基层政府落实PPP项目的困境与出路——基于对X县B水厂项目的案例分析

李 茜，李明强

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）

基层政府落实PPP项目的困境与出路
——基于对X县B水厂项目的案例分析

李 茜，李明强

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北 武汉 430073）

政府职能转变意味着政府通过引入更多具有活力和潜力的社会资本来完善对公共服务的供给。在此背景下，PPP模式应运而生。但是，目前基层政府在落实PPP项目中，仍然存在实践困境。从对X县B水厂PPP项目的调研情况可知，目前PPP模式在中国实践中的困境主要体现在项目责任主体模糊导致监管乏力、周期跨度过长导致项目不可持续性因素增加、咨询体系建设不完善导致政府和社会缺乏专业化沟通平台等三个方面。为此，应厘清PPP项目责任内容和责任主体，完善监督追责机制；建立PPP项目制度化管理模式；完善咨询体系建设，为PPP项目建立专业化运作平台。

公共服务；融资；社会资本；PPP模式

2003年，北京市发展改革委出台《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》，指出“非经营性项目仍主要以政府为投资主体。经营性项目要逐步由政府单一投资主体，转向在政府政策引导下以基础设施投资公司投资为主，企业、民间投资者和外商多元投资主体共同参与投资的有序竞争”。依此，北京轨道交通可以按照政府与社会资本投资7∶3的基础比例，吸收社会投资者参与建设。2005年9月，国家发改委核准批复了北京地铁4号线PPP融资项目，并经过一年多的研究，形成了项目的实施方案。北京地铁项目的成功运作，开创了我国轨道交通建设领域里运用PPP模式融资的先河，缓解了政府资金压力。作为融资新思路，PPP模式成为了社会各界关注的焦点。越来越多的学者开始研究PPP模式具体的运作方法，并将这种公私合作的融资模式应用于经济、社会的建设中。

中国 PPP模式的运用是伴随着改革开放而逐步发展而来的。上世纪八十及九十年代，PPP模式主要应用于能源和交通等瓶颈领域。当时由于民营经济发展滞后，PPP模式在我国的发展形式主要表现为中外合资经营或外商独资经营，政府合作对象主要为外资，政府的主要激励政策是“新电新价”、“公路收费”等。九十年代中期，国家曾在电力、水务等领域推行过几个外商BOT项目试点，如广西来宾B电厂，成都第六自来水厂等。随后，PPP项目逐步向国有企业和私营企业扩展，其范围有高速公路、桥梁隧道、电力能源、轨道交通、供水、污水处理等多个基础设施领域，极大推动了基础设施建设进程。深圳沙角B电厂可谓最早的外资PPP项目，泉州刺桐大桥属于首个民资PPP项目。

进入21世纪以来，随着国内民间资本和国有企业的快速发展壮大，以及城市基础设施和公共服务市场化改革的深入推进，PPP模式的运用范围逐步扩展到城市基础设施和公共服务等领域。地方政府的主要合作对象逐步从外资转向央企、省企和民间企业。2010年以来，随着地方政府债务规模不断扩大和国家加大对地方融资平台清理整顿力度，通过PPP模式引入社会资本得到各界的高度重视。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式成立，当年社会资本参与建设运营的示范项目多达80余个，范围涉及传统基础设施、清洁能源、油气、煤化工、石化产业等。如今，PPP模式的运用范围已延伸至社会保障（如社区的养老服务、居民日常生活保健）、市政基础设施（如垃圾焚烧处理）、水利、文化（公园、旅游）、工业（产业园区）等领域[1]，集聚各方财力、人力来提供优质的公共服务。

PPP是政府部门与社会资本签订的长期合作协议，政府授权社会资本代替政府部门生产或提供公共服务。政府与社会资本合作模式遵从民营化的绩效治理轨迹，通过构建公共部门与私人部门的合作机制，共同提供又多又好的公共服务[2]。宏观地看，在生产和提供公共服务中涉及政府部门与社会资本特别是民间投资者的责、权、利关系的机制，都可以被称为PPP模式。微观地看，PPP更多地被认为是在公共服务领域利用社会资本弥补政府投资不足的投融资机制。PPP模式主要通过引入社会资本，弥补政府投资的资金不足，可以拓宽资金来源和融资渠道，减轻政府的财政负担；PPP模式能为社会资本特别是民营企业提供更多投资机会，促进民间投资发展，打破传统上国有部门和国有企业的垄断体制，从项目源头引入公平竞争机制。同时，政府与社会资本合作，有利于提高公共产品的供给效率和质量，促进公共项目的可持续性和专业性，可以规范政府和市场的关系，充分发挥社会主义市场经济的基础性作用，为经济发展积蓄动力。结合当前时代背景来说，将PPP模式应用到政府的公共服务建设中，有助于推进治理能力的现代化水平，推动经济体制创新。

在当前PPP模式被政府积极应用的背景下，笔者拟对H省X县B水厂①X县B水厂：位于H省境内的一个县级水厂，下文都采用这一称谓。PPP项目进行案例分析，以研究PPP模式的困境与出路。

一、PPP模式的理论阐释：政府职能转变的产物

PPP模式的起源可以追溯至18世纪欧洲的收费公路建设计划，但其在现代意义上的形成和发展，主要归于新公共管理运动中“以引入私人部门积极参与”为核心内容的公共服务供给的市场化改革。18世纪是英国从农业社会迈向工业社会的时期，在英国迈向工业文明的进程中，资本所起到的作用非常重要——资本不仅与英国的工业革命，而且还与英国的政府国债、乡村社会、公共工程等有着异乎寻常的密切关联，它使新兴的资本市场呈现多元化特征。资本市场的兴起，既为居民的盈余收入带来了额外收益，也为新兴经济部门的融资提供了便捷的渠道，从而促进了经济与社会的发展。社会的发展会不断地向政府提出新的要求，要求政府担负新的职能[3]。20世纪80年代初，新公共管理运动的改革意在实现决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）两者的分离，主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担，而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等，引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。这是对政府角色的重新定位，也是对让市场发挥其应有经济决定作用的召唤。

政府的职能转变是建设服务型政府的需要，它突出了政府管理和服务的重点，提高了政府提供公共服务的能力，与服务型政府的建设宗旨契合。张康之教授认为，服务型政府坚持以社会为本位，在市场经济条件和民主政治的实践中培育社会自主运行的健全机制，扩大社会自治的范围，即使存在着对社会的控制和干预也是从属于服务的目的。

一般而言，政府以掌舵者的角色参与市场活动，需要把更多的主动权交给私人部门来开展具体的经济建设，运用市场机制的作用，扩大社会和企业对公共项目的活动空间。政府可以通过合同或协议等形式让非政府组织和私人部门行使某些经济建设的职能，提供一定的公共产品和服务。政府职能社会化的过程就是改变政府以往大包大揽的做法，将政府管辖的众多事务交由社会中的企业、团体来具体执行，通过引入更多具有活力和潜力的社会资本来完善对公共服务的供给，其实质是让经济职能和社会职能社会化。在此背景下，PPP模式应运而生。在PPP融资模式中，公私合作项目都广泛地运用到了社会资本在资源配置上的重要作用，社会资本是PPP项目建设中不可忽视的关键要素。PPP模式的实质是对社会资本的运用。

二、PPP模式在中国实践中的困境——以X县B水厂为例

PPP模式逐渐成为国际市场上实施多主体合作的一种重要项目运作模式，但我国PPP发展中也存在着不少问题与障碍，制约着该模式的更广泛应用。笔者将以在X县B水厂PPP项目的调研为例，对当前PPP模式在中国操作实践中的困境进行探讨，以期给出针对性的政策建议。

（一）X县B水厂PPP项目概况

1.B水厂PPP项目的背景

B水库是位于H省X县河流中游的人工水库，占流域总蓄水量的82.6%，是一座以灌溉、发电为主，兼顾防洪、养鱼、航运、综合利用的多功能水库。利用该水库建造B水厂，将造福20多万城区居民，使其能够饮用优质、安全的水源。

作为该区域最大的单体农村饮水安全工程，B水库是受益人口最多、社会关注度最高、工期要求最紧、技术含量最多、涉及面最广的民生工程。B水厂项目建设主要由取水工程、净水工程、输水工程三大部分组成。

B水厂整个项目需要引进投资1.6亿元，由于投资风险过大、财政能力有限、技术管理方面缺乏专业性等原因，政府无法单独承担项目建设资金，PPP模式的运用可以减轻政府投资和事务负担。政府不再需要投资特许经营范围内的供水设施，也不需要直接管理供水企业事务。采用投资人与政府联合成立的水务集团的形式，利用新的企业管理机制，借助投资人原有的经验、技术和投资、采购、资金、用人等方面的管理经验，可以健全内部管控流程，大大提高效率。

由于PPP项目普遍前期投入大、持续周期长、收益相对滞后，一般社会资本难以承受，政府盲目合作或后期企业因财力不支等原因退出项目，对项目本身的建设也将造成恶劣影响。因此，选择如供水、排水、污水处理、垃圾处理等有稳定收益的项目，更适合开展PPP模式。收益可见的B水厂的项目特性也适合开展PPP模式。

2.B水厂PPP项目的运作情况

B水厂项目总投资3.2亿元，X县政府于2012年10月与H省S水务有限公司签订协议，政府持股51%，S公司持股49%，由湖北S水务有限公司承建，授予其30年的特许经营权，双方各投资1.6亿元。B水厂特许经营期限为30年，期满后资产按合同规定移交X县政府，同时S公司享有优先续约权。

该项目是国家农村安全饮用水重点项目，主要由取水工程、输水工程、净水工程和供配水管网四大部分组成，采用分期建设、分阶段运营的方式建设，计划按三期实施：第一期工程建设东线约36.5公里的供水管道，投资约1.5亿；第二期工程建设西线主管网38公里的路线，使县城供水形成环状，同时建设东西线5条，主要支管网44公里，投资8000万元；第三期工程完成通村管网建设500公里，投资约3500万元。全部建成后，日生产水量5.69万吨，受益人口达62.8万人，供水范围涉及全县12个乡镇。

历时三年，该项目第一期累计投入使用资金1.4亿，B水厂完成了主体工程建设和东线工程，实现了城区供水，使X县一地区20多万居民喝到了B水库经过过滤清洁的饮用水。而B水厂项目的第二期县城内西线工程尚在施工当中，第三期农村用水管网的建设在县城饮水全部到位后开工。

（二）PPP模式在中国实践中的困境——以X县B水厂PPP项目为例

从国内PPP项目的实施效果看，大多数项目取得了较好的经济和社会效益，例如北京地铁4号线的PPP模式在成本、效率、服务等方面取得的效果是非常显著的，但也有不少在执行过程中暴露出问题，其中既有前期运作不规范、法律文本不严谨等原因，也有法规政策和经营条件变化等因素的影响。

1．困境一：项目责任主体模糊导致监管乏力

在基层政府执行PPP项目时，会遇到一个常见的困境，即责任主体如何确定及如何对责任主体监管的问题。

首先，PPP项目缺乏完备的法律文本规范。由于PPP融资项目在我国发展尚不成熟，在探索和实践阶段不可避免地会遇到很多新问题，关于政府和社会资本进行合作的项目融资的法律文本也尚未完全建立。立法的不完备对PPP融资项目责任主体的确定造成了不利影响。许多PPP项目在合同文本中并未完全清晰界定各阶段的责任主体。例如，在B水厂PPP项目中，政府与社会资本方商定，由S水务公司按照“集中净化、分散批发”的模式负责对城区众多水厂批发供水，而不负责对终端用户供水经营。因此，居民和农村的直接用水还要靠政府另外制订方案，依托水厂进行供水经营。由于合同中没有具体交代众多水厂的地域设置和人员分配，也没有涉及B水厂项目建成移交后的项目运转和资金情况，这些都会给建设完成后项目的营运带来隐患。

其次，PPP项目面临“谁统一监管”的问题。从融资合作的执行主体来说，有两个主体是确定不变的，一方是社会企业，另一方是政府。但是对于政府来说，还需要一个具体执行PPP项目的部门来负责项目的具体落实。例如在X县B水厂的案例中，X县水利局可以代表县政府单独和S公司开展交涉合作，但是由于在修建B水厂这个水利项目时也会涉及到环保局的职权责任，“谁统一监管”是一个需要解决的问题。当多个政府部门共同配合完成一项融资项目时，应该由哪个部门担当主要责任，由哪个部门代表政府发言，由哪个部门来协调项目和民众的利益关系都对融资项目产生重要影响。政府和社会资本合作的项目会因为责任主体认定问题和法律管制不能够触及“灰色地带”而产生权益的异动，从而导致不易被察觉和揭露的权力寻租。B水厂项目的签订由当地发改部门牵头，水利部门具体执行，财政、环保以及住建部门联动配合，以政府为法人签订了PPP项目。其中，合同的政府方责任由政府担当，具体项目接洽和合同执行由水利部门主持进行，财政部门负责按时拨付政府资金，环保部门负责对项目每阶段的供水进行检测。住建部门主要服务于项目周边的基础设施。这种多个职能单位合作开展一个项目的情况在管理实践中并不少见。然而，责任单位的细节分工是非制度化的——PPP项目最终的责任主体仍然是政府，在项目具体实施的过程中缺少对职能部门责任的具体文本化阐述和负面清单的列举，容易导致风险发生时，各职能部门之间相互推诿责任的情况。

最后，PPP项目还面临如何监管的问题。在项目合同签订之后，项目执行往往面临较大的挑战。在X县B水厂项目中，该项目的文本合同比较规范。但是实地考察发现，实际操作与合同文本有时并不能做到一致，政府和S水务公司依据合同进行合作时，对部分条例的执行存在自由裁量的空间。例如在原材料的采购问题上，实际支出往往超出合同原本的预算金额。

2．困境二：周期跨度过长导致项目不可持续性因素增加

政府和社会企业合作建设的项目，一般都涉及到规模较大的消费群体，建设规模比一般建设项目更大，投入的人力、财力也会更多，项目建设的周期也相对更长，有的项目建设周期甚至达到二三十年，项目设施建设成功之后再移交给政府。除此之外，融资项目设定的合同周期过长会导致资金供给、项目建设和运营管理的非连续性问题。在X县B水厂的项目中，第一期累计投入使用资金1.4亿，与计划使用的资金相比节约了一千万。对于B水厂这样项目周期长达十年以上的大型项目而言，在项目建设的过程中，投资方和政府的收益受到诸多因素的影响，其中项目时间“跨度大”会从某一个方面影响政府和社会资本各自对项目最后收益的计算，从而进一步影响PPP项目合作的有效性。

一方面，项目周期跨度长会导致项目资金供给的非连续性。由于大多数项目资金都是按照批次进行拨付，每一批次资金按照约定都有既定的金额。但是，在具体操作过程中，项目时间越长，后期往往更容易出现资金拨付不到位、不及时的问题，继而影响项目的进度，造成工程拖延。B水厂项目中政府支出的建设资金已基本到位，但是在财政补贴的资金拨付问题上，受到当地财政能力的影响，部分支出款项被搁置以及补贴拨付不及时的现象时有发生，从而造成工期延误。同时，资金拨付不及时会影响到社会资本方对政府工作的满意度，影响后续PPP项目中社会资本的积极性。

另一方面，项目周期跨度长还会带来项目建设和运营管理的非连续性。基层政府长期执行一项PPP项目时，会因为管理人员的变动而产生对项目运营管理的影响。如果主管项目的分管负责人发生人事变动，接替项目的新负责人熟悉项目需要时间，更重要的是之前的负责人掌握了关于该项目的操作经验和网络资源，因此管理人员的更替会影响项目的质量。在B水厂项目中，虽然领导人员的换届更替不会对PPP项目造成过大影响，但是政府对于项目的重视度和关注度与项目合作初期时相比仍有所变化。在实际工作中，项目建设初期的合作热情往往较强烈。此外，项目周期跨度长还会影响对项目收益的评估，进而也会影响项目的运营管理。因此，PPP项目公私合作的实现，需要有长期的、有效的公共政策或制度的规范[4]。

3．困境三：咨询体系建设不完善导致政府和社会缺乏专业化沟通平台

在建立一份PPP项目融资合同之前，相关部门对政府和社会资本合作项目进行专业评估是十分有必要的。评估的内容包括建设项目的消耗和所得与时间成本的关系，产出和收益能否为公共服务带来正面效应，如何发挥该项目最大的效用等。不少PPP融资合同的成功订立是经过专业的融资项目公司制定的，这在将来的融资合作中会成为一种新兴力量，即专业咨询机构为政府提供专业服务，如对项目进行建设前评估，对建设中的项目进行绩效测量分析等，都可以提高未来公共服务的供给效率。但是，目前专业咨询机构的体系建设仍然不完善。从B水厂PPP项目的政府方来看，在项目在设计计划之前，水利局相关工作人员在寻觅众多投资方以及参阅其他地区的成功融资案例后，咨询H省多位研究政府投融资方面的专家以及大学教授，帮助促成了B水厂政府与社会资本合作项目的实践。从S水务公司的角度来看，它是依托政府与 S市某资产管理有限公司合作而建立并代表社会资本方的一个实体组织，利用专业培训和实地学习来开展业务经营，其专业性更多地是体现在对B水厂供水经营上，但并没有形成针对融资合作以及合作绩效的专业咨询工作。此外，政府和社会企业合作往往会形成两种不同性质的力量，中间缺少信息的共享和意见的交换，这种情形不利于政府和社会企业信任的建立。

三、走出困境的对策思路

解决基层政府落实PPP项目中遇到的困境，是当前我国推进PPP项目顺利开展的现实问题。

（一）厘清PPP项目责任内容和责任主体，完善监督追责机制

首先，应制定一份专业且具有预见性的文本合同，厘清PPP项目的责任内容。厘清PPP项目政府责任的基础是明晰政府定位。只有清楚政府在PPP项目中所扮演的角色，才有可能发挥相应的职责。在PPP项目中，政府由公共服务的直接提供者转变为间接提供者，但这并不意味着政府责任减少。政府作为基础设施和公共物品的提供者，既要监督社会资本建设PPP项目的效率和质量，又要从社会公众角度出发保证公众利益最大化。对于一个涉及多方利益和资源的融资项目来说，制定一份专业且具有预见性的文本合同是十分重要的。合同的订立必须由政府和合作企业共同协商，既要着眼于项目建设可利用的现实条件，又要合理预设此项目在建设后能够达到的最终效果。因此在文本合同的设计上，对资金、人员的任用、时间的规划、原材料的购置、应急情况的处理、违约情形等都要制定得十分细致严谨，尤其涉及到项目后期的维护与运营管理的问题，PPP项目合同更应该突出运营主体的管理职能和责任追究。

其次，应依据责任内容明确相应责任主体。社会资本方是PPP项目的责任主体之一，而政府代表公共部门，也是贯穿PPP项目始终的责任主体。涉及到具体职能的执行时，应由具体的职能部门承担具体责任。作为规则的制定者，政府要建立健全完善的法律政策体系，建立保证起点公平、过程公平、结果公平的相关规则。

最后，对于“如何监管”的问题，要建立和完善多元化监管体系。作为项目的监督者，政府要监督PPP项目的实施，明确由一个主管部门对该地区的PPP项目进行经济性监管和社会性监管。此外，政府也要接受公众以及相应部门的监督，防止寻租与腐败现象发生。

（二）建立PPP项目制度化管理模式

一是完善政府的财政预算体制，保证PPP项目资金投入的连续性。应制定PPP项目的立项、投标、建设、运营管理质量、收费、调整机制、争端解决机制、移交预算的全面、系统的规定和可参照标准。同时，尽快建立政府拨付PPP项目资金机制的具体方式和标准，协调好各参与部门的利益，留出一定比例的资金作为PPP项目用于基础设施和公用事业的固定资金，并保证资金供给的及时性。

二是建立制度化的PPP项目管理方式，保证PPP项目建设运营的连续性。各部门应合理分配日常行政职能和PPP项目管理的工作任务和工作人员，使PPP项目的管理系统化、规范化、独立化，避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的情况。同时，固定熟悉PPP项目内容的部门人员为政府方的项目管理人员，明确工作职责，将项目合作绩效与个人工作绩效挂钩，并在管理人员发生工作变动时，规范工作的移交，使PPP项目的进展不受影响。

（三）完善咨询体系建设，为PPP项目建立专业化运作平台

当前我国对PPP模式的运用还缺少经验，政府和社会企业对合作的具体程序还缺乏一定的了解，在组织结构上政府也没有成立单独的PPP运作专班成员，对PPP运作的专业技巧还不够熟练。比如在政府和社会资本合作过程中，遇到突发状况时缺少合理应对问题的程序化解决机制。地方政府和社会资本作为稳定的合作主体，分别代表公共部门和私人部门的利益，但是为了达到公平和效率的目标，应该加入第三方评估方的力量，通过专业的中介咨询如项目咨询公司、会计事务所、律师事务所等，在项目识别、准备、采购、执行、移交等方面提供相关指导或寻求资金管理的帮助。

作为专业服务机构，第三方具有客观、公正、独立的特点，不仅在推进PPP模式中能够发挥重要的作用，更是完善国家治理体系的重要组成部分，也是提升国家治理能力的重要途径，对提高改革决策和政策的针对性、有效性具有重要意义。首先，应该通过法律、规章或指导性文件，确立第三方咨询机构的地位，明确各级政府签署PPP项目合同前要委托第三方进行咨询，在项目实施后的特定阶段也要委托第三方进行咨询；同时，政府应用文本的形式规范第三方咨询主体与咨询客体的权责，对咨询的内容、程序、结果的使用和公开及咨询机构的选择、人员组成、经费使用等作出明确规定，推动第三方咨询工作走上独立、规范和法制化的道路。对地方政府和社会资本合作的项目进行实时测评和适时咨询，了解项目在同行业的发展水平，同时解析项目在金融融资方面的问题，得到专家和专业评估团队的意见，更有利于合作项目的健康运行。

[1]徐薇.PPP模式在基础设施建设领域的应用[J].北方经贸，2015，（3）.

[2]唐祥来.PPP模式的治理逻辑、工具属性及其绩效[J].理论经济研究，2016，（4）.

[3]张康之.限制政府规模的理念[J].行政论坛，2000，（4）.

[4]叶晓甦，徐春梅.我国公共项目公私合作（PPP）模式研究述评[J]. 软科学，2013，27（6 ）

（责任编辑 李淑芳）

李茜（1992—）,女，湖北黄冈人，中南财经政法大学公共管理学院研究生，主要研究方向为地方政府治理；李明强（1968—），男，河南确山人，中南财经政法大学公共管理学院副院长、教授，主要研究方向为地方政府治理。

D630.1

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1671-7155(2017)05-0052-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.05.009

2017-07-24