从管理到治理：中国共产党社会建设的理念创新

胡映兰，王国斌

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

从管理到治理：中国共产党社会建设的理念创新

胡映兰1，王国斌2

（湖南师范大学，湖南 长沙 410081）

党的十八届三中全会首次提出社会治理理念。社会治理是社会管理的“升级版”，蕴含着社会建设理念的创新与升华。中国共产党社会建设理念从管理到治理，治理理论的发展为其奠定了理论基础，是中国共产党总结我国社会建设正反两方面经验所得出来的重要理论成果、解决现阶段我国社会建设问题的必然选择。中国共产党社会建设的理念创新，有利于丰富和发展中国共产党社会建设理论、推进国家治理体系和治理能力现代化和建设更高水平的平安中国。

中国共产党；社会管理；社会治理；理念创新

党的十八届三中全会在论及社会建设时首次提出“社会治理”概念。虽然社会管理与社会治理只有一个字的区别，但却表明了中国共产党社会建设理念的创新与升华。那么，中国共产党社会建设理念从管理走向治理的历史进程如何、有何逻辑基础和重要意义？本文将就以上问题作出试探性分析。

一、从管理到治理：中国共产党社会建设理念创新的历史进程

改革开放前，受计划经济思维的影响，国家权力高度集中，政府统管一切社会建设工作。改革开放以来，我国的社会组织形式、结构以及价值理念都发生了深刻变化，计划经济时代政府统管一切的社会建设模式已然不能适应社会转型所出现的新情况、新变化。特别是在20世纪80年代末、90年代初，我国社会生活中的消极腐败现象、行业不正之风问题层出不穷，这些问题严重影响到了党、政府与人民群众的政治信任关系以及社会安定团结的大局。为稳定人心、社会秩序和确保治理整顿、深化改革目标的实现，1990年8月23日，时任总理李鹏同志在国务院召开的“加强廉政建设，纠正行业不正之风”的电话会议上首次提出“社会管理”一词，他明确指出：“各级政府及部门担负着直接组织经济建设和实施社会管理的职责”。[1]1241自此，社会管理一词正式进入党和政府的视野，社会管理与经济建设一样，被认为是政府的重要职责。自1990年社会管理一词正式进入党的领导人讲话中之后，社会管理一词在党的文献中经历了从少量运用到运用显著增多的过程。笔者试图从梳理社会管理一词在党的文献中的运用情况入手，探讨社会建设理念从管理到治理的创新过程。

（一）社会管理理念的形成与成熟阶段

自1990年李鹏同志提出社会管理一词之后的很长一段时间内，社会管理一词的运用都处于“沉寂”状态。虽然党的十五大报告明确提出了“加强社会治安综合治理，打防结合，预防为主，加强教育和管理，落实责任制，创造良好的社会治安环境”[2]34的论述，但也只能说是论及了社会管理问题，却并未提及社会管理一词。1998年，《关于国务院机构改革方案的说明》中再次提及了“社会管理”一词，且这是“社会管理”一词首次在党的文件中得以正式确认。自1998年开始，直至2013年党的十八届三中全会，社会建设领域中的社会管理理念经历了从形成到成熟的发展过程。纵观党的文献，我们可以从以下几个方面把握社会管理一词运用情况。

一是在经济领域，强调社会管理在促进国民经济发展中的重要作用和形成与社会主义市场经济发展相适应的社会管理体制。如：2005年温宝宝同志在中共十六届五中全会上所作“十一五”规划建议的说明中提出“要不失时机地推进社会管理体制改革为经济持续健康发展提供强大动力”[3]1059；2010年2月，习近平同志对省部级主要领导干部的一次讲话中也明确指出，要通过创新社会管理，“进一步完善与社会主义市场经济相适应的社会管理体系”[4]532。

二是在政治建设领域，强调政府的社会管理职能，并提出了社会管理格局、社会管理网络、社会管理体系等相关概念谱系。与此同时，党的文件对以上这些由社会管理这一词根组合而成的概念的内涵也进行了界定。如：2004年温家宝同志在《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话中对政府社会管理职能的内涵进行了界定。在他看来，政府的社会管理职能是指“依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，维护社会公正、社会秩序和社会稳定”[5]773；而“社会管理格局”这一概念是在党的十六届四中全会提出来的，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”[3]287；2005年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部的研讨班上首次提出了“社会管理网络”概念，即“政府调控机制通过社会协调机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动”。[3]739。此外，这一时期乡镇政府社会管理职能、农村社会管理等概念也多次出现在党的文献当中。

三是在思想文化领域，强调社会管理在思想文化建设中的重要作用，同时还对文化行政管理部门的社会管理职责做出了具体规定。2004年出台的《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》中指出，要完善思想道德教育和社会管理的相结合，进而更加有效地引导未成年人的思想，规范他们的行为。2005年出台的《中共中央、国务院关于深化文化体制改革的若干意见》中明确了文化行政管理部门的社会管理职责，强调要实现由办文化为主向管文化为主的转变。

四是在社会建设领域，社会管理被认为是社会建设的的重要内容。如：2006年，中共十六届六中全会认为，“加强社会管理，维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求”；2011年3月，十一届全国人大四次会议通过的“十二五”规划纲要正式将“加强和创新社会管理”纳入下一个五年计划，强调要“创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定”，并从四个方面阐释了加强和创新社会管理的内容；2012年的党的十八大对中国特色社会主义社会管理体系进行了进一步阐释，对社会管理体制和社会管理机制的内涵也进行了界定，即“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”“源头治理、动态管理、应急处理相结合的社会管理机制”。

从以上社会管理一词的运用情况可以看出，社会管理理念一直都是处于不断创新的过程当中，社会管理理念的创新过程也是社会管理理念不断成熟的过程。

（二）社会治理理念的创新阶段

改革开放以来，虽然我国的社会管理实践成果斐然，然而伴随着改革的不断深入，传统的社会管理也出现不能应对当前我国国际、国内严峻复杂的社会建设形势，针对传统的社会管理的改革创新刻不容缓。党的十八届三中全会在论及社会建设时明确提出了“社会治理”概念，并对“创新社会治理体制”的内容进行了单列，强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序”[6]116，并对创新社会治理体制的内容作出了明确规定。自此，“社会治理”的概念首次在党的文件中得以正式确认。自党的十八届三中全会开始，社会管理正式被社会治理所代替。事实上，社会治理一词早在2005年曾庆红同志的《不断提高构建社会主义和谐社会的能力》的讲话中就出现过。然而，在十八届三中全会之前，中国共产党对社会治理的认识只是停留在观念层面，并没有将其上升到国家意志层面。可以说，党的十八届三中全会关于社会治理相关内容的集中阐释，标志着社会治理已经实现了从观念到国家意志的彻底转变。

自十八届三中全会以来，社会治理成为党和政府文件中的热词。当前，社会治理一词作为中国特色社会主义“五位一体”总布局中社会建设内容的重要术语被广泛运用，形成了一系列以社会治理为词根的概念谱系，社会治理理念在频繁的使用中得以持续不断创新。当前，社会治理理念包括以下内容：一是强调治理主体的多元化。2015年中共中央颁布的《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》中就强调“支持群团组织参与创新社会治理和维护社会稳定”“群团组织是创新社会治理和维护社会和谐稳定的重要力量”；党的十八届五中全会通过的“十三五规划”建议就单列了“加强和创新社会治理”的内容，并明确提出要“完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”。二是强调社会治理方式的多元化。党的十八届四中全会强调，创新社会治理方式，“国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用”“推进社会治理体制创新法律制度建设”“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平”“发挥社会规范在社会治理中的积极作用”。三是强调社会治理对象的多元化。社会治理的内容除了传统意义上社会建设所涵盖的内容体系，同时还需根据经济社会发展需要不断延伸治理的内容，进而拓展了社会治理概念的运用范围。如：2013年，习近平在中央城镇工作会议上的讲话中提出了“城市社会治理”的概念；2015年国务院颁布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出“探索开展一批社会治理互联网应用试点”的概念，等等。

“社会治理”概念的提出，标志着社会治理理念正式在党的文件中得以确认，同时标志着社会治理理念创新阶段的正式开始。从社会管理到社会治理，并非仅仅只是单纯的文字表达的更换，更是表明我国已经开启了逐步从“大政府、弱社会”过渡到“强政府、大社会”的发展进程，开始进入党和政府与人民群众共建共享的新阶段。

二、从管理到治理：中国共产党社会建设理念创新的逻辑基础

“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[6]116任何一个新理念的提出，都有其特殊的逻辑。社会治理理念替换社会管理理念也一样，同样蕴含着一定的逻辑。当前，社会治理一词被广泛运用于党的文件当中。社会治理是社会管理的“升级版本”。如此一种话语替换并非“文字游戏”，而是体现了党和政府社会建设理念的升华，且这样一种替换具有一定的理论逻辑、历史逻辑和现实逻辑。

（一）理论逻辑

治理（Governance）的概念源于古典拉丁文以及古希腊语，原意为控制、引导和操纵。自1989年世界银行首次使用“治理危机”（crisis in governance）概念以来，治理理念一词就被广泛运用到经济学、社会学、管理学、政治学等各个学科领域，一系列以治理为词根修饰限定的词语如同雨后春笋般的涌现出来，且被运用到诸多领域，成为当代世界主流的学术话语，如环境治理、腐败治理、社会治理等。在我国，治理理论首先是被学术界所认可。之后，治理理论也得到了党和政府的认可。党的十七大报告明确要求“政府在应该如何进行治理的问题上应有所为有所不为。”围绕这一目标，党和政府在不断深化中国特色社会主义治理理论问题上作出了巨大努力，党的十八届三中全会更是明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的总目标。而社会治理就是在这样一种大背景下应运而生的社会建设新理念。因而可以说，在我国，社会治理理念正是基于治理理论发展的基础上形成的，社会治理一词是“国家治理体系和治理能力现代化”概念谱系的重要组成部分。

（二）历史逻辑

从社会管理到社会治理，是中国共产党总结我国社会建设经验基础上得出了重要理论成果。计划经济时代，为建立统一的社会生活秩序，我国形成了高度集中、政府包揽一切的社会管理体制，是属于“管控型”的社会管理模式，政府全能的社会管理。以“单位”“街居”为基础的人员管理，以单位制度、职业身份制度、户籍制度和档案制度为基础的社会流动管理，成为计划经济时代社会管理的鲜明特征。在这样一种管控型社会管理体制下，虽大大增强了国家的组织动员能力和控制能力，但社会活力缺乏、创造性缺失的问题也普遍存在。改革开放初期，我国仍然采用了计划经济时代传统的社会管理体制。然而，伴随着社会主义市场经济体系的不断发展，党和政府对于社会管理的探索也不断深入，逐步形成了中国特色社会主义社会管理格局。以促进社会和谐稳定为出发点、以建立现代社会管理体制为目标、以改善和保障民生为重点、以强化社会服务为依托，成为这一时期我国社会管理的主要特点。[7]虽然这一时期党和政府采取了很多措施改善和创新社会管理，但仍然没有抹掉管控社会的色彩，社会建设中的治理理念、思路呼之欲出。社会治理一词也就作为社会建设的重要概念分支得到了广泛运用。因而可以说，从社会管理到社会治理，是中国共产党总结我国建国以来社会建设正、反两方面经验基础上所得出的重要理论成果。

（三）现实逻辑

当前，我国社会建设所面临的问题相比以前更为复杂、更为艰巨，出现了很多新的阶段性特点。特别是改革过程中所出现的利益分化加剧和社会矛盾问题，不断挑战着我国社会建设的传统模式，传统的社会管理理念已经进入“失灵”的窘境。纵观我国社会管理的实践，虽然我国社会管理实践的成绩斐然，然而在很长一段时间内，由于我国社会建设历史旧账太多和受计划经济惯性思维、我国政府社会管理经验匮乏的影响，我国的社会管理仍然坚持的是传统的维护社会秩序和管控社会的目的，并没有从社会发展的角度统筹社会管理，“大政府、弱社会”的格局并没有发生实质性改变。即使在社会管理概念谱系中有治理意蕴的出现，但社会建设始终没有“脱离”管理理念的窠臼，没有真正意义上实现向治理理念的转变。正是在这样一种现实背景下，社会建设的理念亟需创新。党的十八届三中全会正是在深刻剖析我国社会建设现状的基础上提出了社会治理理念。在此之后，围绕社会治理的治理主体多元化、治理方式多元化、治理对象多元化等问题提出了一系列新的论述。可以说，从社会管理到社会治理，是中国共产党深谙当前我国社会建设现实问题基础上所提出了重要理念和社会建设“新招”。

三、从管理到治理：中国共产党社会建设理念创新的重要意义

从社会管理到社会治理，是中国共产党总结我国社会建设实践正、反两方面经验基础上所得出的重大理论创新成果，意义重大。

（一）有利于丰富和发展中国共产党社会建设理论

中国共产党社会建设理念由管理到治理，体现了中国共产党对社会建设规律的认识越来越深入，把握越来越准确、运用越来越科学。中国共产党之所以能够正确把握社会建设规律、适时创新社会建设理念，其根本原因就是中国共产党深刻总结了我国社会建设的实践经验。诚如马克思所言：“人的思维是否具有客观的真理性，这不是一个理论的问题，而是一个实践的问题。人应该在实践中证明自己思维的真理性，即自己思维的现实性和力量。”[8]134马克思的此番讲话道出了认识真理性的实践检验问题。改革开放以来，中国共产党的社会建设理念之所以能够实现从管理到治理的创新，是社会实践不断检验后所得出的创新性认识。理论的发展离不开理念的创新，中国共产党社会建设理念的丰富和发展同样离不开社会建设理念的持续不断创新。纵观中国共产党社会建设理念创新的历程，从最初的社会管理概念的提出，到将社会管理上升为国家意志，并在社会管理实践中认识的不断深化到社会治理理念的提出，这一过程体现了中国共产党社会建设认识的不断深化、实现了理念上的升华，同时这一个过程也是中国共产党不断丰富和发展社会建设理论的过程。

（二）有利于推进国家治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会首次将全面深化改革的总目标设定为国家治理体系和治理能力的现代化，这一总目标的确立，对未来中国的政治发展和中国特色社会主义发展的意义重大。在习近平看来，“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”[9]。因此，在社会主义中国，推进国家治理体系和治理能力现代化，是体现社会主义制度优越性的重要举措。那么，在社会主义中国如何才能推进国家治理体系和治理能力现代化呢？对此，政界和学界都提出了许多新观点、新论断。但无论人们如何提对策，都绕不开从其内容的角度寻找思路。可以说，推进国家治理体系和治理能力的现代化离不开从社会治理能力现代化的角度寻找对策。思路决定出路。推动社会治理能力现代化，首先就应该树立社会治理思想。中国共产党社会建设理念从社会管理到社会治理，就是社会治理理念从萌芽、形成的过程，就是中国共产党不断探索提升社会治理能力的过程。因而可以说，中国共产党社会建设理念从管理到治理，将有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

（三）有利于建设更高水平的平安中国

平安问题一直都是党和政府高度重视的民生问题。对于一个国家而言，平安不仅是国家繁荣昌盛的前提，同时也是人民幸福安康的内在要求。为适应人民群众对平安的新期待，中国共产党提出了“平安中国”的口号。党的十八大以来，新一届中央领导集体高度重视平安中国建设，我国社会领域的平安建设取得了巨大成就，已经达到了高水平状态。然而，在取得成就的同时，我国社会领域的平安建设也面临一些问题，特别是受传统社会管理理念的束缚，一些地方和领域仍然存在一定程度和范围的不平安的问题，我国社会领域的平安建设并没有完全达到人民群众的预期。因此，必须变革传统的社会管理理念，树立社会治理理念，创新社会治理体制。党的十八届三中全会站在新的历史起点上，提出了社会治理理念。自此之后，以习近平为核心的党中央就加强和创新社会治理作出了系列指示，“强调要继续加强和创新社会治理，完善中国特色社会主义治理体系，努力建设更高水平的平安中国，进一步增强人民群众安全感”[10]。当前，社会治理已然成为当前我国建设更高水平平安中国的重要战略举措。因而可以说，中国共产党社会建设理念从管理到治理，将有利于建设更高水平的平安中国。

[1]十三大以来重要文献选编（中）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]十五大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，2000.

[3]十六大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2006.

[4]十七大以来重要文献选编（中）[M].北京：中央文献出版社，2011.

[5]十六大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2005.

[6]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社，人民出版社，2014.

[7]刘晓玲，刘晓川.增强“四自”能力：党高度的理论自觉和政治自信[J].湖湘论坛，2015（1）：27-30.

[8]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[9]习近平.切实把思想统一到十八届三中全会精神上来[N].人民日报，2014-01-01（2）.

[10]完善中国特色社会主义社会治理体系努力建设更高水平的平安中国[N].人民日报，2016-10-13（1）.

责任编辑：周育平

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1004-3160（2017）04-0050-05

2017-03-24

国家社科基金一般项目“毛泽东政治协商思想及其对加强政党协商建设的意义研究”（项目编号：16BKS015）。

1.胡映兰，女，湖南湘阴人，湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：中共党史、党的建设；2.王国斌，男，福建福鼎人，湖南师范大学公共管理学院博士研究生，主要研究方向：中共党史、党的建设。