新时期农业“走出去”政策的演进过程与发展框架

古 川，张 振

（1.湖南农业大学，湖南 长沙 410128；2.农业部农村经济研究中心，北京 100810）

新时期农业“走出去”政策的演进过程与发展框架

古 川1，张 振2

（1.湖南农业大学，湖南 长沙 410128；2.农业部农村经济研究中心，北京 100810）

新时期我国农业“走出去”战略被赋予了丰富的内涵，支持政策也随之不断完善。政策在此过程中大致经历了四个发展阶段，呈现出结合国家战略更紧密、问题处理更有针对性、操作策略更成熟的趋势。根据政策演进过程，预期未来的政策将会结合国家的要求、企业的需求和东道国的诉求，形成包含核心层、融合层和形象层的三层体系结构：核心在于确保国家粮食安全；融合过程在于通过农业供给侧结构性改革，帮助农业企业实现降成本、补短板和提升竞争力，进而带动东道国提高生产能力和分享发展成果；形象层是通过落实国家“一带一路”战略，减少企业海外经营的制度风险，团结各国共同应对全球食物安全，树立起和平发展的大国形象。

农业“走出去”政策；支持政策；演进过程；发展趋势

2001年我国加入世界贸易组织（WTO）之后，农产品贸易的情况发生了巨大变化，2004年出现逆差，2011年进口量超越美国，成为了世界最大的农产品进口国，而粮食自给率却下降到90%以下。这些现实情况表明，我国需要借助全球市场才能满足国内农产品的消费需求。为统筹国内国外两种资源来保障国内粮食的有效供给，我国在2007年首次提出了农业“走出去”战略，出台了配套的政策帮扶农业企业在海外发展，截至2015年末，我国境内涉外农业企业达764家，在境外设立1421家农业企业，农业对外直接投资流量为25.7亿美元，存量达到114.8亿美元。

有研究认为，我国选择农业“走出去”战略，是因为粮食安全严峻的形势、农业资源约束的瓶颈以及世界经济全球化的趋势，决定了我国农业必须要“走出去”（陈伟，2012）。同时，我国农业企业的发展和国家经济实力的增强，又为农业“走出去”提供了充分条件（倪国华、张璟、郑风田，2014）。但是，由于存在自身能力不足的内生性问题，和受限于国内体制和政策以及东道国的政策环境等原因（仇焕广，2013），在经济新常态下，需要国家实施全球农业资源利用战略，以“一带一路”建设为契机，建立投资管理政策、外汇管理政策等政策体系结构（胡月，2016），从多方面加以协调、支持与引导（徐明、宋雨星、郭丽楠，2015），解决农业对外投资存在的支持有限、管理过多的问题，推动农业“走出去”（程国强、朱满德，2014）。

一、我国农业“走出去”战略的演进过程

我国与一百多个国家展开了农业交流，合作领域拓展到了农产品贸易、农业科技等各个方面。农业“走出去”成为了我国农业现代化发展中重要的战略行动，不断被赋予新的内涵，从最初的出口创汇工具发展到了当前“一带一路”的建设内容，支持政策的重心也随之改变，从强调产品竞争力到市场竞争力再到产业竞争力，直到现在配合农业供给侧改革，整个过程大致分为四个阶段：

（一）从2001年到2005年，着重强调农产品的出口

入世之初，我国农业产业处于弱势地位，面对国际农业垄断豪强的挑战，农产品的出口贸易受到了直接冲击，农民增收的压力巨大，所以，此阶段的政策关注农产品在国际贸易中的竞争力，首先考虑的是支持农产品出口。2001年发布的《全国农业和农村经济发展第十个五年计划》中强调，“加入世界贸易组织后，我国农业生产和农产品贸易的竞争压力将会加大”，要学习国外有关农业的法律政策，灵活应用世贸规则保护我国农产品贸易。2004年的中央“一号文件”里指明了此阶段国内农业企业对外合作的关键任务是要“扩大优势农产品出口”，“鼓励和引导农产品出口加工企业进入出口加工贸易区”。

（二）2006年到2009年，农业“走出去”上升为国家战略

该阶段的标志性事件是，2007年中央“一号文件”提出“加快实施农业‘走出去’战略”，首次把农业“走出去”提升到了国家战略的高度。一方面，是与“引进来”战略相对应，通过发挥我国农业生产在某些领域的比较优势，鼓励有实力的龙头企业参与全球农业资源开发，扩展国际农业市场发展空间，提升我国在世界农产品贸易中的市场能力。另一方面，是保障国家粮食安全的需要。2008年我国粮食自给率低于95%，为保障国家粮食安全，《国家粮食安全中长期规划纲要》中提出“鼓励国内企业‘走出去’，建立稳定可靠的进口粮源保障体系”。由此，农业“走出去”被视作一种保障粮食安全能力的方式，被赋予了执行更高等级国家战略的职能。

（三）2010年到2014年，战略逐步细化，支持政策逐步完善

2010年中央“一号文件”对农业对外开放作出新的指示，要求“制定鼓励政策，支持有条件的企业‘走出去’”。此后，一大批政策开始施行，比如，2011年中国进出口银行出台《企业申请中国进出口银行支持对外农业合作贷款项目管理工作规程》、2012年国家开发银行与农业部签署《开发性金融支持中国农业国际合作协议》等，都为农业企业对外合作提供了有力的信贷资金支持；2013年我国签署《多边税收征管互助公约》，与104个国家签署避免双重征税协定，减轻企业对外投资的税收负担；2014年国家商务部和发改委分别出台文件，缩减对外投资核准的范围和标准，逐渐实行“负面清单制”，便利企业对外投资；国家外汇管理局也取消了一批外汇行政审批项目。

这段时期特别关注金融支持农业“走出去”，政府颁布的《农业国际合作“十二五”发展规划》指出，要在财税政策、金融保险服务方面，加大政策扶持力度。同时，2014年“一号文件”还特别强调了创新金融品种和方式、探索海外发展基金的重要性。另外，此时政策开始倾向支持农垦企业和粮棉油大型企业，如《全国农业和农村经济发展第十二个五年规划》就鼓励农垦经济“大力实施‘走出去’战略，拓展农垦发展空间”，2014年“一号文件”则特别强调“培育具有国际竞争力的粮棉油等大型企业”。

（四）2015年后，更具全球化视野，发展策略日臻成熟

一是宏观战略的全局性更强。2015的“一号文件”首次要求统筹协调国际国内两个市场两种资源，此后政策就不能只顾及外贸市场和国内市场中的一个市场，也不会仅突出“引进来”和“走出去”中的一个方面，而是从更高的视野提出兼顾两个市场两种资源，为农业对外合作深入发展提供了方向指引。

二是确立“一带一路”沿线及周边国家和地区为农业对外合作的重点区域。2015年底国务院在《关于加快转变农业发展方式的意见》中，第一次明确要在“一带一路”沿线国家和重点区域开展国际农业产能合作；2016年的“一号文件”进一步提出要“加强与‘一带一路’沿线国家和地区及周边国家和地区的农业投资、贸易、科技、动植物检疫合作”。这不仅将农业“走出去”支持的区域从周边国家扩展到“一带一路”沿线，而且将农业“走出去”作为新时期“一带一路”国家战略的一个部分。

三是要求优化农产品供给结构，培育全产业链大型农业集团。在2015年至2017年三年的中央“一号文件”中，都指出要支持农业企业在加工、储运、贸易等环节开展广泛对外合作，改善海外农业的产业结构，并在《全国农业现代化规划（2016-2020）》里设立了涵盖各个环节的八个农业对外合作重点领域，以此鼓励农业企业在全产业链上推进对外合作，掌握农业产业高附加值环节的话语权。

四是强调部门协调，产生政策合力。2015年“一号文件”提出要“健全农业对外合作部际联席会议制度”，促进各部门合力做好农业走出去工作，并要完善投资、财税、金融、保险、贸易、通关、检验检疫等七大政策，其中还特别强调了要落实农机农资的出境扶持政策。后续出台的《全国农业现代化规划（2016-2020）》中，则进一步明确指定了国家各个相关部委的责任。

五是调动各方面力量形成全方位支持服务体系。2015年“一号文件”提出要为农业对外合作“开展技术培训、科研成果示范、品牌推广等服务”，后续政策实施了农业对外合作“扬帆出海”培训，鼓励农业科研机构在发展中国家建立实验室和示范区，通过行业协会、中介组织、企业联盟等形式为农业对外合作构建公共信息服务平台，联合金融保险等机构统筹农业对外合作资金渠道等配套工作。

二、我国农业“走出去”支持政策演进的趋势

入世以后，随着国内外农业竞争环境的变化，农业“走出去”的内容更为丰富，不只是企业行为，也体现了国家意志，因此，支持政策在运作过程中，也表现出与国家战略结合得更加紧密、问题的针对性更强、操作策略日臻成熟的特点。

（一）与国家整体战略结合得越来越紧密

我国海外农业的发展不是一个单纯的贸易和投资问题，而是需要国家在整体战略上协调的复杂问题。入世早期政府担心开放市场影响农民收入，所以政策也主要关注如何支持农产品的出口；第二阶段粮食安全成为焦点，海外农业就成为了保障国家粮食安全战略的组成部分；第四阶段中农业“走出去”政策则进一步结合了国家的战略意志，对外融入了国家“一带一路”战略，优先选择沿线国家开展农业合作，对内纳入了国家供给侧结构性改革，把农业对外合作和国内农业产业结构性调整结合，鼓励使用国外资源，弥补国内弱势品种。

（二）更加针对“走出去”中的具体问题

我国农业企业在海外市场竞争中，碰到了许多棘手的问题，特别是和国际巨头的比拼中，很难取得竞争优势。这里一方面有企业自身能力不足和经验欠缺的问题，另一方面也有国内政策落后于形势发展的问题。为了配合农业企业“走出去”，我国政府针对企业碰到的具体问题，在遵循国际贸易规则的基础上，借鉴国际惯例，出台了一系列的相关政策，经过不断地改进完善后，逐步形成了有中国特色的政策支持体系，为企业提供全方位的服务支持。比如，政府在财政扶持和金融支持方面的政策，主要指向解决农业企业资金能力较弱、融资较难的问题；在投资管理、外汇管理的政策方面，则是重点解决政府审批繁琐、重复管制的问题；而在保险和税收等方面的政策，则重在帮助企业降低经营风险和避免双重征税。

（三）越发注重“走出去”的可持续性

2015年我国在海外开展农业生产的企业达到了1421家，其中一些企业为追求利润，罔顾当地自然环境和市场秩序，造成了负面的影响。这种行为违背了我国一贯坚持的互利共赢的国际合作发展原则，也不利于全球农产品的稳定供给，为此我国政府开始探索促进国际农业可持续发展的政策，比如制定《对外投资合作环境保护指南》《对外投资合作和对外贸易领域不良信用记录试行办法》等来约束企业的行为，减少与东道国的摩擦，防止国内企业之间的恶性竞争，引导中国企业融洽地进入东道国市场，在海外开展可持续的农业生产。

三、未来农业“走出去”支持政策的需求分析

我国农业“走出去”在新时期势必会有更大的发展，这是农业企业发展的必然阶段，也是国家进一步开放发展的战略要求，更是国际社会共同应对人类食物供应挑战的手段。

（一）国家战略的要求

首先，务必确保国家口粮绝对安全。人多地少是我国的基本国情，随着工业化和城镇化的深入发展，我国农业生产的资源约束趋紧，仅耕地要实现供需平衡就存在20%的缺口，加之人口增长和消费结构升级，保障国家粮食有效供给的任务异常艰巨。当前如果仅仅依靠我国自身的农业资源，必将付出更大的资源和环境代价，得到更低的边际产出。所以，国家需要从战略上谋划农业“走出去”，充分利用国外农业资源，弥补国内农业资源环境的短板，利用国际市场适度进口海外农产品，调剂国内市场需求余缺，通过建立开放的粮食安全保障体系，以更有效地应对粮食安全问题。

其次，增强农业国际竞争力，优化国内农业结构。ABCD四大国际粮商在世界粮食贸易中占据着统治地位，他们以全产业链的方式调动全球农业生产资源，把持着各个领域的农业生产，我国农业企业如若现在直接同国际巨头较量，无异于以卵击石。因此，国家需要扶持一批能够在国际农业市场占据一席之地的企业，一方面利用海外资源生产粮食，形成稳定的粮食进口源；另一方面，通过发展一批具有相对竞争力的农业企业，引领农业产业向全产业链发展，带动我国农业结构从全球资源配置的角度进行优化，进而增强农业产业的竞争力。

再次，肩负和平发展使命，推进“一带一路”建设。和平发展、合作共赢是世界发展的趋势，中国农业对外合作，既不是转嫁国内问题和矛盾的手段，也不是所谓的“新殖民主义”掠夺，而是互利互惠地开展经贸往来。农业“走出去”必须要体现出我国坚持和平发展的理念，这不仅是对世界垄断厂商的冲击，更是带动发展中国家提升农业生产水平的方式。但是，中国毕竟还是发展中国家，先有重点地从“一带一路”国家及周边国家开始，导入“全球责任”的食物权利保障观点，开展全球供应链建设示范，提高落后国家地区基本的食物自给能力，通过农业合作构建和平友好的国际关系。

（二）农业企业的需求

第一，企业需要减轻“走出去”的各种成本费用。农业企业想要出海经营，先要甩掉国内沉重的包袱。其一是资金成本，对外投资的农业企业，除极少数大型企业外，大量的中小企业不仅融资难，而且融资成本高，一些资金量大、投资期长的农业基础设施项目，融资成本甚至高于项目收益，导致企业无利可图，不愿意扩大海外投资。其二是时间成本，市场竞争中企业的投资机会稍纵即逝，但我国政府主管部门审批环节多，需要发改委、商务部、外汇管理局甚至国资委审批盖章，整个审核流程下来，可能企业已经失去了市场。其三是机会成本，相对于在国内生产所获得的大量补贴和税收优惠，农业企业对外投资不仅没有这些补贴和优惠，反而对内销售的农产品还有配额限制，一进一出相加，海外农业的机会成本非常高。

第二，企业需要弥补资源要素缺乏竞争力的短板。农业企业“走出去”存在资源要素缺乏竞争力的问题，主要表现在人才匮乏、技术限制、组织乏力、信息缺失四个方面。一是国内涉农企业在对外人才储备方面不足，缺乏了解国际贸易规则、懂当地语言和传统习俗的专业人才，人才瓶颈束缚了企业海外业务的开展；二是海外项目的技术效率较低，受限于国内出入境管制农业技术和农业资料方面的政策，农业企业在海外不能使用某些国内成熟的科学技术，影响了企业创造利润；三是中国农业企业对外经营中组织合力不够，单打独斗多、相互合作少，甚至有些企业还在海外搞恶性竞争、相互拆台，弱化了企业的市场优势；四是农业企业走出去的信息渠道少，经营信息多来自传统外贸渠道，各企业之间、政府与企业之间沟通交流不畅，错失了不少经营机会。

第三，企业需要规避投资国的各种制度风险。异域的社会习俗和制度环境较之国内有很大差异，加之我国农业企业缺乏国外经营的经验，习惯性地采用已有方式处理问题，比如某些“人情关系”的方法，触及了所在国法律红线，给企业带来了巨额损失，甚至断送项目。另外，也有国家随意地设置保护性政策，比如设置高投资门槛、限定土地使用、增加农产品出口税等，这给农业企业经营带来非常大的不确定性。

（三）东道国的发展需求

我国农业企业在“走出去”过程中，不能一味追求自身利益，必须兼顾东道国的需求，谋求可持续合作，走共同发展的道路。首先，东道国作为一个主权国家，本国国民拥有人类基本食物获取的权利，尊重东道国的发展意愿是合作的前提。其次，某些发展中国家农业基础设施缺乏、农业技术落后、粮食产量低，亟需外部援助提升农业生产能力，分享农业开发的成果。再次，有的国家除了有增加本国资本的需求外，还要求雇佣当地工人，并限制使用土地。最后，东道国的文化习俗也需要保护，在开拓海外农业基地的过程中，必须尊重民族的禁忌和信仰，避免冲突。

四、我国农业“走出去”支持政策体系框架构建

我国未来农业“走出去”支持政策的制定，需要融合国家的要求、企业和东道国的需求，前提是要维护国家利益指明出行道路，基础在于满足企业利益激发企业大步走出去的热情，条件是要考虑东道国需求引导企业持续走下去，根本目的是顺应现代农业发展趋势支持企业提高竞争力。

由此，国家的支持政策未来将进一步协调国家、企业和东道国三个维度的需求，以国家利益、农业发展和国际担当为目标，形成以安全为核心，以农业竞争力提升和结构调整为执行方式，与各个国家共同维护世界食物安全和国际市场秩序，展示和平发展的大国形象，形成目的明确、层次分明的农业“走出去”政策体系结构。

（一）核心层：强化和扩展粮食安全保障功能

十四亿人的吃饭问题是头等大事，农业“走出去”必须服从服务于这个大局，保障饭碗牢牢端在自己手上。我国粮食的供需长期处于紧平衡的状态，粮食和食物安全面临着严峻挑战，“走出去”的支持政策必将坚持安全这个中心问题，通过整合海外农业资源和国内农业资源，保证农产品供给稳定，并利用国际市场和国内市场调节农产品价格，防止市场出现剧烈波动，实现整体的供需均衡，避免出现系统性风险。

（二）融合层：助力农业产业国际竞争能力提升，促进农业结构全局优化

其一，支持政策将按照国家农业供给侧改革要求增加竞争力、优化农业结构，帮助企业降低成本费用和弥补要素短板。

一方面，政府完善服务管理政策，整合信贷、税收、进出口、保险、外汇等政策，增加部门联合行动，减少分散性政策审批和检查，简化农业走出去的手续，这对企业而言，就是减少运行成本，提高农业投资的灵活性。另一方面，打造全方位的政策支持服务体系，政府通过提供及时信息服务，培育海外中国农业企业商会，设立农业“走出去”发展基金等方式，引导企业在海外扩大经营规模、延伸产业链，在区域形成规模效益、范围效益和集聚效应，进而增强企业的国际市场竞争能力。企业发展壮大、国际市场话语权增强，反过来，又能激励国内农业提高生产技术，促进市场竞争淘汰落后产能，进而从国际市场和资源的角度来优化国内农业结构。

其二，政策支持农业企业“走出去”做大做强，与东道国分享发展成果。

农业企业借助国内的政策支持，依靠东道国资源，为实现农产品和加工品的全球生产，不仅会投资建立生产种植基地，并且在延展产业链过程中，还会增加仓储、物流、港口、加工等设施，形成庞大的产业集团。但是，我国农业对外投资，不只是做大做强农业生产这块蛋糕，更重要的是要合理地分配这块蛋糕。未来政策将兼顾东道国的诉求，指向共享和合作，在基础设施建设、农业技术培养、农业资源利用等方面更深入地和所在国开展联合开发，与东道国协作开发农业项目，发挥出农业对外投资的溢出效应，提高东道国农业产量和农业技术水平。

（三）形象层：走和平发展道路，共同维护世界食物安全和市场秩序

我国农业对外合作致力于引导国际社会建立公正合理的全球粮食安全和市场新秩序，是我国和平发展道路的具体体现。未来政策将在规避东道国政治法律风险和保护企业利益之间寻求最大公约数。

第一是推动多边谈判，尊重东道国意愿签订互助共赢的双边“投资保护协定”。加强与重要国家的经济联系，特别是积极与“一带一路”沿线国家和地区进行农业投资和贸易磋商，并全力与周边国家建设自贸区，加快区域经济一体化进程，以改善农业企业在海外的经营环境，降低企业投资的不确定性。

第二是政策将约束农业企业在海外的经营行为。制定海外经营的警示制度和征信体系，避免国内企业在海外恶性竞争，扰乱当地甚至是国内的产品市场和要素市场秩序，防止企业违约和过度使用东道国资源，破坏当地生态和文化环境，损害我国农业对外合作形象。

第三是今后我国在世界上将更主动地承担应尽的人类食物安全保障责任，政策更倾向引导农业合作国家共同维护国际粮食安全。为把我国农业全球战略融入到全球农业共同治理的过程中，未来我国政府将通过积极参与国际农业投资规则的制定、协助联合国粮农组织等国际机构和非政府组织工作、搭建地区间政府农业合作联络平台等方式，更好地衔接我国政策和国际规则，有的放矢地组织企业在国际市场发挥作用。

五、结束语

入世后，伴随着国内外农业生产实际情况的变化，我国农业“走出去”战略不断被赋予新的内涵，相关的支持政策也随之进行了调整，整个调整过程大致经历了四个阶段，政策正在演进过程中，表现出与国家战略结合地更加紧密、问题的针对性更强、操作策略日臻成熟等特点，我们预期未来的政策将会考虑到国家的要求、企业的需求和东道国的诉求：首先会坚决捍卫国家粮食安全这个核心；其次将协调提升农业竞争力和调整农业结构的国家目标、降成本和补短板的企业需要、提高农业生产能力和分享发展成果的东道国需求；最后在落实国家“一带一路”战略中，帮助企业减少海外的制度风险，并与合作国家共同应对全球食物安全问题，树立起中国走和平发展道路的负责任大国形象。

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责任编辑：詹花秀

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A

1004-3160（2017）04-0088-06

2017-04-18

农业部2016年法制建设与政策调研项目“农业对外直接投资对我国产业结构影响研究”（项目编号：488616）；农业部2016年国际交流与合作项目“农业走出去智库建设”（项目编号：482216）；国家自然科学青年基金项目（项目编号：71403087）。

1.古川，男，湖南怀化人，湖南农业大学经济学院副教授，主要研究方向：农业企业管理；2.张振，男，山东枣庄人，农业部农村经济研究中心副研究员，主要研究方向：国际农业合作。