少数民族社会评估:内涵、理论及展望

孟超

(华东政法大学社会发展学院，上海 201620)

少数民族社会评估:内涵、理论及展望

孟超

(华东政法大学社会发展学院，上海 201620)

项目社会评估是对项目造成的社会影响进行评估的学科。少数民族是项目社会影响评估的重要关注群体，一直以来都受到了评估研究者和实践者的重视。在文化、地域和环境三个维度上，少数民族社会评估理论渐趋成熟，建立在人类学和参与式研究方法基础上的评估方法和工具也被普遍应用。在我国，少数民族社会评估将在工程移民、旅游开发项目、海外投资项目等领域中拥有良好的应用前景。

少数民族;社会评估;环境社会学;参与式研究方法

一、少数民族社会评估的内涵

项目的社会评估(亦称社会影响评估、社会评价)，是社会科学的一个分支学科，其旨在应用社会学、人类学等学科的理论和方法，对项目(如工业、农业、旅游业、城市建筑业等行业的开发和建设工程，亦包括计划、政策等)可能造成、或已经造成的社会影响进行评估，以减少项目造成的社会损害、实现项目的社会发展目标［1］。

评估项目对少数民族群体产生的社会影响(以下简称“少数民族社会评估”)，是项目社会评估领域的一个重要关注方面。一般认为，社会评估领域中所重点关注的少数民族群体具有一些共同的特征。国际影响评估协会(International Association for Impact Assessment，简称IAIA)认定，少数民族群体(indigenous peoples①indigenous peoples一般被译为“土著人民”，包括土著居民、原住民、部落等群体。为简便起见，本文将这一术语遵照我国惯例译为“少数民族”，本文关注的对象也限于我国的少数民族群体。)应具有如下(或其中几种)特征:

1．个人作为少数民族群体一员(或至少作为一个特定的文化群体的一员)的自我认同，并且获得了该群体其他成员的认可;

2．与土地、领地及其他自然资源有密切的联系;

3．独特的社会、经济和/或政治系统;

4．一种独特的文化(或至少是一套价值观和信仰)，并很可能拥有一种独特的语言;

5．包含一个社会群体，且该群体不从属于其所在社会的主导群体;

6．致力于保持和重现其世代相传的环境和系统［2］。

从如上特征来看，相对于其他受项目影响人群，少数民族群体有其独特的生活方式和习俗，依赖于传统的经济模式，因此文化和经济脆弱性较高;而其长期的社会经济边缘地位、区别于主流社会的语言和文化，则制约了其干预项目进程的能力。这些独特性决定了少数民族群体更容易受到项目影响。

事实上，从发展历史来看，社会影响评估领域的源起即与少数民族/原住民有关。在1970年美国《国家环境政策法案》(Nation Environmental Policy Act，简称NEPA)生效后不久，一个石油开采项目即在美国阿拉斯加地区开始建设。在一些环境保护组织的压力下，该项目评估的焦点集中在环境影响上——即石油输送管线可能会融化冻土层，对当地动植物生存环境造成破坏。但当地原住民(因纽特部落)提出，修建管道的外来工人的大量涌入，可能会超出当地社区的社会承载力，并对其生活方式产生冲击［3］。虽然在此项目中，原住民的诉求并未受到足够的重视，但也正是从此开始，项目影响的社会层面引起了学术界和评估从业者的注意，并逐步发展和完善。

国际社会对于少数民族群体的关注，也形成了一些关于少数民族权利保护的国际协定，为少数民族社会评估提供了重要依据。其中最具影响力的有国际劳工组织在1989年通过的《土著和部落人民公约》，以及联合国在2007年通过的《土著人民权利宣言》。这两项协定都提倡要肯定少数民族、土著人民对人类文化多样性和人类社会和谐所做的贡献，呼吁对其权利进行保护。此外，在项目社会评估领域中最常用的指导原则，是联合国“土著问题常设论坛”(United Nations Permanent Forum on Indigenous Issues，简称UNPFII)在2005年提出的“FPIC”原则，即在“自由、事前以及知情的条件下的认可”(free，prior and informed consent)。［4］具体来说，该原则认定少数民族群体不能在项目过程中受到操纵或强迫，项目的实施与否需要征得他们的同意，要对项目和项目影响的信息予以充分告知，而且要对他们对项目进行与否的共识给予尊重。

在我国，少数民族地区普遍面对着基础设施建设落后、经济基础比较薄弱的问题，这些问题影响到了少数民族群体的生活水平。对此，国家加大投入，对少数民族地区进行扶贫开发，旨在发展民族地区经济、改善少数民族群体生活条件。如在2012至2015年，国家就安排了少数民族发展资金145．9亿元、中央预算内投资55亿元，用于帮助边境地区和人口较少民族聚居区的经济和社会发展［5］。这些帮扶措施很多都是通过农业、水利、交通、旅游等开发和建设项目来实现的。在这种背景下，对项目对少数民族群体产生的社会影响进行评估，不仅有助于减少项目对少数民族群体的负面影响，也有利于项目扶贫开发目标的实现;同时，通过将少数民族群体纳入到项目实施过程和评价过程中，有助于获取其对项目的理解和支持，帮助项目顺利推进。

二、少数民族社会评估的关键概念

社会评估理论认为，项目建设会对影响区产生全方位的影响，包括生活方式、文化、社区、政治系统、环境、健康、个人和财产权利、忧惧与期待等8个重要方面［6］。此外，少数民族独特的文化，其所处的偏远地域，及其与自然环境和资源之间的紧密联系，构成了少数民族群体与其他项目影响群体相区分的特征。因此，少数民族社会评估要对文化、地域和环境三个维度进行重点考察。

(一)少数民族文化

少数民族文化体现在少数民族群体所特有的婚姻、信仰、语言、节庆传统、生产方式、经济交换模式等方面，是当地居民所共同创造的公共资源(common goods)，也是与其他群体区分的最具独特性的特征。但少数民族文化也是颇具脆弱性的，很容易在项目过程中受到冲击:首先，共享少数民族文化的群体人数较少，在文化传承上有天然的劣势，也难以形成有效的政治力量进行保护;此外，由于少数民族所聚居地域的偏僻性，较少受到外来文化的影响，文化适应能力也较弱，很容易受制于外来的文化霸权(cultural hegemony)。

从当前国际主流的认识来看，在项目评估中关注少数民族文化的原因有三。第一，在于保障少数民族群体的人权。联合国教科文组织认定，文化权利是人权的一个重要组成部分，并指出“每个人都应当能够用其选择的语言，特别是用自己的母语来表达自己的思想，进行创作和传播自己的作品;每个人都有权接受充分尊重其文化特性的优质教育和培训;每个人都应当能够参加其选择的文化生活和从事自己所特有的文化活动。”［7］

第二，在于保护文化的多样性，进而维护人类创作或创造的丰富性。保护人类的多样性即能保护人类社会的丰富性和发展，这种观点可以追溯到19世纪英国哲学家约翰·密尔，其指出了个人的思想自由(独立性、个性和首创性)对文明发展的意义。同样，只有世界文化保持多样性，文化之间进行多层次的对话、相互碰撞和启发，人类文明才有可能发展和进步。因此，项目的建设也不应该以损害少数民族文化为代价。

第三，从促进项目顺利推进的角度来看，在项目过程中对少数民族独特的文化和信仰予以关切，也有其特别意义。例如，我国少数民族都有独特的宗教信仰，这就要求在项目开发中注意保护民族信仰圣地、尊重民族风俗。否则就很容易招致少数民族群体对项目的抵制，甚至可能被境外势力和民族分裂势力利用，成为民族地区的不稳定因素。

我们还应注意少数文化保护与民族地区经济发展之间的张力。这一矛盾即便是在被认为兼顾经济发展和文化保护的民族旅游开发中也有表现。有学者指出，如果将民族文化市场化(如进行民族村寨旅游开发)，可能仅保存了民族文化的形式，这将引起民族文化的空洞化;但是如果不引入资本，将引发游客的减少和民族群体收入的下降，对民族地区经济发展造成阻碍［8］。此外，民族文化中的一些部分与市场经济不相适应，被当地居民视为“落后”文化并对其进行改造，也会造成传统文化的瓦解。如何在经济发展和民族文化保护二者之间找到平衡，是项目推进和项目评估中需要关注的重要问题。

(二)社区与地域

少数民族群体的出生地和居住地，是社会评估中所关注的重要地理范围。从地域上看，少数民族一般居住在较为偏远的地区，与外部较少进行往来。在地域基础上，少数民族群体往往形成了一个社区/共同体(community)，拥有相似的文化、目标和价值，在社区内部进行日常生活联系、共享社会支持网络［9］。近年来，随着“空间”(space)概念在社会科学(尤其是城市社会学、人文地理学和政治学等学科)中受到越来越多的关注，对地域或地方对于人们的心理意义的认识也在深化，地域被认为是寄托了少数民族群体的情感、历史和文化的重要空间，地方认同(place identity)、地方感(sense of place)等新颖的概念也被引入社会评估的分析中［10］。

鉴于少数民族的生活与特定的地域、土地或自然资源的密切关系，地域对少数民族的意义就更为重大。项目对少数民族地区的冲击主要表现在如下两个方面。第一，少数民族在土地被征用之后，很可能在当地或异地被重新安置，成为“非自愿移民”。少数民族群体由于其群体特质和对环境的依赖关系，受到移民过程的影响也会更大。而在原有的社会网络受到破坏之后，少数民族群体面对全新环境，也往往会遭遇到更为强烈的文化适应压力和经济困难。第二，项目往往会对民族地区环境产生影响，从而引发当地特有地理形态、建筑形态的改变，造成当地居民人与环境之间的关系发生断裂，进而可能产生一种“本体论的风险”(ontological risk)，影响到其看待事物之间关系和运行方式的稳定性［11］。

从根本上讲，这两种影响都会对少数民族群体的心理健康产生损害。例如，有学者通过对宁夏回族自治区少数民族生态移民的研究发现，这些移民在被异地安置之后，由于在经济、文化和社会交往等方面的不适应，普遍出现了抵触、不信任、自我疏离等心理［12］。有学者则在调查湖南湘西地区少数民族特困移民的心理状况后发现，在移民之后、网络被破坏很容易出现心理健康的问题，且女性移民、老年移民更容易出现心理障碍症状［13］。因此，这就要求项目评估中对少数民族群体的心理影响进行评估。

(三)环境与生态

自20世纪70年代以来，生态环境与可持续发展的问题受到越来越多的关注。近年来，社会评估吸纳了大量环境科学和环境社会学研究的成果，考察项目环境中环境系统与社会系统的相互作用，尤其是项目对环境破坏产生的社会影响，以及一个社区社会环境的变化对当地生态产生的冲击。

从生计的角度看，因为经济生产活动高度依赖于自然环境，环境的变化对少数民族的影响就更大。例如，如果环境遭到破坏(如水体受到污染)，那么少数民族社区的可持续生计能力就可能受到损害。此外，污染导致的少数民族健康损害和劳动能力下降、或社区的经济状况恶化，都有可能导致其加剧破坏自然资源(如砍伐森林)以扭转自身劣势，从而造成该社区状况的急剧下降。另外，少数民族地区的自然环境往往意味着一种“自然状态”，或称为“原生态环境”，即一个基本上没有受到或仅受较少人类活动干预的状态。一个“原生态环境”之所以能够存在，是少数民族世世代代加以维护的结果，它和少数民族文化一样，也是少数民族所创造的共同资源和共同财产。

“文化生态位”(cultural niche，亦译为“文化龛”)是“环境－生态”分析取向下的一个关键概念［14］。这一概念指出，少数民族的生活，往往是以某种自然资源和自然环境为核心的，而且他们根据所处环境的不同，也会各自发展出一整套关于自然伦理观、神话和创始观的文化系统［15］，与当地环境相契合、相适应，对人与自然的共处起到一个重要的调节作用。如我国云南的一些少数民族就根据其所处生态环境的不同(高山草原、山区、缓坡山地)，各自发展出一整套的文化适应模式(包括生产技术、资源管理制度和农耕礼俗)［16］。项目建设所带来的外来文化、外来人口的生活方式，往往打破了文化生态位，原住民的传统文化不再能够对其行为进行制约，由此产生的原住民对所栖居环境破坏的情况也时有发生。例如，有学者在对云南少数民族水文化的变迁进行梳理之后发现，由于传统习俗、水资源的权属关系受到现代文化和现代社会制度的冲击，少数民族敬水爱水的观念已经丧失，水环境保护丧失了其文化基础，造成了水资源浪费和污染的情况［17］。因此，在社会评估中应该尤其注意少数民族文化对于环境保护的核心作用。

三、少数民族群体在项目评估中的参与

有西方研究者认为，项目的推行过程本质上是一个政治过程，等同于公共权力对特定群体的一种权力被推行，对其生活直接施加干预;只不过这种权力逻辑往往被经济好处所掩盖而未加反思。与权力相对应，受影响群体也可以组织起来，对政治过程进行干预和抵抗，防止项目的过度影响［18］。但是与一般公民不同，少数民族群体在社会经济上都处于较弱势的地位，因此很难在项目中表达自身利益或影响项目进程，往往成为了项目过程的被动接受者。

文化差异也有可能对少数民族群体造成损害。瓦拉德兹指出，在多元文化社会中，在具有不同世界观和价值观的原住民群体和支配群体之间，极可能因文化差异产生“不可通约性”(cultural incommensurability);因此，在政治协商框架中，公共理性的原则被打破，使得双方很难相互理解。比如，原住民群体相信动物或山水有灵，而社会主流群体将其当作谬误不加接受，那么文化不可通约性就产生了，这会导致公共讨论中很难达成共识［19］。这样，处于政治和文化弱势的一方的少数民族群体受到损害的可能性就更大。此外，教育水平和语言也往往成为少数民族参与到项目规划和评估过程中的障碍。

因此，必须保证少数民族群体得到足够的尊重和保护。更进一步地赋予少数民族群体在项目和项目评估过程中充分的参与权，可以从根本上改变少数民族的不利局面。少数民族参与到项目过程中，一方面有助于提升其对自己生活的掌控，促成其政治参与、分享项目收益，从而避免其利益损害;另一方面有助于项目信息公开，减少人们的抵触情绪，消除可能引发的政治风险和社会风险。此外，少数民族群体的传统知识(traditional knowledge)或地方性知识(local knowledge)也对项目评估极有帮助，将传统知识纳入评估方法的选择和评估指标的设计中，有助于弥补专家知识的不足，令评估更能反映少数民族群体的诉求。

为保证少数民族群体的有效参与，评估者的身份也要进行转变，从单纯进行观察和访谈的“技术专家”(technical expert)，到利用自身专业知识、激发受影响群体主动性的“协助者”(facilitator)。因为这种方法强调在评估过程中的共同行动、共同学习，旨在促进被评估者的能力提升(包括对自身状况进行评估的能力和影响项目的政治能力)，因此也被称为“赋权性评估”或“增能性评估”(empowerment assessment)。

还需要注意评估中参与的有效性(effectiveness)的问题。第一，有学者发现西方国家的一些原住民群体由于长期在政治中边缘化，所以总倾向于对政府不信任，也就不愿积极参与公共活动，影响了其参与到项目过程中的有效性［20］。这对于我国少数民族社会评估的启示是，在进行参与式评估之前，首先要增进项目双方的理解、促进项目信息的公开化，才能够保证其参与的有效性。

第二，应注意少数民族群体内部不同群体参与的平等性。如在少数民族社区内，年长者(相对于年轻人)、男性(相对于女性)很可能拥有更多特权、掌握更多的话语权，他们在项目评估过程中参与讨论、表达的机会也就更多，也更有可能在项目开发引起的资源分配中(比如土地征用赔偿款的分配、就业机会的分配)获取更多的利益。这样，少数民族社区内部的弱势者的诉求则很有可能被遮蔽。

第三，少数民族有效地参与到评估过程中，并不能保证评估结果被有效运用;换句话说，如果评估结果不能影响到决策，那么他们的参与还是缺乏实际用处。为解决这一问题，在西方的评估实践中形成了几种方法。例如，将社会评估整合到一个具有法律约束力的协议(legally－binding agreement)之中，而这一协议是由原住民、政府和开发商三方共同确认的。又如，将由原住民自己(或由原住民雇佣的专家)执行的社会评估独立出来，不加修改地作为提交给政府监管部门的报告的一部分，以保证评估结果能够实际应用［21］。

从中国的情况来看，推行区域民族自治是我国一直以来的基本民族政策。因此，将少数民族纳入项目中来，不仅是项目的需要，也是国策的基本要求。在项目评估中，少数民族是否可能因项目的推进对自治的程度提出新的要求，项目是否会对原有社区的权力结构产生冲击，都是要考虑的问题。也有学者认为，项目开发过程中也有可能带来少数民族之间的非均衡发展、民族意识的增强，产生民族之间的紧张关系［22］。这些问题都值得在社会评估中进行分析，也要求更多的实证研究。

四、少数民族社会评估的方法

社会评估的基本思路是，将项目区在受影响之前和之后的状态进行比较，以确定项目的实际影响，其过程为:在项目推进之前对影响区初始状况进行“基线调查”(baseline survey)，并对项目可能造成的影响进行预测和估计;在项目进行过程中对其进行“监测”(monitoring)，并通过相关行动方案对项目可能造成的损害进行补偿;在项目完工之后进行“项目后评价”，以全面把握项目的影响，总结经验教训［23］。在这一过程中，即需要借助社会评估的方法搜集相关信息，如问卷法、访谈法、文献法等等。当然，在对少数民族进行社会评估时，需要对这些基本评估方法进行调整，以便符合评估的具体要求。

从学科的角度来看，社会评估大量应用了人类学和社会学的研究方法。而少数民族社会评估的方法，则与人类学的研究方法有很大程度的关联，尤其是与文化人类学的关系密切。随着19世纪欧洲国家的殖民扩张，大量原住民被发现，他们的文化和生活方式与西方截然不同。人类学家为了全面把握该种文化，长时间观察原住民生活、学习当地语言，甚至与其生活在一起、成为当地社区的一份子。与人类学家相类似，少数民族评估中也往往面对着和本民族文化截然不同的文化，评估者需要在肯定差异、尊重对方习俗和生活习惯的基础上进行评估。当然，与人类学家的长时间观察研究不同的是，社会评估往往需要在较短时间内大致把握少数民族社区和人群的基本特征，因此，通过在案头工作(desk review)中查阅当地的既有资料(如地方志、民族志等)、使用快速农村评估技术(Rapid Rural Appraisal，简称RRA)等方式可以帮助评估者迅速搜集少数民族社区的基本信息、有效降低评估的成本。

从社会评估方法的发展趋势来看，一个显著的变化是跨学科研究方法的不断增多。就少数民族社会评估而言，尤其值得关注的是环境科学、环境心理学等学科在评估实践中的应用。例如，如前所述，地域对于少数民族有着特殊的心理意义，那么在对因项目引起的地方特征的改变产生的心理影响进行分析时，就需要采用心理学的技术(如心理压力量表)进行测量。就国内的研究现状来看，评估人员仍以社会学家为主，跨学科的应用仍略显不足。

参与式评估方法也被广泛采用，访谈、小组讨论、大型正式会议等都是常用的咨询技术［24］。在采用这些方法时，尤其需要注意其在少数民族地区的适用性。例如，在澳大利亚原住民社区中，因为当地居民不愿公开表达观点，因此常用的公开会议的形式可能并不适合，而小组会谈、非正式会面、讲故事(story－telling)的方式可能更为适用［25］。此外，参与式研究工具(尤其是可视化工具)的应用也可以大大提升少数民族群体进行参与的积极性和有效性。因为这类工具强调图形和图画(而非文字和语言)，可以有效克服语言和文化的障碍，降低了参与的门槛，使文化水平较低的少数民族也能参与进来，令其所掌握的丰富地方知识得以应用［26］。

另外，少数民族社会评估的“跨文化”特点也会给评估活动带来挑战。由于语言和文化的障碍、民族社区的文化和社会中的刚性，评估者需要把更多的资源花费在沟通上，因此对少数民族地区进行项目评估往往需要更多的经费和时间。基于同样的原因，参与式评估因为高度依赖于少数民族群体的参与、与项目各方的沟通，也总是需要更长的评估周期和更多的经费。尽管这些评估资源的消耗是十分必要的，但评估者需要和项目方与评估主办方进行良好沟通，获取他们的理解。此外，在评估过程中，要注意将有语言特长的评估人员纳入评估团队、聘请当地人作为翻译、选择当地较有威信的人士作为向导，可以帮助评估者与少数民族受影响群体更有效地进行沟通。此外，在准备评估所需的政策文件、阅读材料、评估工具时，也需要进行语言和文化的转换，以符合当地人的文化传统、文化水平和认知习惯。

五、少数民族社会评估在我国的应用及展望

我国始终重视少数民族的发展，注重民族间的平等与团结、强调维护区域民族自治和政治稳定，重视保护少数民族文化的多样性。在20世纪80年代，随着世界银行等一些国际发展机构将项目社会评估的理念带入中国，对少数民族地区进行社会影响评估就已经开始了。自20世纪90年代开始，国家就大力进行西部开发和推动西部地区的扶贫项目。西部地区是少数民族的聚居区，因此进行扶贫开发也必须要考虑到项目对少数民族的冲击。从这些项目的实施情况来看，也较好地关注到了少数民族群体的受影响状况。当然，不足之处也是存在的。目前，我国少数民族社会评估比较突出的问题是仅仅关注少数民族群体的某些方面，比如经济、文化、心理健康等等，缺少对其所受全面影响的把握，也缺少一个统一的社会评价框架进行整合。

从当前中国项目建设的状况来看，我们认为需要特别关注少数民族社会评估在如下几个领域的应用。第一，开发工程所引起的少数民族非自愿移民的社会影响评估。项目可能引起的非自愿移民是少数民族社会评估的传统关注群体。如果我国继续将少数民族地区的扶贫作为重点，那么基础设施建设工程的推进引发的土地征用，仍将会伴生大量的非自愿移民问题。社会评估理论提示我们，不仅要注意对少数民族进行经济补偿，还要关注少数民族群体所受到的全方面的影响，尤其是经济融合和社会融合的问题［27］，以及身心健康所受影响及其干预的问题。

第二，旅游业开发对少数民族的社会影响评估。如前所述，少数民族地区旅游业开发所依赖的独特的少数民族文化和少数民族原生态环境，实际上是当地少数民族群体所创造和维护的共同财产。如果这些公共资源在旅游开发中被私有化和资本化，少数民族群体的公共利益就很可能受到损害。国内有很多旅游学研究注意到了旅游业开发对当地少数民族的冲击。有学者指出，旅游开发会引起外来的精英劳动力涌入社区，这样当地居民由于自身的经济实力和文化水平、语言水平(普通话)都难以与外来精英竞争，经济收入和就业都受到了损害［28］。也有研究者发现，由于原住民缺乏相应的物权法律保障，在旅游收益分配时往往会遭遇到不公，除了难以获得当地旅游开发带来的收益，还需要承担环境恶化、物价上涨带来的损害［29］。从目前的状况来看，少数民族地区的旅游开发尚未较好地兼顾经济发展与少数民族文化保护。因此，对旅游项目所带来的社会影响进行考察，有助于减轻少数民族群体在这一过程中所受到的损害。

第三，海外投资项目的社会评估。事实上，少数民族进行社会评估的理念与方法并不仅限于对少数民族、土著居民所受影响进行评估，它还很适合于对海外投资项目进行评估。这是因为，和少数民族社会评估一样，对国外居民的项目影响进行考察也会涉及到相似的文化差异、跨文化沟通与参与、识别地方权力结构的问题。当前，中国海外投资逐年上升，而建厂、开矿等直接工程投资占据了其中相当大的比重。2015年国家顶级战略“一带一路”的提出，也意味着中国与沿线国家的广泛经济合作，这其中自然免不了基础设施的投资与建设。尽管海外投资能够增强中国的影响力、促进中国与其他国家的双赢，但是中国海外投资也不乏失败的教训，而失败的原因往往在于不熟悉当地的文化、经济和政治环境。因此，如果能够在海外投资中运用社会评估的理论和方法对项目的负面影响进行识别，注重当地族群的参与，一些不必要的损失就可以避免。

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责任编辑:刘伦文

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1004－941(2017)03－0043－06

2017－03－21

孟超(1986－)，男，黑龙江哈尔滨人，社会学博士，博士后研究人员，主要研究方向为城市社会学、社会结构与变迁。