《国歌法》立法不足与完善建议

姚 明

〔铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061〕

《国歌法》立法不足与完善建议

姚 明

〔铜陵学院 法学院，安徽 铜陵 244061〕

国歌作为国家象征的“第一声音”，代表了一个国家的气质、血脉、文化和历史。我国国歌法立法工作经历了代国歌身份确立、代国歌身份反复、正式国歌身份确立、国歌专门立法四个阶段。经过多轮审议和征求意见，《国歌法》于2017年10月1日正式实施。《国歌法》框架结构较为合理，立法本意与初衷表述更为全面，出台国歌标准曲谱和官方录音标准等措施具有进步性与合理性。但在奏唱播放国歌场合、亵渎国歌法之法律责任等方面的规定还存在商榷之处。未来应重点解决好相关标准、配套细则和解释的制定及对国歌法全面实施监督管理等方面的工作。

国歌；立法；严肃性；评析

国歌同国旗、国徽一样，代表了一个国家的气质、血脉、文化和历史。它严肃而厚重、凝练而深刻，作为国家代表和象征的“第一声音”，早已不是一曲演奏的乐章，一首简单的歌曲，而是一个民族精神的符号和化身。当前，我国社会中还存在着奏唱国歌不严肃、不准确，使用国歌不恰当等问题，如葬礼、婚礼上奏放国歌，甚至手机铃声恶搞国歌，随意篡改国歌等亵渎国歌的类似事件时有发生。

以法律的形式来规范国歌的使用、奏唱，有利于维护国歌的尊严，有利于捍卫国歌的荣耀，有利于增强人们珍视和爱护国歌的情感，同时也使制裁亵渎、滥用国歌等行为有法可依，施法有据。纵观世界，日本、俄罗斯等国通过制定和颁布《国歌法》，进一步增强了民族的向心力和凝聚力。回溯中国，1990年《国旗法》、1991年《国徽法》的相继颁布，使加快国歌专门立法的呼声此起彼伏、从未中断。“千呼万唤终始出”，经过多轮审议和征求意见，十二届全国人大常委会第二十九次会议正式表决通过了《国歌法》，该法于2017年10月1日正式实施。本文以探讨《国歌法》为契机，通过对我国国歌立法之路的回眸和梳理，对国歌的立法保护问题进行探讨。

一、我国国歌立法之路的历史梳理

在我国，国歌的立法之路主要经历了四个阶段：一是代国歌身份的初步确立阶段。《义勇军进行曲》成为代国歌，最早可追溯于1949年中共代表团参加 “保卫世界和平大会”，代表团现场临时决定由《义勇军进行曲》作为代国歌，这也是《义勇军进行曲》第一次以代国歌的身份出现在正式场合。[1]随后，在1949年全国政协第一届全体会议上通过的《关于中华人民共和国国都、纪年、国歌、国旗的决议》明确规定：在中华人民共和国的国歌未正式制定前，以《义勇军进行曲》为国歌，其代国歌的地位被正式确立。二是代国歌身份的反复阶段。《义勇军进行曲》代国歌身份确立后，虽然没有发生被取消的情况，但出现过反复。十年浩劫期间，《东方红》成为了事实上的国歌。[2]1978年五届全国人大一次会议改变了原有国歌歌词，虽然《义勇军进行曲》代国歌法律身份未变，但其价值内核和乐章灵魂已不复存在。1982年五届全国人大五次会议恢复了原有歌词。但此后，在1988、1993、1999年三次修宪中，《义勇军进行曲》的国歌地位却始终没有被写入宪法。三是国歌身份的宪法确立阶段。随着人们认识的不断深入，社会上对将国歌纳入宪法的呼声越来越高。2003年安徽等省提出，国歌是国家的象征，建议在宪法中做出明确规定，党中央采纳了这一建议。[3]2004年十届全国人大二次会议通过的宪法修正案明确规定：中华人民共和国国歌是《义勇军进行曲》。自此，传唱近70年的《义勇军进行曲》作为正式国歌的地位终于被宪法承认。四是国歌专门立法阶段。虽然国歌具有了宪法地位，但由于宪法对国歌的保护仅仅是纲领性的，缺乏对奏唱、使用，甚至侮辱、亵渎国歌等行为具有较强可操作性的法律规制。

回溯历史，近代以来，我国有关国歌的规范性文件就有15件。[4]从国际社会来看，对国歌专门立法的国家不在少数，如日本的《国旗、国歌法》(1999年)、马来西亚《国歌法》(1968年)等。*目前，对域外国歌立法的研究和资料相对较少，据不完全统计，当今世界对国歌专门立法的国家主要有美国、加拿大、俄罗斯、白俄罗斯、乌克兰、日本、马来西亚等国。从历史传统，到国际做法，再到保护国歌的迫切需要，出台专门的《国歌法》势在必行。2017年10月1日《国歌法》的正式实施，不仅是对长期以来国歌立法呼吁的最好回应，同时也标志着国歌享有了与国徽、国旗的“同等待遇”——专门的立法保护。

二、《国歌法》的进步性与合理之处

《国歌法》以宪法中国歌的相关规定为基础，有效吸纳社会各方面的意见，积极借鉴域外立法经验，内容和框架结构较为合理，有力顺应了当前我国国歌亟待立法保障的客观需要，在多方面折射出其现实价值与意义。其合理和进步之处主要表现为：

一是框架结构较为合理。《国歌法》共16条，1084个字，对立法本意与初衷，奏唱国歌的场合、礼仪，国歌曲谱标准，国歌教育，禁止性使用，惩戒措施，监管部门及方式等内容进行了规定，内容简洁明了，既遵循了立法的一般体例，又体现出对国歌进行法律保护的特殊要求。总体而言，框架结构较为合理，特别是对“正确使用和奏唱国歌”这一重点内容，共计用了7个条款进行规范，对必须奏唱国歌的场合、禁止奏唱国歌的场合、奏唱国歌应注意的礼仪等“重头”部分进行了规定，重点较为突出。这一点，与《国旗法》、《国徽法》关注国旗、国徽的正确使用相类似，体现出该类宪法性法律的立法共性。

二是立法本意与初衷表述更为全面，与《国旗法》、《国徽法》相比有所进步。《国歌法》第1条与《国旗法》、《国徽法》第1条内容具有一致性，均为对立法本意与初衷的表达，但层次、内容和结构更为合理。《国旗法》对立法本意与初衷的表述分为3个层次，即：维护国旗的尊严，增强公民的国家观念和发扬爱国主义精神。*《中华人民共和国国旗法》第一条规定：为了维护国旗的尊严，增强公民的国家观念，发扬爱国主义精神，根据宪法，制定本法。《国徽法》对立法本意与初衷的表述分为2个层次，即：维护国徽的尊严和正确使用国徽。*《中华人民共和国国徽法》第一条规定：为了维护国徽的尊严，正确使用国徽，根据宪法，制定本法。而《国歌法》对立法本意与初衷的表述就更为丰满，包含了维护国歌的尊严，规范国歌的奏唱、播放和使用，增强公民的国家观念，发扬爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观等多个层次。既阐释了对国歌予以专门立法的重要意义和价值等宏观目的，又解读了制定国歌法法律规制的微观要求，特别是将“培育和践行社会主义核心价值观”等最新的社会发展理念与逻辑纳入其中，较之《国旗法》、《国徽法》而言有所进步和超越。

三是明确提出审定出台国歌标准曲谱和官方录音标准，以解决国歌演奏标准不统一这一基础性问题。长期以来，国歌曲谱、版本不统一，使用较为混乱，甚至一些错误乐谱还堂而皇之使用等问题比较突出，严重损害了国歌的严肃性，该问题被音乐界广为诟病。如全国政协委员、原解放军军乐团团长于海在上个世纪末就指出，我国国歌的管弦乐总谱和管乐总谱仅由音乐出版社正式发行过三个版本，分别是1959年9月版；1959年10月版；1978年5月版。社会上流传和使用的版本更多，达十几个有余。当前许多国家级乐队不能准确地演奏国歌，纠其原因就是版本不统一。[5]对于该问题，《国歌法》第10条做出了回答并给出了解决方案。该条规定，国务院确定的主管部门组织审定用于演奏的国歌标准曲谱，录制用于播放的国歌官方录音版本，国歌标准曲谱和国歌官方录音版本，应当在中国人大网和中国政府网上发布。不难展望，通过出台国歌标准曲谱和官方录音版本，过去国歌演奏中的随意性和难以把握等问题将得到有效解决，对维护国歌奏唱的统一性、严肃性将起到极大的帮助作用。

三、《国歌法》的商榷之处及修改建议

总体而言，《国歌法》在充分听取意见建议、深入调研分析等基础上，立足当前我国国歌立法保护实际，从宏观把握上已较为成熟，但仍有部分内容需要进一步的精细化分析、研究和论证。

一是对第4条的商榷和修改建议。第4条以列举的方式，将全国人民代表大会和地方各级人民代表大会开幕会议、闭幕会议等九种情形规定为应当奏唱国歌的场合。其中的第五项规定，各级机关组织的重大庆典活动、重要表彰仪式、重大纪念仪式、国家公祭等应当奏唱国歌。该条仅规定了“各级机关”组织的重大庆典等活动才应当奏唱国歌，与第1条关于“增强公民的国家观念，发扬爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观”等《国歌法》立法初衷及第11条、12条关于加强国歌的宣传教育等精神不一致。结合我国实际，建议将第4条第(五)项修改为：各级机关、国有企事业单位及教育机构组织的重大庆典活动、重要表彰仪式、重大纪念仪式、国家公祭等应当奏唱国歌。

二是对第8条的商榷和修改建议。第8条规定了禁止奏唱、播放和使用国歌的场合，即国歌不得用于或者变相用于商标、商业广告，不得在私人丧事活动等不适宜的场合使用，不得作为公共场所的背景音乐等。这是在参考借鉴中办、国办印发的《关于规范国歌奏唱礼仪的实施意见》第1条第2款关于“国歌禁止奏唱场合”规定的基础上所制定的，但借鉴得并不成功，甚至《国歌法》中的规定亦不如《实施意见》全面。*《关于规范国歌奏唱礼仪的实施意见》第1条第2款规定: 国歌不得在下列场合奏唱。私人婚丧庆悼，舞会、联谊会等娱乐活动，商业活动，非政治性节庆活动，其他在活动性质或者气氛上不适宜的场合。在全国人大常委会分组审议《国歌法(草案)》时，全国人大常委会副委员长向巴平措等人提出，在“禁止奏唱、播放及使用国歌”的规定上，草案较之实施意见，存在表述上缺乏全面性等问题。这主要因为，第8条的规定概括性不强，实践操作中难以对国歌进行有效的法律保护，对个人在私人场合中将国歌设置为手机铃声、开门摁铃、个人电脑开机音乐等行为怎么定性，是否应当禁止。鉴于以上分析，建议第8条可修改为“国歌不得在私人活动、商业性活动等与国歌地位和性质不适宜的场合和领域中使用”，即不采用列举方式，而是通过高度概括的抽象描述，描述国歌不能使用的场合及领域。

三是对第15条的商榷和修改建议。第15条将“歪曲、贬损方式奏唱国歌，损害国歌庄严形象”惩戒的范围限定为“公共场合”，即只有在公共场合损害国歌庄严形象的行为才有可能受到法律的惩戒制裁。这一规定显然是参考借鉴了《国旗法》、《国徽法》的规定，具有高度的相似性。但时过境迁，《国歌法》的制定背景较1990年出台的《国旗法》、1991年出台的《国徽法》足足过去了近三十年。社会发展日新月异，特别是具有平等性、匿名性、广泛性等特质的互联网已经成为哈贝马斯笔下所描述和构建的公共领域的一种新形式。[6]网络论坛、QQ群、微信朋友圈等互联网资讯社交平台的社会影响力不亚于甚至在某种程度上超越了传统公共场合的社会影响，而“公共场合”这一概念对互联网资讯社交平台的涵盖性仍然有些模糊不清。鉴于以上分析，建议将“公共场合”扩充和修改为“公共场所、互联网资讯社交平台等社会公共公开场合”。这样一来，对通过互联网平台损害国歌形象的行为进行法律惩戒制裁就有了明确的依据。

四、未来应重点解决的几个问题

《国歌法》的出台，通过专门立法为奏唱、使用国歌定规立约，对保障国歌的法律地位和保护国歌的庄严形象意义重大。但未来《国歌法》的真正落地和切实执行，还有许多工作要做。具体而言，有以下几个重点方面：

一是应做好相关标准的制定。未来《国歌法》的落地实施必须辅以相关标准的确立。例如，第9条规定，国务院确定的主管部门组织审定用于演奏的国歌标准曲谱，录制用于播放的国歌官方录音版本。国歌标准曲谱和国歌官方录音版本，应当在中国政府网上发布。对国歌标准曲谱、官方录音版本的制定是《国歌法》落地实施的基础性工作之一，该项工作决定了国歌如何使用、奏唱，并可对亵渎和损害国歌庄严形象的行为定性。鉴于此，相关部门应当抓紧落实，做好国歌相关标准的制定工作。

二是应做好制定相关配套细则、规范和解释的准备工作。从《国歌法》来看，有些条文仅为宏观性、原则性规定，缺乏直接的约束效力；有些条文仅提出了要求，如何执行仍需要进一步细化和明确。例如，第13条规定，国庆节、国际劳动节等重要的国家法定节日、纪念日，中央和省、自治区、直辖市的广播电台、电视台应当按照国务院广播电视主管部门规定的时点播放国歌。据此规定，国歌播放的“规定时点”必须是明确的。通过对中宣部、文化部、国家广电总局等相关部门制定的规范性文件进行梳理和不完全统计发现，目前并无关于国歌播放规定时点的要求。*通过登录国务院法制办法律法规数据库及登录相关部门网站进行梳理和查阅来看，据不完全统计，目前涉及国歌播放的相关文件共两个：一是2014年12月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于规范国歌奏唱礼仪的实施意见》；二是1984年8月1日，由中宣部拟定的《关于中华人民共和国国歌奏唱的暂行办法》。上述两个文件均无“国歌播放时点”的规定。以中央电视台一家单位考察为例发现，目前对国歌播放的时点也不尽一致。*通过实地验证发现，目前中央电视台对国歌播放的时点并不一致。如CCTV1、7频道为5点59分，CCTV10、12频道为5点57，CCTV3频道为4点00分，CCTV2频道为6:02，CCTV11频道为6:00分。因此基本可以得出：目前我国并无对电台、电视台播放国歌时段、时点统一规定这一结论。关于播放国歌的“规定时点”涉及国歌的严肃性，相关部门要加紧研究诸如播放国歌时点等方面的问题，以确保《国歌法》的严肃执行。*涉及制定配套细则、规范的还有第九条：外交活动中奏唱和播放国歌的场合和礼仪，由外交部规定；军队奏唱国歌的场合和礼仪，由中央军事委员会规定。可见，对外交和军事两个特殊领域奏唱国歌的礼仪标准的确立权赋予了外交部和中央军委。未来，上述两部门应当依照国歌法立法精神和要求，制定相关规范。

三是应做好监督管理方面的各项准备。第14条将国歌奏唱、播放和使用的监督管理权赋予了县级以上各级人民政府及有关部门。可见，对《国歌法》的实施进行监督管理涉及多个职能部门，这种多部门联合监管模式符合《国歌法》实施的需要和当前我国行政执法实际，但也可能出现“九龙治水、各管一段”的现象，难以形成合力的。因此，县级以上各级人民政府应做好对《国歌法》的统筹监督管理工作。

[1] 刘守华.《义勇军进行曲》：代国歌到国歌的漫长之路[J].档案春秋，2013(10):10.

[2] 李金明.从《义勇军进行曲》到国歌[J].湘潮，2010(01):31.

[3] 和璐.中国国歌的百年发展[J].党史纵横，2010(06):35.

[4] 余凌云.中国宪法史上的国歌[J].中国法律评论，2015(01):119.

[5] 于海.演奏国歌请使用正确的版本[J].瞭望新闻周刊，1997(28):22.

[6] 郭彩霞，李永杰.互联网公共领域对公民意识的型塑[J].新疆社科论坛，2014(01):13-14.

(责任编辑：孔素真)

D921

A

2096-2452(2017)05-0026-04

政法与社会

2017-08-26

姚明(1978-)，男，陕西宝鸡人，铜陵学院法学院讲师，博士。

10.3969/j.issn.2096-2452.2017.05.005