发展权创造条件。当今的世界迫切需要有一个和平发展、合作共赢的国际环境，中国政府提出的“构建人类命运共同体”“发展促进人权”新理念，理所当然地得到70多个国家联署并以压倒多数票获得通过，首次成为国际人权话语体系至关重要的议题，被载入联合国决议、联合国人权理事会决议和联合国安理会决议，这是世界人权事业的一个重大进步。发展权是一项普遍的、不可剥夺的人权，国际社会如果不能实现发展权，那么，其他一切基本人权无异于一句空话。截止2016年底，中国已为69个国家提供了4000多亿元人民币援助款，派遣60多万援助人员为120多个发展中国家落实千年发展目标提供帮助[7]；中国“一带一路”战略、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等形式和机制的实施，不仅为沿线国家和地区提供了人权领域的公共产品，而且推动了沿线国家和地区经济社会的发展，为推进人类命运共同体建设做出了示范和表率。

二、中国公民人权保障的基本状况

公民人身权利保障得到落实。公民人身权利保障首要的、也是最重要的体现，就是保护公民人性尊严和人格尊严。公民人身权利保障既需要以健康有序的经济发展作基础，又需要以和谐稳定的社会环境为背景，更需要国家的积极作为为依托。《国家人权行动计划(2016-2020年)》载明，公民基本生活需求是维持人的生命体征的基本要素，缺乏基本的生活必需品，不仅人的尊严会丧失殆尽，而且连基本的生命体征都将受到威胁。基本生活水准权利是中央政府进一步强化公民人性尊严和人格尊严的具体体现，政府需要通过法治手段保障每一个公民能够有尊严地生活，坚决反对公民通过乞讨、卖淫或苦役等途径来维系基本的生活需求。为了从体制机制上扫除人权发展障碍，国家在“十三五”期间取消“农业户口”与“非农业户口”的区分，实施城乡居民居住地户口统一登记制度，推进基本医疗保障全国联网和异地就医结算制度，完善职工基础养老金全国统筹制度，依法保障公民享有足够的教育、足够的经济收入和必须的社会服务，确保公民通过诚实劳动、合法经营，获得充足的营养、居所、服装、干净的饮用水及基本的医疗药品等。在满足公民享有基本生活水准权利的同时，消除少数人为了外在的物质需求而降低人格尊严的行为。公民人身权利保障主要体现在如下三个方面：(1)生产安全法律制度不断完善。社会生产是提高人们生活质量水平的基础。2014年8月31日第十二届全国人民代表大会常务委员会，审议通过了关于修改《中华人民共和国安全生产法》的决定，以立法的方式进一步强化了安全生产的红线意识，规范和增加了“安全生产标准化”建设，突出了安全生产规划、安全生产责任保险、安全生产职责监管单位的责任，全面加强了安全生产执法监督责任，通过严格实施暗查暗访、“打非治违”等监管措施，促进和提升安全生产保障水平。(2)食品安全监管力度不断加强。人们对餐桌上的动植物类食物安全，舌尖上的固态、液态食品安全越来越不放心。为此，作为国家立法机关的全国人大常委会，以审议修改食品安全法的方式，加强从田头到餐桌、从“产品出口”到“食品入口”等各个生产、流通环节，实施全程监督的严格监管制度，加大对生产食品安全违法行为的处罚力度；司法机关进一步加大了对食品、药品、饮品，违法违规生产者、运输者和销售者处罚的力度，按照新修订的、2014年3月15日起施行的《中华人民共和国消费者权益保护法》的规定，依法维护广大消费者的合法权益；执法机关严厉打击生产、销售假冒伪劣食品、药品、饮品的违法行为，通过依法取缔城乡无证、无照经营等专项整治行动，竭力消除城乡无合法来源食品、药品、饮品的生产安全隐患。(3)社会公共安全保障水平不断提升。为了预防和惩治毒品违法犯罪行为，自2008年6月1日起实施禁毒法，据《2015年中国毒品形势报告》显示，2015年全国共破获毒品刑事案件16.5万起，抓获毒品犯罪嫌疑人19.4万名，缴获各类毒品102.5吨，有力地维护了社会稳定并保护了公民的身心健康。自2016年1月起施行反恐怖主义法，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全。自2017年6月1日起实施网络安全法，维护网络空间主权和国家安全，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

公民发展权利保障得到实现。中国人权发展仍然存在诸多不协调问题，如长期存在的城乡二元结构、区域经济发展不平衡带来的后遗症等。但是中央政府一直在致力于推进发展制度创新，让更多的人分享改革发展的红利，采取诸多积极有效的措施，使公民在经济、社会和文化方面的权利得到有效保障。这些举措主要体现在如下几个方面：(1)居民生活水平有了显著提升。譬如，2014年中西部地区经济增速明显快于东部地区，有19个地区首次提高农民工的最低工资标准，实现城乡居民年均收入快于经济増长水平；南水北调中线一期工程通水，北方地区6600多万农村人口饮用水安全问题得到解决；居民移动电话普及率达到94.5部/百人，互联网进入农村普通农民家庭，其中使用4M及以上宽带产品的用户达到1.77亿户，占比达到88.1%；国内居民出境人数达到11659万人次。(2)城乡基本公共服务覆盖面扩大。根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，全国已经建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度等，放开了对建制镇和小城市的落户限制，政府的城乡基本公共服务初步实现对常住人口的全覆盖。(3)教育公平得到进一步落实。各级政府继续加大对西部民族地区学前教育、义务教育和普高教育的投入，实现了国家和地方基本教育经费向中西部地区和农村教育倾斜；自2014年11月开始，农村义务教育学生营养改善补助标准，实现每位学生每年生活补助费由600元提高到800元；有1.1亿名处于农村义务教育阶段的学生享受国家免除学杂费和教科书费用的优惠政策，1240万名家庭困难寄宿生获得生活费补助。(4)社会保险覆盖面扩大。按照《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，初步解决了劳动者尤其是农民工参加职工和城乡居民基本养老保险问题。譬如，在城镇地区，基本医疗保险参保人数达到59774万人；在广大的农村地区，新型合作医疗参保人数达到73627万人；不仅实现居民基本医疗保险覆盖率超过95%，而且实现大病患者医药费报销水平在原有基础上提高10个百分点的比例；中央财政还进一步加大对西部地区、边远贫困地区农村基本医疗设施建设和医务人员培训的力度。(5)社会救助水平不断提高。我国自2014年5月1日起施行《社会救助暂行办法》，已初步解决城乡特困群体各类特殊生活困难；依据《社会救助暂行办法》规定，各级救助机构进一步规范了救助申请程序、救助批准程序、救助金发放程序和救助监督惩处程序，确保公民在社会救济方面机会均等、待遇公平。(6)公民基本文化权益得到更好保障。随着经济社会的快速发展，各级财政继续加大对城乡文化事业的投入力度，加强对城乡公共文化市场、大众文化活动场所的法治化建设，着力实施公共数字文化建设、公共文化馆、公共图书馆、公共美术馆建设，尤其是加大对免费开放项目的重大文化惠民工程建设。[11]

特殊群体权利保障体系不断完善。这里所论及的特殊群体权利保障问题，主要是指公民中的妇女、儿童和老年人的权利保障问题。(1)妇女参与公共事务管理的权利得到落实。国家进一步落实男女平等、男女同工同酬原则，各级地方政府建立了“法规政策性别平等评估”机制，尽量避免和消除因规定不妥而造成的制度性性别歧视。妇女就业问题得到较好解决，各级政府实施“助推女大学生就业创业”行动，帮助部分妇女在家政服务行业实现就业，组织并开展新型职业女农民培训，发放专门的妇女小额担保贷款，扶持各级妇女组织建立现代农业科技示范基地，从各个方面提升妇女参与市场竞争的能力。(2)妇女、儿童的人身权利获得保障。2015年3月2日国家权力机关出台了《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》，随之29个省(市、自治区)，也相继制定了“制止和预防家庭暴力”的地方性法规，最高人民法院公布了数十起家庭暴力的典型案例，以司法解释的方式，统一家庭暴力案件的法律适用原则。自2016年3月1日起实施的《中华人民共和国反家庭暴力法》，对于预防和制止家庭暴力案件的频繁发生，维护平等、和睦、文明的家庭关系发挥了极其重要的作用。自2013年1月1日起，国家实行新修改的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法，各级公安机关、人民检察院尤其是人民法院，在依法保护未成年人合法权益、构建覆盖城乡未成年人社会保护网络，严厉打击拐卖妇女、儿童以及性侵犯未成年人犯罪方面，取得了前所未有的成效。(3)困境儿童生活保障制度日趋完善。国家有关部门先后颁布实施的《家庭寄养管理办法》、《关于规范生父母有特殊困难无力抚养的子女和社会散居孤儿收养工作的意见》、《关于建立儿童福利领域慈善行为导向机制的意见》等法规性文件，为鼓励社会力量参与这类儿童福利慈善活动，积极推进普惠性儿童福利制度，依法保障孤儿的基本生活水平，发挥了极为重要的规范性作用。(4)妇女儿童的健康服务水平持续提升。国家启动了妇幼健康优质服务创建活动，持续做好农村妇女宫颈癌、乳腺癌的免费检查，持续推进孕前优生健康的免费项目检查，以及农村孕产妇住院分娩特殊补助等工作，确保农村妇女儿童常见病、艾滋病、多发病得到及时有效防治，使孕产妇中重度贫血患病率、儿童营养不良患病率、低出生体重发生率等状况得到根本性扭转。(5)老年人群医疗保障机制不断健全。积极应对人口快速老龄化问题，关系到国计民生、民族兴衰和国家的长治久安。2015年4月国家修订了老年人权益保障法，全国绝大多数省(市、自治区)依法制定了老年人权益保障、老人优待和养老机构管理方面的地方性法规；进一步完善了经济困难老年人养老服务补贴政策及高龄老人津贴制度；各级各类农村社会福利院、敬老院的基本设施条件得到改善，城乡居家养老和社区养老服务覆盖率，分别达到了70%和37%以上；全国65岁以上的老年人，已有超过88.8%的比例纳入了健康管理体系。[11]

三、中国公民人权保障的主要法治举措

完善人权法律体系保障公民发展权。法律是国家治理之重器，法治崇尚法律权威、捍卫公平正义，这既是人类文明的结晶，又是现代国家治理体系和治理能力的依托。维护社会公平正义和公民权利，是中国特色社会主义本质的必然要求。《中华人民共和国宪法》是国家的根本大法，“2004年宪法修正案”首次把“尊重和保障人权”写入宪法[12]，突显国家发展的根本目的，是为了更高水平、更完整地实现人权保障。宪法确立了国家尊重和保障人权的基本原则，采取列举法律条款的形式，赋予公民在经济、政治、文化和社会诸方面全面发展的权利。到2010年底以宪法为表率的法律体系基本建成，近5年又制定或修改48部法律、42部行政法规、2926部地方性法规、3162部政府规章、颁布了民法总则[13]，到2020年底中国还将建成法治政府，公民的发展权利将从法律体系上得到更加有效的保障。新一轮司法体制改革将以审判为中心稳步推进，已建立了最高人民法院巡回法庭、知识产权法院；制定了领导干部干预司法活动的记录、通报和责任追究制度；确立严禁刑讯逼供，实行非法证据排除制度；完善律师会见制度，确保犯罪嫌疑人辩护权利；执行新的看守所建设标准，建立预防和打击牢头狱霸的长效机制；彻底废止劳动教养制度，实行法院立案登记制度等。这些司法体制改革措施的全面实施，提高了司法机关的办案质量、效率和公信力。“法治”与“人治”在治国理政上，最大的区别不在于是否建立了普遍的社会秩序，而在于社会能否制约公权力；衡量社会公权力运作得失成败的标准，要看能否实现“法定职责必须为”“法无授权不可为”；评价政府工作阳光、透明、法治和廉洁的依据，要看是否做到任何重大改革于法有据，把权力关进制度的笼子里。在公民民主权利方面，宪法构建了民主政治和法治体系的总体框架，规定公民不仅具有参与国家事务管理的选举权和被选举权，而且具有广泛而实在的参与权、知情权、表达权和监督权。公平正义是法治的生命线，在今后的立法导向中必须更多地体现利益均衡，司法领域更应当把重心放在维护社会公平正义上。在公民人权保护方面，我国已经建立起了以宪法这个根本大法为核心，以与宪法相关的法律、民商法律等法律部门的法律为主干，涵盖国务院行政法规、各部委部门规章和全国地方性法规等多层次法律规范的法律体系，为公民以发展权为标志的人权保障提供法律支撑。全面实施依法治国方略，必须凸显对公民人权保护的引领、规范和保障作用。在人权保障领域落实依法治国所依据的“法”，必须是确保人民当家作主、体现公平正义的良法；依法治国的内容要突出依法治官、依法治权，实现尊重和保障人权工作法治化；推进人权保障法治化建设要坚持问题导向，根据经济社会发展状况循序渐进地推进。为此，把人权法治教育纳入全民普法、各级各类学校法治教育之中，通过深入扎实的人权教育培训工作，全面提升全社会保障人权的法律意识十分必要。自2009年以来，中央政府已制定三次“国家人权行动计划”，在落实宪法确认的人权发展目标的同时，不断提升人权保障的层次和质量。譬如，为配合“国家人权行动计划”的贯彻落实，国家实施了一系列保障公民基本权利的法律法规、政策导向，尤其是对少数民族、儿童、老人、妇女和残疾人实施特殊保护的法律规定，使未成年人依法享有生存权、发展权、参与权和受保护等权利，老年人依法享有获得国家、社会提供的物质帮助和社会优待的权利等。为了凸显和实现公民发展权利保障的法律地位，宪法还规定了政府在引领发展中所担负的政治责任，建立了公民对政府公共权力的监督体系，规定政府的任何重大改革、重大措施出台，都必须在法治的轨道上运行。

实施人权行动计划保障公民发展权。自2009年开始，中国制定并实施了三个具体的人权行动计划，即众所周知的为期2年的《国家人权行动计划(2009—2010年)》，为期4年的《国家人权行动计划(2012-2015年)》，以及正在实施的为期5年的《国家人权行动计划(2016-2020年)》。国家通过系统地、有计划地实施人权行动计划，保障国民经济和社会发展的目标与人权事业发展同步推进，促使人权保障意识、人权保障制度建设、各项具体人权保障条件都得到加强，意味着人权保障进入了全面持续推进的历史新阶段。《国家人权行动计划(2016-2020年)》确定了尊重、保护和促进人权的具体目标与具体任务，包括制定与实施经济、文化、社会和环境的专项行动计划，少数民族事业发展规划、中国儿童发展纲要、中国妇女发展纲要、残疾人事业发展纲要和老龄事业发展规划等。这个人权行动计划首次将财产权利保护纳入人权保障，提出要建立健全归属清晰、责权明确、流转顺畅的现代产权制度，加快推进农民宅基地等确权登记工作，依法保障公民的知识产权和个人财产权利，初步形成了在世界上独具特色的、较为完备的人权保障法律体系。第三个国家人权行动计划在推进实施的途径上，规定不再搞“突击式”和“运动式”的老一套，要把整个人权事业纳入法治化轨道，通过法治手段保障各项人权措施精准落到实处。这里以教育为例来论证这个问题。精准教育扶贫具有阻断贫困代际传递的功能，必须依法补齐西部地区连片贫困区域义务教育、学前教育和普高教育的短板，为贫困学生提供从入学到毕业全程资助，决不能继续让贫困家庭的孩子因贫困问题而失去读书的机会。按照《国家人权行动计划(2016-2020年)》的目标要求，国家提出并倡导建立优质教育资源共建共享体系，确保中央政府和地方政府教育财政投入实现“精准补差”，有效促进民族地区教育以公平、科学为核心的价值取向。譬如，中央政府和各级地方政府通过实施增加生均公用经费的办法，为民族地区贫困家庭子女免除书本费、提供免费午餐等，显著降低了家庭经济困难对学生学业成绩的负面影响，缩小了因家庭经济状况不同而造成学生成绩差距扩大的现象，从而达到了改善贫困地区农村教育结果不平等的作用。但是要彻底解决贫困的代际传递问题，还必须切实提高家庭经济困难学生资助水平，深入推进城乡统一的义务教育学生“两补一免”政策，完善优质教育资源共建共享体系，继续加大教育资源向经济发展落后的民族地区倾斜，进一步缩小城乡、区域之间在办学条件和教育质量上的实际差距。针对民族地区尤其是14个集中连片特困区域存在的特殊贫困问题，自“十二五”开始，各级政府就把解决贫困群体的生存权问题摆在优先地位，采取不同的帮扶方式、精准发力。统计到2015年底，贫困人口减少到5575万人，贫困发生率下降到5.7%，其中5个自治区和贵州、云南、青海3个省，农村贫困人口首次减少到1813万人，我国成为世界上率先完成联合国千年发展目标的国家。[14]2016年开始实施的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出到2020年通过如下具体办法和措施，彻底解决全国尚存7000万贫困人口的精准脱贫问题。即实施易地扶贫搬迁1000万人，转移就业1000万人，特色产业脱贫3000万人，对完全丧失劳动能力的2000万贫困人口实施政府兜底脱贫。中央政府明确规定，对贫困地区在一定时间内实行摘帽而不取消优惠待遇的政策，加大对冒名顶替的非贫困人口、非贫困县的惩罚力度。与此同时，还将进一步深化分配制度改革，初次分配既要注重效率又要注重公平；再次分配更要注重公平，提高公共资源的配置效率，设法增加低收入者的收入来源，逐步缩小事实上存在的收入差距过大的问题。在推动经济社会又好又快发展的基础上，切实解决好人民群众最直接、最关心、最现实的利益问题，依法保证全体公民共享改革发展成果、平等参与和平等发展的权利。

健全司法救济制度保障公民发展权。司法救济是对因遭受犯罪侵害或民事侵权无法获得有效赔偿，国家对陷入困境的受害当事人给予一次性救助的制度，是体现国家对公民关怀的一种抚慰性和救济性的重大措施。发展权的保障是可持续性的，因为公民发展权的保护只有起点，没有终点；只有更好，没有最好。譬如，要完善对公民人权的司法保障，就离不开依法对公民权利的救济。无论是刑事诉讼、行政诉讼还是民事诉讼，司法活动本身就是对公民权利最直接、最有效的救济手段。司法救济制度要保障被害人、困难群体合法权益的实现，还必须依法完善法律援助制度，确保当事人能够获得法律专业人员的帮助。我国正在构建和完善公民发展权的司法救济机制。从本质上说，司法救济机制是改善民生、健全社会保障体系的一种重要补充，用以保障困难群体的切身利益，防止和惩处对困难群体发展权的侵害。具体地说，健全国家司法救济制度、完善司法救济机制，就是要在当下合理确定司法救助的对象，确认救助的重点，把有限的救济资金用到最需要救助的人员的身上去；要进一步完善司法救济措施，明确具体的救助标准，依法合理地确定和用好每一笔救济金额；要进一步健全司法救助程序，把握好每一笔救助资金的申请、审批和发放环节，贯彻实施救助资金发放的公示、公开和透明制度。2014年国家颁布《关于建立完善国家司法救济制度的意见(试行)》，对遭受犯罪侵害或民事侵权的特困群体，国家无代价地提供司法救助，重点解决那些符合条件的特定案件的当事人，帮助他们解决和摆脱面临的窘迫困境。譬如，2014—2015年中央和地方共安排24.7亿元和29.49亿元司法救助资金，使符合条件的特定案件的当事人得到司法救助，各级人民法院还为这些救助群体减免了6.25亿元的诉讼费。2015年颁发《关于完善法律救助制度的意见》，重点保护弱势群体的发展权，加大打击拐卖妇女儿童犯罪的力度，依法制裁对妇女、儿童、残疾人、老年人和进城务工人员的各种犯罪，切实保护这些社会弱势群体的经济社会权利。[14]当下侵犯公民个人信息与电信网络诈骗等违法犯罪日益猖獗，个人信息安全越来越受到广泛而深刻的社会关注的情势下，为加强保护公民个人信息安全，维护公民个人信息与电信网络权利，严厉打击违法犯罪的不法行为并对受害者予以救济，最高人民法院和最高人民检察院于2017年5月8日出台了《关于办理侵犯公民个人信息刑事案件适用法律若干问题的解释》。在公民个人信息保护法尚未出台之前，该解释对侵犯公民个人信息犯罪的定罪和量刑标准，从法律适用上做出了全面而系统的规定。[15]这对从源头上修补网络漏洞、防止信息外泄，强化公民信息保护，维护公民个人信息安全以及人身、财产权益，必将发挥极其重要的司法救济作用。

[1] 李忠夏.发展权是个人人权与集体人权的统一[N].人民日报,2016-12-07(11).

[2] 李步云.坚持生存权、发展权是首要人权[N].北京日报,2015-12-07(18).

[3] 本报评论员.推动世界人权事业发展的中国方案[N].人民日报,2016-12-02(02).

[4] 教育部中国特色社会主义理论体系研究中心.识破“人权高于主权”的美丽外衣[N].光明日报,2012-05-16(07).

[5] 张永和.发展权是人类社会的永恒权利[N].人民日报,2016-12-20(11).

[6] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第1卷)·共产党宣言[M].北京:人民出版社,1995：294.

[7] 钟声.中国方案推进全球人权治理[N].人民日报,2017-06-16(03).

[8] 李慧.2015年全国农村贫困人口减少1442万人[N].光明日报,2016-03-01(05).

[9] 姜辉.为人类对更好社会制度的探索提供中国方案[N].人民日报,2017-05-10(07).

[10] 中华人民共和国宪法.中华人民共和国常用法律大全[M].北京:法律出版社,2006.

[11] 中华人民共和国国务院新闻办公室.2014年中国人权事业的进展[N].人民日报,2015-06-08(09).

[12] 中华人民共和国宪法修正案.中华人民共和国常用法律大全[M].北京：法律出版社,2006：1863-1864.

[13] 叶晓楠.全面依法治国维护公平正义[N].人民日报海外版,2017-06-17(01).

[14] 中华人民共和国国务院新闻办公室.发展权:中国的理念、实践与贡献[N].人民日报,2016-12-02(10).

[15] 徐隽.两高发布司法解释从严处罚行业“内鬼”,“人肉搜索”可能触犯刑法[N].人民日报海外版,2017-05-10(02).

责任编辑：刘伦文

D920.1

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1004-941(2017)06-0123-07

2017-05-08

2014年国家社会科学基金重大项目“建设社会主义民族法学体系，维护民族大团结研究”(项目编号:14ZDC025)。

宋才发(1953-)，男，湖北武穴人，博士，教授，广西民族大学杰出人才柔性引进教授，博士生导师，主要研究方向为民族法律制度。