我国政府绩效评估的内在逻辑

桑倩倩，廖小东

〔贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025〕

我国政府绩效评估的内在逻辑

桑倩倩，廖小东

〔贵州财经大学 公共管理学院，贵州 贵阳 550025〕

公共价值是我国政府绩效评估的价值导向。通过把政府绩效划分为专项绩效和综合绩效两种类型，以探究两种绩效背后不同的作用机制和逻辑基础。专项绩效通过垂直监督和管理启动“强激励”使整个官僚体制进入“锦标赛模式”；综合绩效在横向考核的常规机制“弱激励”下使管理体制进入“共同体模式”。这两条主线并行共存体现了政府寻求合法性和维持固有体制之间的矛盾，共同构成了我国政府绩效评估的内在逻辑。

绩效评估；运动机制；常规机制；锦标赛逻辑；共同体逻辑

一、引言

政府绩效评估作为新公共管理运动所倡导的改革措施首先在西方国家兴起，主要是为了解决科层制效率低下、刻板僵化的问题，旨在提高政府的工作效率、科学管理水平和公共产出水准。目前关于绩效评估逻辑的研究有如下思路。包国宪、王学军认为，公共价值对政府绩效合法性具有本质的规定性，也就是说政府绩效的合法性或者合理性在于其追求的是公共价值，并在此基础上构建了以公共价值为基础的政府绩效治理模型。[1]关于晋升激励驱动地方政府官员参与政府绩效评估的作用，周黎安认为，行政逐级发包制属地管理背景下的政治锦标赛模式，使政府绩效对地方政府官员晋升产生了“强激励”的作用。[2]马亮通过31个省的面板数据证明在晋升激励下政府官员的任期对绩效目标的设计具有显著影响。[3]但是郁建兴等基于浙江省党政负责人的问卷调查认为，绩效考核与干部晋升呈现弱相关性。[4]对于这一问题不同学者得出截然相反的观点，是因为周黎安和马亮研究的是以锦标赛模式下的专项绩效评估，而郁建兴研究的是共同体模式下的综合绩效评估。

本文把我国政府绩效划分为专项绩效和综合绩效两种类型，进而分析两种类型绩效背后不同的作用机制和逻辑基础。专项绩效通过垂直监督和管理启动运动机制的“强激励”使整个官僚体制进入“锦标赛模式”；综合绩效是横向的考核在常规机制的“弱激励”下进入“共同体模式”。这两条主线共生并存，相辅相成，共同构成了我国的政府绩效评估的内在逻辑。

二、逻辑起点:公共价值取向

相对于把政府绩效评估当做一种提高政府效能的技术手段或是当作一种治官手段，本文更倾向于认为我国的政府绩效评估的合理性在于公共价值取向。

当前学术界普遍认为，政治权力的合法性基础包括三个方面：一是意识形态基础，二是制度基础，三是有效性基础。[2]在此，我们将新中国成立以来的历史分为三个阶段：第一阶段阶段：1949-1978年；第二阶段：1979-2009年；第三阶段：2009年至今。第一阶段属于意识形态合法性，新政权以其巨大的革命功绩赢得了广大人民群众的热烈拥护。亨廷顿指出，共产党和共产主义提供了有效的权威，意识形态为政府提供了依据，其党组织为赢得支持和执行政策提供了权力机构的机制。[5]但是大跃进、三年自然灾害及随后接踵而来的文化大革命十年把国民经济推到了崩溃的边缘，导致单纯依靠意识形态的合法性很难再支撑整个国家政权的合法化。第二阶段，十一届三中全会确立了改革开放的政策，放弃“姓资姓社”的争论，十四大又确立了社会主义市场经济体制改革的目标，通过一定的制度调整恢复发展了国民经济。至此，意识形态的合法性无法递增，制度调整的空间受到限制，有效性即以公共价值为导向的政府绩效可以进一步巩固政权的合法性。事实也证明，改革开放取得的巨大成就的确在很大程度上强化了合法性。因此，本文认为公共价值是我国政府绩效评估的逻辑起点。

三、逻辑分析框架

根据绩效评估的内容，本文将政府绩效分为专项绩效和综合绩效，据此分析其运作的驱动机制和内在逻辑。专项绩效是指专项任务绩效，例如计划生育、经济增长(GDP增长)、招商引资、节能减排等专项的政府工作绩效。综合绩效是指一级政府在一定时期内(一般为1年)在政治稳定、经济发展、文化繁荣、社会和谐全方位的工作绩效。

1．锦标赛逻辑、专项绩效和运动机制

首先，我们对建国以来自上而下进行的单项绩效进行梳理。从人民公社化、大跃进到计划生育、维稳、税收、经济增长和招商引资再到节能减排和扶贫，不难发现这些专项任务都属于“一票否决”指标，属于必须完成的任务，属于政府主要领导人的政治前途将会受到影响的强激励。不能完成任务面临从绩效奖励到影响晋升甚至掉了“乌纱帽”等不同程度的惩罚；完成任务进行评比，领导人得到的是上级的认可和职位的晋升。以现行的扶贫工作为例，在中央政府大力推进扶贫工作的背景下，地方各级政府又一次进入了运动机制下“强激励”的锦标赛模式。每一次专项任务的下达根本不需要制定宣布绩效评估的规则，各级政府都会迅速进入角色。

其次，我们对历史上的运动式治理进行回顾，会发现运动式治理和专项绩效的专项任务具有惊人的耦合性。运动式治理在我国的官僚体制中可谓是根深蒂固，官僚体制的运作是围绕着对信息的控制而展开的。1768年“叫魂”案的触发不是因为弘历相信“叫魂”是真实存在的，而是因为他猜疑下层官员有可能是刻意隐瞒信息或是懒政与懈怠，因此有必要打破常规机制，通过运动机制重塑其政治权威以应对组织失败。[6]新中国成立以来，官僚体制的基础结构仍然没有改变，地方各级官员依旧是中央政府的代理人，这种“委托——代理”关系的存在，必然要面对信息不对称和目标替代的现象。

周雪光对运动式治理进行了深入的研究，指出运动式治理是为了解决委托代理关系所导致的组织失败行为，是常规治理机制失败的替代机制。但是运动式治理和常规治理之间并不是完全的替代关系而是互补关系。[7]中央政府想要在短时间内实现的目标通过常规机制无法快速实现，甚至存在被忽略被淹没的可能性。因为运动式治理启动的强激励的锦标赛逻辑，只有通过运动式治理才能引起整个官僚体制的关注并动员其快速参与。例如，改革开放30年经济的粗放型增长依赖于重工业化，高污染高耗能产业对社会环境产生了破坏性的影响。虽然中央很早就注意到这一问题的严重性，但是在很多地方官员看来经济增长是硬指标，节能减排是软指标，所以环境污染问题变得日益严重。直到十七大报告明确提出，要落实节能减排目标责任制，把节能减排任务完成情况作为领导干部考核评价的重要内容，实行“一票否决”。对于没有完成任务的省份和重点企业，领导干部在本年度不允许参加评先评优，不能获得荣誉称号。对于那些完成和超额完成考核指标的政府和企业，要进行表彰奖励。在这个背景下，地方各级党委和政府非常重视，一些省份的领导甚至立下“军令状”，如果完不成任务就辞去领导职务。环保问题在中央政府作为一个专项任务启动运动式治理机制后局面得到根本的改观。

锦标赛的激励机制最早是企业经理为了调动工人的积极性，解决企业的信息不对称问题，提高产出效率所使用的。企业经理之所以可以这样做，并且可以成功解决问题，是因为其拥有决定工人工资报酬的权力。而中央政府也因为人事权和财政权的高度集中可以运用锦标赛规则来调动地方政府的积极性，鼓励和促使地方政府在专项任务上展开竞争。地方官员的权力来源于上级，为中央政府启动运动式治理和锦标赛模式奠定了基础。周飞舟指出，“‘层层加码’是推动锦标赛的基本作用机制”[8]。锦标赛期间，依靠垂直监督和控制，动员所有资源在竞赛中获胜成为各级政府的唯一目标。而下级政府为了获胜通常会制定高于上级要求的指标。这样“层层加码”就推动了各级政府激烈参与专项任务的锦标赛。而上级也会根据下级政府在锦标赛中所表现的政治忠诚和工作能力而给于相应的好处。

由此，我们可以提出以下两个命题：

命题1a (作用机制) 专项绩效评估的作用机制是运动机制，考核指标由运动式治理决定。每一次运动式治理所开展的政治任务或者经济任务基本都会成为“一票否决”的任务指标，快速地动员整个官僚体制参与。

命题1b (逻辑基础) 专项绩效评估所启动的是锦标赛逻辑。运动式治理所产生的“强激励”的“一票否决制”促使整个官僚体制争先恐后地参与到竞赛中来，各级政府获胜的冲动会把整个竞赛推向高潮。

2．共同体逻辑、综合绩效与常规机制

根据上文划分的建国后的三个历史阶段，我们分析每一阶段的综合绩效。第一阶段，通过五年计划可以看出，党和国家工作的重点和地方政府绩效考核的指标是以重工业化为中心的。第二阶段，经济发展是第一要务，在这30年间，GDP增长日益成为考核地方政府绩效的主要指标。第三阶段，进入后改革开放时代，前30年的经济发展在取得巨大成就的同时也出现了许多问题和矛盾。环境污染严重，收入差距拉大，医疗保障体系落后，市场秩序紊乱，这些都威胁着中国经济的可持续发展。因此，中央政府提出全面贯彻落实科学发展观、以人为本、统筹兼顾、实现全面协调可持续发展的新要求。这一阶段经济增长虽然依旧是重要指标，但是综合绩效中其他指标的权重也日益加大。由此看出，综合绩效的考核，第一阶段是以重工业化为中心构成综合评价指标体系；第二阶段是以经济增长为重点构成综合评价体系；第三阶段开始构建多指标科学合理的评价体系。综合绩效的考核重点都是曾经的运动式治理考核指标，通过专项绩效引起关注。整顿官僚体制之后，专项绩效的评估就会编入政府年度工作的综合考核。

综合绩效的考核是在常规机制下对本职工作进行的考核，它不如运动机制那样雷厉风行、大刀阔斧，它就是官僚体制的常规运作。整个官僚体制的“政治共同体”以“不出事”为目标，按部就班地进行日常工作。练宏以环保部门为例研究了地方政府年度绩效评估的弱排名激励，文章指出“市环保局和县政府之间长期共存，相互依赖。市县环保局的环保工作得益于县政府的人事财政等各方面的支持。市环保局的年终考核成绩必须考虑县政府的诉求，不能把环保分值差距拉得太大，以免影响县政府的总体排名”。[9]同样是环保工作，当它被作为专项时启动的是运动机制，从上到下进行垂直监督和管理，进入锦标赛模式。而当环保工作只作为政府年度绩效评估的一部分时情况则完全不同，上下级之间、政府横向部门之间是“政治共同体”也是“利益共同体”,这时所有的考核打分都会考虑到方方面面的“利害关系”而权衡斟酌。

中国官僚制组织中存在有目共睹的“关系”和“潜规则”，冯军旗在《中县干部》中生动地展现了家族政治和裙带关系的存在[10]；欧阳静的研究甚至发现镶嵌于差序格局中的“关系”对于官员晋升产生了重要影响[11]。因此，我们可以把这种政治生态系统下的官僚组织看做“政治共同体”同时也是“利益共同体”。政治共同体并不是建立在纯粹的种族、宗教和职业基础上机械团结的统一体，而是反映着政治制度和这种政治制度背后势力之间关系的有机统一体。道德和谐和互惠互利是政治共同体的两个方面[8]。张志旻等人认为，共同目标、身份认同和归属感是共同体的基本特征[12]。官僚体制中的身份认同和归属感自是不必多言，共同的宏观目标是为人民服务，为社会主义现代化建设服务；微观上责任连带机制下的荣辱与共使得上下级之间、部门之间成为了利益共同体。连带责任机制下出了问题，要追究上级有关部门的责任。所以，常规机制作用的“共同体逻辑”的互惠互利使得政府综合绩效评估受到官僚组织间的协调和平衡而呈现弱激励状态。

由此，我们提出以下两个命题：

命题2a (作用机制) 综合绩效评估的作用机制是常规机制。常规机制下的考核要考虑到整个官僚体制多方面的利益关系，官官相护必然使得绩效评估是弱激励状态。

命题2b(逻辑基础) 综合绩效评估启动的是共同体逻辑。政治共同体兼利益共同体，上下级之间及同级各部门之间利益相关，牵一发而动全身，弱激励下各级政府按部就班地参与评估。

3.双重逻辑的相互关系

需要进一步分析的是专项绩效的锦标赛逻辑和综合绩效的共同体逻辑之间的关系是怎样的，我国的政府绩效评估过程中蕴藏着两种截然不同的逻辑的原因是什么。

在中国官僚生态系统中，锦标赛逻辑和共同体逻辑是共生并存相辅相成的。运动式治理为了实现组织目标暂时突破常规机制，使整个官僚体制进入高度动员高速运转的状态。但是，运动式治理一旦常规化就会进入常规机制的运行状态。

首先，因为官僚体制长时期的常规运作会日益显现出政令不通、消极应付、目标扭曲等弊端，导致中央政府政策目标无法实现，只能诉诸高度政治动员的运动机制。常规机制下的官僚体制对重大社会问题的解决通常无法有效推进，社会中的实际问题需要几个部门之间的协调配合共同处理，部门之间的统筹又需要共同的上级出面，但是上级不直接面对社会群众激烈的反应，又忙于应付各种日常工作，亟需解决的疑难杂症总是被一拖再拖，直到这一问题严重到被中央政府提上议事日程才会得到应有的重视。就如“扶贫工作”，新中国成立以来贫困一直存在，经过近70年的发展也未能彻底解决。直到扶贫、精准扶贫被提到国家战略的高度，从上到下所有政府部门和事业单位都投入到精准扶贫紧锣密鼓的行动中，每个部门都有自己的定点扶贫单位，主要党政负责人也有自己主抓的扶贫地区，扶贫被作为一项“运动指标”在官僚体制中如火如荼地展开。因此，专项绩效的锦标赛逻辑和综合绩效的共同体逻辑互相补充，共同构成了我国政府绩效评估的内在逻辑。

其次，锦标赛逻辑和共同体逻辑的共生并存反映了政府寻求绩效合法性和维持固有体制之间的矛盾。为了提高政府效能服务民众，推动整个社会向前发展，增强绩效合法性获得更多社会同意，巩固政治权威，中央政府不得不打破官僚体制常规运作推动政策目标的实现。但是现存的政治生态环境又具有强大的制度基础和组织惯性，一旦中央政府动员力度减弱，自上而下的锦标赛就会偃旗息鼓转而过渡到固有体制的共同体逻辑。每年一度的常规综合绩效考核必须考虑整个官僚体制的利害关系，无法摆脱政治共同体互惠互利的本质要求。因此，维护固有体制的责任和寻求绩效合法性的冲动伴随绩效评估的始终。

由此，我们提出以下两个命题：

命题3a 专项绩效的锦标赛逻辑和综合绩效的共同体逻辑并行共存，共同构成了我国政府绩效评估的内在逻辑。

命题3b 维护固有体制的责任和寻求绩效合法性的冲动使得政府绩效评估过程中蕴藏着两种截然不同的逻辑。

四、逻辑结果

对不同绩效评估的作用机制和逻辑基础分析之后，有必要继续研究这些组织行为的结果。专项绩效的政府绩效考核从计划生育、维稳、税收、经济增长和招商引资再到节能减排和扶贫都具有“头痛医头，脚痛医脚”的特点，因此也可以被称为运动绩效或突击绩效，这导致政府绩效考核经常是“按下葫芦浮起瓢”。以短期目标为主的强激励虽然会快速实现组织目标，但通常对社会发展的其他方面造成损害。专项绩效的运动机制考核缺乏更为广阔的视角，无法建立科学合理的绩效评估指标体系。政府组织和企业组织最大的不同就在于政府以多维度的公共利益为目标，而企业组织的目标则是单纯追求利润的最大化。在企业组织中，努力程度与结果之间关系比较直接且容易测量，因此企业组织经常使用强激励。但是政府专项绩效考核使用强激励，就很容易造成目标替代和目标扭曲行为的发生。

综合绩效评估由于陷入了常规的官僚体制运作，失去了运动机制的高度动员和强激励的特点，表现出“关系”影响下的共同体特征，官官相护使得绩效评估流于形式。这也在一定程度上解释了为什么有的研究发现政府绩效和官员晋升之间没有明确相关性，例如郁建兴等通过对浙江省市县党政负责人所做的问卷调查分析，结果显示有稳定晋升预期的受访者更倾向于弱化或否定干部考核评价结果对晋升的影响；史传林基于广东省的数据分析也显示，从动态绩效来看，政府绩效对官员晋升没有多大影响[13]。在我国官僚体制中，政府官员权力的直接来源是上级政府而不是普通民众，评估的主体多为上级政府，上级偏好替代民众偏好就难以避免。因此绩效评估社会相关性弱，评估结果难以反映政府工作的实际状况，更无法为提高政府效能发挥实际作用。

五、讨论与总结

本文以我国政府绩效评估的类型为切入点来分析政府绩效评估的作用机制、内在逻辑和组织结果。为促使政府绩效评估真正地发挥作用，本文提出三条可能的解决路径：

首先，建立科学合理的常态化绩效评估指标体系。建立常态化的指标体系有利于实现政府绩效评估的可持续性，避免绩效评估因为领导人的变更而动摇。绩效评估指标体系的建立主要包括绩效评估的价值取向、指标的选取及其权重的确立和绩效的计量方法与手段三个方面。价值取向对绩效评估起着导向性的作用，是政府绩效评估的灵魂；指标的选取及其权重的确立决定绩效评估指标体系的科学性和合理性；绩效测量方法与手段关系到能否准确地测量绩效目标的实现程度。绩效评估指标体系的建立应该经过充分的论证，使绩效评估指标更具社会相关性，符合社会发展的长期利益，摆脱随意性和临时性的缺点。

其次，构建适度合理的激励机制。对绩效评估的结果进行不同程度的奖惩至关重要，但是激励力度过小无法动员整个官僚体制参与的积极性，绩效评估可能流于形式；激励力度过大又可能导致目标替代和目标扭曲。因此，激励机制的适度合理关系到政府绩效评估中官僚体制的参与状态。如何同时避免锦标赛模式的强激励和共同体模式下的弱激励，建立适度合理的激励机制以充分调动官僚体制的积极性是一个复杂而困难的课题。

最后，拓宽民主开放的绩效评估渠道，建立多元评估机制，提高绩效评估过程的透明度。目前政府绩效评估主体单一和以内部评估为主的情况有所改变，但是评估的渠道和评估主体需要进一步多元化。多元评估主体不仅能保证评估结果的客观公正，而且能加强群众对评估结果的理解、认同和支持。公众、政府和第三方共同参与对政府绩效做出评估，根据评估结果反思政府工作中的得失，最终达到提高政府服务水平的效果，使政府绩效评估真正发挥作用。

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[12] 张志旻,赵世奎,任之光,杜全生,韩智勇,周延泽,高瑞平. 共同体的界定、内涵及其生成——共同体研究综述[J]. 科学学与科学技术管理,2010(10):14-20.

[13] 史传林. 政府绩效对地方县级官员晋升的影响研究——基于广东省的数据分析[J]. 学习与实践,2014(03):78-86.

(责任编辑：毛高杰)

D630

A

2096-2452(2017)05-0030-05

政法与社会

2017-02-01

桑倩倩(1992-)，女，河南新乡人，贵州财经大学公共管理学院硕士研究生。

国家社会科学基金项目(编号：15BZZ017)。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.05.006

廖小东(1988-)，男，贵州财经大学公共管理学院教授，博士，硕士研究生导师。