行政违法行为检察监督的路径思考

刘润发，肖新奇，张湘中

（1.泸溪县人民检察院，湖南 泸溪 416100；2.湘阴县人民检察院，湖南 湘阴 414600；3.湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

行政违法行为检察监督的路径思考

刘润发1，肖新奇2，张湘中3

（1.泸溪县人民检察院，湖南 泸溪 416100；2.湘阴县人民检察院，湖南 湘阴 414600；3.湖南省人民检察院，湖南 长沙 410001）

行政违法行为检察监督不仅是全面推进依法治国的必然要求，而且是推进国家治理现代化的重要方式。面对新形势新任务，立法要明确规定行政违法行为检察监督的权限、方式、范围、效力、措施、程序等，促进行政机关依法履职，更好地保护人民群众合法权益。

行政违法行为；检察监督；价值基础

一、行政违法行为检察监督的价值基础

（一）规范行政执法行为

当前，我国行政机关的决策程序和工作机制不够完善，存在着职能越位、缺位、错位和政出多门等现象，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，以权谋私和渎职侵权问题长期得不到有效解决，甚至在一些地方和部门越来越突出，这与法治政府背道而驰。落实检察机关行政执法监督权则尤为重要。行政违法行为的检察监督亦具有自身的独特优势，较行政机关内部监督机制来说，其监督更为独立；其次，其监督范围更为广泛，可以突破行政诉讼中受案范围和原告资格的限制，对侵犯公共利益的行政违法行为进行监督。再次，其监督方式更灵活，通过检察建议、督促起诉、公益诉讼等方式保护合法利益。因此，行政违法行为的检察监督是检察机关履行职能的题中之义，通过检察监督制度的完善，形成诉前监督、诉中监督、诉后监督的全方位监督模式，实现对公共利益更有效和及时的救济，促进行政执法活动在法治的框架内进行。

（二）维护社会公共利益

行政违法行为如果缺乏强有力的法律监督，将会带来巨大的社会危害，不仅会对行政相对人的合法权益造成损害，还会造成对国家、对公共利益的损害。例如实践中往往被新闻媒体曝光出的环境污染、食品药品安全、拆迁等事项，其暴露出的问题不仅事关民生，而且事件背后恰恰凸显的是行政机关的执法不严、执法不力或怠于执法等问题。当现有机制对于公共利益保护已经力不从心时，由检察机关充当公共利益的代表人，对行政机关的违法行为进行监督成为必然选择。这也是公益诉讼信托的体现，即国民委托政府管理公共财产的同时，将自己的一部分诉权托付给国家，由国家保护信托的财产不受损耗。国家则可以将保护公共利益的任务托付给检察机关。因此，检察机关可以作为公共利益的代表，对行政违法行为进行监督、追诉。

（三）契合权力制衡的内在机理

我国1982年《宪法》把检察机关定性为法律监督机关，规定了检察机关的宪法属性。判断一种权力的性质，主要还是由其外部关系来定位的，是通过和其他权力相比较得出的，并非由行使权力的体制来决定。检察权虽然在组织体系和领导体制上体现出了行政权的特点，在我国也被看作是司法机关，也具有司法权的部分特点，但检察权的属性应当界定为法律监督权。从我国检察权的现有职能来看，不论是检察机关的职务犯罪侦查权、侦查监督部门的批准逮捕决定权，还是对法院审判活动的诉讼监督权都体现了检察权的法律监督性质，也是宪法所赋予的检察机关法律监督职能的全面体现。故对于行政违法行为的检察监督当然也是检察机关法律监督职能的应然要义，体现了检察权的内在逻辑。

二、行政违法行为检察监督的实践难题

（一）监督立法依据不足

目前对于行政违法行为检察监督的规定表述都较原则、笼统，有关行政行为检察监督的法律依据主要散见于宪法、人民检察院组织法、民事诉讼法和行政诉讼法等各个法律中。除此以外，国务院和最高人民检察院并未就行为检察监督问题作具体规定或解释，导致实践中各地进行五花八门的探索尝试，有些从监督行政执法的意义上讲是有益的尝试，但有些是否突破了检察机关的权力界限，在目前法律规定尚不明确统一的背景下，还是存在争议的。从各地方实践来看，也没有明确的行政检察立法授权，因此，检察机关对行政权的法律监督仍停留在宪法层面，法律层面的依据不足。此外，关于检察机关对具体哪些机关的哪些行政违法行为可以监督，以何种方式监督，监督的法律后果等均有待进一步明确细化。总之，现行法律没有对行政违法行为检察监督的范围、方式、程序、调查权等做出明确的规定。

（二）监督案件线索渠道不畅

实践中对于行政违法行为检察监督没有统一由检察机关一个单独部门来开展，而是由民行、反渎、侦监、公诉部门等部门分别行使。民事行政检察部门提起督促起诉，对生效行政诉讼判决提出抗诉；侦监、公诉等部门在办案过程中发现行政违法行为的，制作检察建议。上述分散的职能部门实行多头监督，容易导致实践操作混乱。调查分析，目前的行政违法行为检察监督案件线索90%以上系民行检察部门在履职过程中自行发现的。这也说明监督案件线索渠道不畅，这是导致行政违法行为检察监督效果不佳的一个原因。

（三）监督方式单一且缺乏刚性约束力

依据现行法律规定及实践操作，对于行政违法行为监督的最主要方式只有检察建议这一种方式。这种检察建议发给相关行政部门，有的行政部门是置若惘然，缺乏有效的约束力。由于行政违法行为检察监督法律依据分散、监督方式单一，难以形成“强监督”格局，其直接后果导致行政违法行为检察监督徒有虚名、名不副实。在违法行政行为检察监督实践中，由于立法没有明确规定检察机关的调卷权和调查取证权，调卷难的现象依然未能有效解决，严重影响了行政违法行为检察监督权的充分行使。不仅如此，由于行政权的不断膨胀以及民行部门的弱势地位，仅仅依靠民行部门发出纠正违法行为检察建议这种柔性的监督方式已经很难达到有效的监督目的。

三、行政违法行为检察监督的完善建议

（一）行政违法行为检察监督的制度建构

1．明确监督主体。由于行政违法行为的检察监督属于一项刚刚探索起步的工作，很多检察机关都未明确监督主体部门，从检察机关民行部门职能的一般意义上理解，将行政违法行为的检察监督工作归口到民行检察部门更加适合，有条件的检察机关可以成立单独的行政检察部门，比如省级检察院就应单独成立行政检察处，避免因职能不清晰而监督重点不明确、监督效果不明显等问题。

2．完善立法规定。建议最高人民检察院应当会同相关部门及时出台指导方案，关于检察机关就哪些机关的哪些行政违法行为可以监督，从何种渠道进行监督、以何种方式监督，监督效果如何保障以及监督界限等，切实指导实践中各地行政行为检察监督的良性探索和实效运行。立法应当明确，检察机关对行政违法行为监督过程中，必要的时候能够查阅和调取行政执法部门卷宗材料，行政机关应当予以配合，不得拒绝。明确检察机关的调查取证权对于实现行政检察职能具有重要意义。具体来说，向有关单位、组织和人员调取证据，同时赋予检察机关在诉讼的任何阶段有调查案件事实和证据的权力；通知行政相对人，询问、证实有关情况，听取申辩意见；对重大的行政执法实践，可以向具体办案的行政机关提出口头或者书面的质询；被调查的有关机关、单位和人员应当予以配合，对于拒不配合的，可以追究法律责任。

3．创新监督方式。检察建议、督促起诉、行政公益诉讼各监督方式在对行政违法行为的检察监督方面具有不同的特点和作用，应当灵活机动、主次分明地行使，即以适用检察建议、督促起诉等监督方式为优先。鉴于目前检察建议的法律效力并没有明确，确有必要进一步完善立法和相关司法解释，明确检察建议的法律效力，使检察建议拥有不被尊重和执行时的法律后果。例如被建议对象若不采纳检察建议的，应予说明理由。检察机关认为该理由不成立或采纳检察建议不全面，则可进一步提请被建议对象的上级机关或其他有关机关处理。检察机关提起督促起诉和公益诉讼的适用则应把握重点案件范围，应加强对环境资源破坏、药品食品安全、重大消费者权益保护、国有资产保护等领域的监督。尤其是提起两益诉讼，鉴于目前行政公益诉讼的法律依据过于概括，对于具体的程序、范围等都没有明确，因此要坚持审慎原则，在排摸行政机关违法行使职权或者怠于行使职权导致国家和公共利益受侵害的情况下，进一步探索创新提起行政两益诉讼的条件、程序、监督保障等，选择有重大影响的案件，加强与法院的沟通协调，层报最高人民检察院批准后实施。

（二）完善工作衔接机制

1．拓宽监督渠道。现行政违法行为检察监督的主要线索来源于检察机关依职权发现，具体可归纳为以下几类：一是依职权在办理相关刑事案件（包括职务犯罪案件）时发现违法行政的线索；二是依托“两法衔接平台”，通过平台中行政机关录入的相关具体行政行为信息，从中发现线索；三是根据人民群众举报发现相关线索；四是通过媒体曝光了解相关情况、信息。上述四类线索来源前两种属于主动发现，后两种属于被动发现，检察机关要突破案源就必须在前两种途径上寻找切入点，同时加强社会舆论宣传，提高检察机关这一工作职能的社会知晓程度，获得社会认可，争取更多的线索来源。

2．搭建信息共享平台。一方面，民行部门要与反贪、反渎部门搭建工作协作配合平台，对于初查、侦查中发现的涉及国家利益、公共财产的损失，可能存在行政违法行为等线索时要及时移送，民行部门可适时参与相关案件调查，从而查明行政机关是否确有行政违法行为。对国家工作人员渎职犯罪的侦查本来就是检察机关的法定职责，对于行政执法人员玩忽职守、滥用职权、徇私枉法，但是不构成刑事犯罪的，就可以将线索移送至民行检察部门开展相关的行政检察监督。另一方面，民行部门要与侦监、公诉等刑检部门搭建工作协作配合平台，对于审查批捕、起诉中发现的涉及国家利益、公共财产的损失，可能存在的行政违法行为等线索要及时移送。此外，要完善行政执法与刑事司法衔接工作平台，依托现有“两法”衔接平台（主要包括违法犯罪线索、相关行政执法法律法规、执法动态等），将涉及公共利益的行政执法信息也纳入平台。

3．建立备案制度。目前，有的地方建立了行政执法备案监督制度，通过将行政执法部门实施的行政处罚、行政许可、行政强制案件的相关信息进行备案，由检察机关进行监督。行政执法备案监督机制能够将“两法衔接”平台信息共享作用充分发挥，提高行政执法信息的公开透明度以及行政行为检察监督的效率。各地检察机关可以将该机制进行推广适用，通过与行政执法部门会签规定和文件的形式，落实该执法备案制度。

责任编辑：周育平

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1009-3605（2017）02-0087-03

2016-11-10

2016年度湖南省人民检察院检察理论研究课题“行政强制措施检察监督问题研究”（项目编号：XJ2016C32）。

1.刘润发，男，湖南茶陵人，湖南省泸溪县人民检察院检察长，主要研究方向：刑法学；2.肖新奇，男，湖南湘阴人，湖南省湘阴县人民检察院办公室主任，主要研究方向：刑法学；3.张湘中，男，湖南新宁人，湖南省人民检察院检察官，主要研究方向：刑法学。