长江中游城市群协同发展视野下的新型警务合作研究

莫洪宪, 杨诏斌

(武汉大学，湖北 武汉 430072)

长江中游城市群协同发展视野下的新型警务合作研究

莫洪宪, 杨诏斌

(武汉大学，湖北 武汉 430072)

在长江中游城市群协同发展战略的视野下，传统警务合作模式已经不能满足信息化条件下本区域警务合作的需要。在综合分析长江中游城市群新型警务合作的现实依据与理论依据的基础上，指明了传统警务合作模式的弊端所在，并针对其中的突出问题，从“统一指挥”、“统一规范”、“情报共享”与“预算保障”四个方面，提出了构建长江中游城市群新型警务合作理想模式的对策。

长江中游城市群; 区域一体化; 警务合作

在2013年与2014年分别召开的长江中游城市群四省会城市首届与第二届会商会上，武汉、长沙、合肥、南昌四省会城市达成了《武汉共识》与《长沙宣言》，开始了联手打造以长江中游城市群为依托的中国经济增长“第四极”的新征程。2015年4月，国务院正式批复实施《长江中游城市群发展规划》，标志着长江中游城市群正式定位为中国经济发展新增长极。而长江中游城市群协同发展战略的实施，必然对该城市群的经济发展、人口流动、产业升级带来深远影响，由此也给社会治安综合治理带来新的机遇与挑战。因此，在长江中游城市群协同发展战略视野下开展新型警务合作势在必行。2016年10月，鄂湘赣三省检察机关共同签署了《关于依法保障和促进长江中游城市群非公有制经济健康发展的若干意见》，这也给长江中游城市群各公安机关携手护航长江中游城市群一体化发展提供了范例[1]。

一、长江中游城市群新型警务合作的现实依据

在高度信息化的移动互联网时代，伴随着经济社会发展的“4.0”化，社会治安防控体系也应当在现实的迫切要求下，向“4.0”高度信息化时代靠拢。因此，长江中游城市群的警务合作，也应该回应社会现实，顺应时代潮流。长江中游城市群开展新型警务合作，在社会转型期这个大的历史背景下，在经济、政治与社会等方面都有其充分的现实必要性，主要体现在以下几个方面：

(一)区域经济一体化的客观需要

区域经济一体化，是长江中游城市群新型警务合作的经济动因。长江中游城市群所涉及的各大城市及其附近区域，具有相似的地理区位与资源配置。这一区域内的各大城市，具有类似的区位发展优势，由此催生出区域经济协同发展的现实需要。随着区域经济的一体化发展，长江中游城市群的人、财、物等各类资源呈现出更大的流动性与融合性，因此，固有的省市传统地域限制在事实上已经被打破。打破地域限制，既是区域经济向一体化发展过程中的必然结果，也是使区域经济一体化更加深入发展的必要条件。因此，为了保障一体化的区域经济发展，一体化的新型警务合作的必要性也随之凸显出来。

除此之外，区域经济的一体化与市场化，也使得本就具有流窜特性的违法犯罪活动也向统一的违法犯罪市场化转变。改革开放以来，随着经济社会发展，交通与通讯技术的进步，各种刑事犯罪就已经在长江中游城市群范围内打起了集团化的“运动战”。例如，著名的张君抢劫杀人犯罪集团，就多次在长江中游一带湖南、湖北之间流窜作案。而到如今，长江中游城市群区域经济一体化大发展大繁荣的情形下，随着社会的高度信息化与组织化，各种违法犯罪活动也在区域内呈现出交互性，就如新型的电信诈骗犯罪，在犯罪集团愈加呈现统一组织的情况下，犯罪行为发生地、犯罪结果发生地、犯罪嫌疑人藏身地也愈加呈现出分离的趋势，这种地域分散的同一犯罪市场隐蔽性更强，打击难度更大，因此更需要与区域经济一体化、犯罪统一市场化相对应的高度协同的新型警务合作来应对。

(二)传统属地管辖模式的运行障碍

警务行为传统的属地管辖模式在应对跨地区违法犯罪时所呈现出的运行障碍，是长江中游城市群新型警务合作的政治动因。警务行为是职权行为，而在我国，国家职权的行使，主要地是以行政区划为界限，由区域内各级国家机关行使的，呈现出“各人自扫门前雪”的态势。这种传统的属地管辖模式，是与传统经济社会人、财、物相对固定的情形相适应的。而我国正处于社会转型期，随着社会组织形式的改变，无论是人、财、物，乃至是信息等各种资源的流动性都越来越大。而且，由于属地管辖作为基本原则，面对复杂的区域性公共危机，管辖权方面也难以确定[2]。因此，警务行为传统的属地管辖模式无法对社会实施有效管控，具体而言，有以下几个突出障碍：

其一，缺乏统一的警务合作指挥机构。尽管跨地区的警务合作早就开展，但是其结构大多限于相对松散的联席会议机制。各地公安机关的联席会议虽然很有必要，但是联席会议机制不具有常态化，而且没有统一的指挥机构，更多的是靠“同志友谊”维系起来的，在处理具体案件时依然是坚持“属地管辖”，效率相对低下，无法实现对重特大跨地区公共安全事件的快速应对。此外，对于跨省份的警务行为，双方的共同上级在公安部，但每一个跨省区案件都让公安部来指挥，既不现实，也无必要。因此，对于长江中游城市群来说，可以考虑在这个合作区域范围内，突破传统的联席会议机制与松散的合作框架协议，由各地区公安机关协商组建明确的跨地区警务行为指挥机构，以实现处理跨地区公共安全事务时的统一指挥。

其二，缺乏统一的警务行为规范体系。我国各地区经济社会差异较大，因此体现在警务行为方面，各种操作规范、立案标准都有一定的区别，这是客观存在的现象。但是在一个相对统一或者说向统一市场迈进的区域来说，在其区域范围内，要构建统一市场，包含警务行为在内的国家机关职权的行使也应该尽量向相对统一的方向转化。可以想见，如果一个区域内警务行为缺乏统一的规范体系，则一地的公安机关需要另一地公安机关协助行使职权时，势必会出现规范冲突，因为大家职权行使的基础与具体的操作规范就各自不同。因此，长江中游城市群的公安机关有必要在制定各种警务行为规范时，达成相对一致的意见，构建统一的警务行为规范体系；

其三，缺乏统一的警务情报共享机制。在传统的属地管辖模式下，各地公安机关的情报来源，主要依靠各自的警务情报体系。因此，在情报收集上，既有可能出现重复收集，浪费司法资源的情形；也有可能出现各方都没有去收集，情报处于真空的状态。这种传统的警务情报收集模式，既不能实现对局势的有效掌控，也会造成重复建设与资源浪费。因此，构建统一的警务情报体系，实现信息共享，可以有效收集与运用警务情报，妥善处理跨地区警务。

其四，缺乏统一的警务合作经费保障。警务行为需要活动经费作支撑，没有经济基础的保障，警务行为就成了无源之水、无本之木。而传统的属地管辖模式下，不同地区的公安机关的人、财、物资源都局限于各自的区域范围，无法实现统一的调配。尤其是一地公安机关需要另一地公安机关配合时，经费问题往往就成为办理案件的阻碍。办案经费由谁来付，或者谁先垫付，均缺乏明确的规定，由此也可能带来占用其他地方司法资源的问题。因此，对于警务合作的经费问题必须妥善处理。

(三)信息化社会的治安管控难度加大

高度信息化条件下，社会治安管控难度加大，是长江中游城市群新型警务合作的社会动因。近些年，随着移动互联网技术的深入发展与广泛应用，社会的信息化程度大大提高，甚至在诸如移动支付等方面的发展，在全世界都处于前列。而以移动互联网的运用为代表的高度信息化的发展，使得我们的社会与网络融合程度愈加提高，既不同于传统社会，也不是网络虚拟社会，而是网络与实际生活紧密联系的、现实化的信息社会。而在这种新的社会形态下，信息的交流更加便利，人、财、物等各项资源的区域流动也愈加频繁，地域限制进一步被突破，由此带来的是治安管控难度进一步加大，因此，加强能够应对高度信息化社会的新型警务合作，也已经是迫在眉睫。

在这种高度信息化条件下，一方面，网络犯罪愈演愈烈，形势严峻；另一方面，传统犯罪也充分渗入信息化元素，其隐蔽性、扩散性、组织性也进一步增强，管控难度可想而知。而无论是网络犯罪，还是渗透信息化元素的传统犯罪，其地域限制都大为突破。犯罪人，犯罪行为，犯罪结果分散在不同的地域，没有强有力的区域警务合作，确实很难在打击违法犯罪时有“道高一尺魔高一丈”的底气与自信。

二、长江中游城市群新型警务合作的理论依据

发展新型警务合作，推进长江中游城市群协作发展，不仅仅具有经济、政治、社会多方面的现实必要性，同时也有深厚的理论依据。公安学、管理学、法学、社会学新近的理论发展，也为我们积极推进长江中游城市群新型警务合作提供了理论上的指导。

(一)区域公共管理理论

区域公共管理理论及制度创新，是近些年公共管理学的重大进步，为区域治理提供了很有价值的指导。区域公共管理，是指由区域内的各级地方政府组织、非营利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计[3]。根据区域公共管理理论，“加强区域统一规划”、“地方政府间的频繁互动与合作协定的签署”、“部门间的协商与协议”、“加强组织建设”这几项措施是推进区域一体化，治理区域公共事务的重要措施[4]。而区域公共管理理论所提及的几项措施，正是我们需要运用到新型警务合作中的。首先，加强区域警务合作制度安排的统一化，对区域警务合作进行统一规划；其二，加强各地方公安机关的频繁互动，签署各类合作协定；其三，加强区域警务合作的组织建设，实现统一协调指挥。这充分体现了公共管理学中区域公共管理理论的创新对区域新型警务合作实践的总结与指导。

(二)社会治安防控理论

创新社会管理体制，加强转型期社会治安防控，是近些年来治安学乃至整个法学界的重要议题。党的十八大报告明确将“社会治安防控体系”升格为国家的治安策略。而社会治安防控理论也得到了迅速发展。根据社会治安防控理论，社会治安防控体系因我国的社会转型而产生，是有效维护转型期社会秩序、确保稳定、服务经济发展的一项复杂的基础性战略工程，其本质是以公安机关为主导的有组织的社会化控制[5]。而加强区域警务合作，建设新型警务合作体制机制，正是构建社会治安防控体系的题中之意。社会治安防控体系，其本质在于“社会控制”。而“社会控制”[6]要求调动多种社会力量，运用多种方式，通过互动发展使社会实现有序化。长江中下游城市群各地公安机关密切协作，有利于发扬各自优势，共享成果，积极拓展社会管理创新的思路，丰富社会管理创新内容。通过新型警务合作，可以协调不同地区的警力，充分调动各类警务资源，多重互动，对完善社会治安防控体系具有重要意义。

(三)协作系统论与组织平衡论

广泛运用于社会管理中的协作系统论与组织平衡论，是管理学、社会学的两大贡献。著名的管理学家巴纳德认为，从协作系统论的角度来看，协作是整个社会得以正常运转的基本而又重要的前提条件，社会的各种组织都是一个协作系统；从组织平衡论的角度来看，一个组织生存和发展必须具备贡献与诱因的平衡，组织成员愿意并且确实能够进行合作，为实现组织的目标作出贡献[7]。而推进新型警务合作，在构建新型警务合作的体制机制时，也应该充分运用与落实这两个理论。

将协作系统论与组织平衡论运用到我们的警务合作中，首先，要认识到区域警务合作是一个协作系统，因此要加强协作系统本身的构建。与此同时，要想参与区域警务合作的各个成员愿意并切实进行合作，则需要这个协作系统能够使大家通过区域警务合作，在作出贡献的同时，获得实际效果。所以，长江中下游城市群警务合作系统的构建，也要遵循贡献与诱因的平衡，激发各成员的合作意愿，调动其积极性，使得警务合作能够落到实处而不是流于形式。

三、长江中游城市群新型警务合作理想模式

加快推进长江中游城市群新型警务合作，有着充分的现实依据与理论依据。上文在谈及长江中游城市群新型警务合作的现实必要性时，已经指出了现行警务合作模式的弊端所在。而所谓的“新型”警务合作，正是要在现有各方面条件的基础之上，在理论的指导下，回应现实的关切，克服既有模式的弊端。在笔者看来，构建长江中游城市群新型警务合作体系，要解决的突出问题，就在于“统一指挥”、“统一规范”、“情报共享”与“预算保障”四个方面。

(一)统一的警务合作指挥机构

加强长江中游城市群新型警务合作，首先要加强组织建设，即建立统一的警务合作指挥机构。由于长江中游城市群所属成员分布于多个省，其公安机关不一定有隶属关系，因此在警务合作实践中，应该由各方预先组建好警务合作的指挥机构，以在处理个案和类型任务时，能够明确指挥责任，防止出现“都可履行职责，都不履行职责”的尴尬局面。借鉴珠江三角洲警务合作的经验，在这个统一的警务合作机构下，还应该融合“常态化的警务合作联席会议制度”、“各地公安局指挥中心协调制度”与“各业务部门衔接落实制度”[8]。至于谁来指挥统一的警务合作指挥机构，可以由作为长江中游城市群警务合作成员借鉴“轮值主席”的制度，轮流担任指挥任务，以维护合作的公平性。此外，除了各地区公安机关建立统一的警务合作指挥机构外，对于分数不同地区的同一警种，也可以相应地组建指挥小组，以协调处理跨地区的具体案件。

(二)统一的警务合作规范体系

规范是行动的指引，要推进长江中游城市群警务的一体化建设，对于建设统一的警务合作规范体系要引起足够的重视。在原有的属地管辖模式的情形下，各地公安机关出台的各种警务规范之间，势必有抵触，有的甚至带有地方保护主义的色彩，这对保障区域一体化发展极为不利。事实上，在长江中游城市群一体化建设如火如荼推进的情况下，继续抱残守缺强调“地区差异”已经过时。而且，“如果规范内容相同，规范层级越高，其效力等级越高，得到实际遵守和执行的可能性也就越大”[9]。因此，对于长江中游城市群来说，各公安机关也应该在统一的警务合作指挥机构的指导下，通过友好协商，制定《警务合作框架协议》、《警务合作章程》以及各业务部门警务合作具体细则，以构建完整统一的长江中游城市群警务合作规范体系。事实上，长江中游城市群所属的各省区公安机关在构建统一规范体系方面已经有了一定的尝试，2010年12月，湖北、湖南、安徽、江西、河南五省公安机关就共同签署了《中部五省警务合作框架》，值得长江中游城市群各公安机关借鉴，并在此基础上进一步做出具体化的、反映经济社会形势变化的规定。

(三)大数据条件下的情报共享机制

所谓大数据，是指无法在一定时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合，是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的海量、高增长率和多样化的信息资产[10]。落实到公安情报来说，这些大数据就是各种与人、事、物、时、空、痕迹等相关的海量的信息。对于不同地区的公安机关来说，其所收集的公安情报信息，由于人财物的流动，既有可能出现重叠的地方，也有可能照顾不到。因此，对于长江中游城市群各公安机关来说，应当构建一个大数据条件下各方共享的情报体系，以减少重复工作量，同时尽可能的覆盖更多的信息目标。建立统一的情报体系，在强大信息处理系统的支撑下，可以使得各公安机关将自己获取的情报及时上传的统一的系统，在各方协作处理跨地区的警务时，就能够不再浪费时间、警力去收集已经为其他地区公安机关所搜集的情报信息，这对合理运用警务资源，提高警务合作效率将会起到强有力的保障。长江中下游城市群各公安机关，在进行跨地区警务情报信息查询的时候，可以考虑统一情报信息共享标准[11]，按照统一规定落实查询权限，以提高工作效率。

(四)专项合作经费的预算保障模式

“经济基础决定上层建筑”，警务合作行为作为上层建筑，脱离了经费保障，就会难以为继，这对跨区公安机关合作打击违法犯罪、构建社会治安防控体系都极为不利。在实践之中，接受警务合作请求的公安机关为了处理相关警务，势必会占用本辖区范围内的警务资源，如果仅仅是个案尚且好说，但是，如果是常态化的，尤其是长江中游城市群这种迈向一体化的警务合作模式，这种单方面提供警务资源的状况对合作的公平而言，确实有一定的损害。不过，作为一个整体，又不能仅仅囿于本位主义的观点来看问题。因此，要解决这一项矛盾，可以考虑采用专项合作经费的预算保障模式。所谓“专项合作的预算保障模式”，就是由作为警务合作成员的各个公安机关，从各自的办案经费中，按照公平原则，共同出资设立专项的警务合作基金，各方为进行警务合作所支出的经费，由这一专项基金来提供。这样就有利于在加强警务合作实际效果的同时，公平合理地分配与调用警务资源。

[1]湖南省人民检察院官网.鄂湘赣三省检察机关召开服务长江中游城市群建设第二次工作联席会议[EB/OL]. http://www.hn.jcy.gov.cn/xwfb/jcyw/2016/content_62036.html， 2016-11-15.

[2]杨龙、郑春勇.地方合作在区域性公共危机处理中的作用[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2011(1):57-68.

[3]陈瑞莲.区域公共管理的缘起与发展[J].政治学研究,2003(4):75-85.

[4]张紧跟.区域公共管理制度创新分析—以珠江三角洲为例[J].政治学研究,2010(3):63-75.

[5]宫志刚、李小波.社会治安防控体系若干基本问题研究[J].中国人民公安大学学报(社会科学版)，2014(2):107-115.

[6]郑杭生.社会运行导论[M].北京:中国人民大学出版社,1993: 430.

[7]王锦.区域警务协作的理论和现实困境[J].湖北警官学院学报,2012(7):160-162.

[8]张紧跟.从多中心竞逐到联动整合—珠江三角洲城市群发展模式转型思考[J].城市问题,2008(1): 34-39.

[9]刘为军.打击犯罪新机制背景下的区域警务合作[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2015(6): 65-70.

[10] 中国大数据网.大数据究竟是什么？一篇文章让你认识并读懂大数据[EB/OL].http://www.thebigdata.cn/YeJieDongTai/7180.html， 2016-11-16.

[11]鲍晓燕.京津冀协同战略视野下公安情报交流与协作问题研究 [J].北京警察学院学报,2015(6):51-56.

TheNewPolicingCooperationStudyundertheVisionofCoordinatedDevelopmentofUrbanAgglomerationsintheMiddleReachofYangtzeRiver

MO Hong-xian，YANG Zhao-bin

(Wuhan university, Hubei Wuhan 430072, China)

Under the Vision of coordinated development of urban agglomerations in the middle reach of Yangtze River,the traditional police cooperation model has not satisfied the need of the police cooperation in the area under the information condition.Based on the comprehensive analysis of both practical basis and theoretical basis of the new police cooperationof urban agglomerations in the middle reaches of the Yangtze River, the paper points out the disadvantages of traditional policing cooperation mode.For major problems, it builds the ideal pattern of new policing cooperationof urban agglomeration in the middle reach of Yangtze Riverfrom the "unified command", "unified norms", "intelligence sharing" and "budget security" four aspects.

urban agglomerations in the middle reach of Yangtze River;regional integration;police cooperation

2017-03-26

莫洪宪(1954— )，女，湖北武汉人，武汉大学刑事法研究中心主任，法学博士、教授、博士生导师，主要研究方向为犯罪学和刑法学。杨诏斌(1994— )，男，湖北咸丰人，武汉大学法学院刑法学研究生。

D631

A

1008-2433(2017)05-0127-05

(责任编辑：岳凯敏)