汉密尔顿的行政权思想及其对我国的启示

李 江

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

·政治学研究·

汉密尔顿的行政权思想及其对我国的启示

李 江

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

汉密尔顿的行政权思想，建立在波利比阿、洛克、孟德斯鸠等人关于行政权思想的基础之上。为了加强美国联邦政府的政治统治能力，汉密尔顿认为必须由选民选举产生的行政首长集中掌握行政权；但是为了防止行政首长的行政行为损害美国的民主政治体制，在国会的参众两院以及司法机构必须设立制衡行政首长恣意使用权力的机制。而为了保障我国行政权力的有效运作，必须维护行政首长的职权，党组织要领导行政人员的工作，人大机构、司法机构和社会群众也要监督行政人员的工作。

汉密尔顿；行政权；权力制衡；民主政治

行政权是行政机构的重要职权，行政权的强弱决定着行政机构在国家机构中地位的高低，行政权使用的合法程度也影响着行政机构的运作效率。所谓行政权是指行政机构按照国家的法律规定，对公共事务进行管理的权力。在实施行政权的过程中，行政机构必须遵行立法机构的意志；行政机构的行政行为必须符合《行政法》的有关规定；社会的任何组织或个人必须服从行政机构的管理。世界诸多国家的行政体制中，行政权由行政首长行使。美国政治思想家亚历山大·汉密尔顿在他的分权制衡思想中，非常重视加强行政首长的行政权；但是为了防止行政首长权力的过度膨胀，还需要强调立法机构和司法机构有效制衡行政首长的行政权。因此，梳理和分析汉密尔顿的行政权思想有助于理解美国行政首长的职权范围及其规制，以及行政首长与其他权力机构之间的制衡关系，这也有效启发着我们认真审视和规范我国政府行政权的运作。

一、汉密尔顿行政权思想的理论渊源

西方的行政权思想最早可追溯到古希腊、罗马时期，其间，亚里士多德、波利比阿、西塞罗等人从政治要素、权力制约、法治约束的角度分析了行政权思想，它们奠定了西方行政权思想的基础。文艺复兴以后，洛克、孟德斯鸠在封建势力和新兴资产阶级势力并存的社会背景下，思考行政权与其他权力的关系，使西方的行政权思想研究获得了较大进展。汉密尔顿的行政权思想是建立在这些学者行政权思想研究的基础之上的。

1.源于古希腊、罗马时期的行政权思想

汉密尔顿的行政权思想首先来源于古希腊、罗马时期的政治思想家的行政权思想。亚里士多德在《政治学》中分析了古希腊一百多个城邦国家的政体之后，认为良好的政体包括议事机能、行政机能和审判机能三种要素。“一个优良的立法家在创制时必须考虑到每一个要素，怎样才能适合于其所构成的政体。倘使三个要素都有良好的组织，整个政体也将是一个健全的机构”[1]（P214）。因此，亚里士多德认为组织结构完整的国家的工作包括处理有关的行政事务，并且要建立相应的机构管理行政事项，促进政体的有效运作。

罗马思想家波利比阿从政体的权力配置和权力约束的角度分析了罗马兴盛的原因。他认为由于作为行政首脑的罗马执政官掌握广泛的行政权力，其中包括处理军政事务的权力，提出驻外使节的候选人，组织召开元老院和人民大会等，所以执政官能够有效地开展行政工作。但是，为了防止执政官的权力过大，损害罗马的公共利益，罗马的元老院、人民大会也要适当地限制执政官的权力。例如元老院掌握执政官的任命权，实际上执政官的工作向元老院负责；人民大会掌握执政官的法案通过与否的权力，元老院还可以审查执政官提出的法案等。

西塞罗从依法行政的角度分析了执政官必须在法律范围内行使行政权力，执政官的任期结束后，监察官要审查执政官在任期内是否存在违法行为，如果执政官违法就要追究执政官的法律责任，所以该制度设置对执政官的工作具有较大的监督作用。尽管亚里士多德、波利比亚、西塞罗关于行政权思想的表述相对零碎，还没有形成完整的思想体系，但是它们的存在为汉密尔顿行政权思想的形成提供了早期资料。

2.源于文艺复兴时期的行政权思想

其一，洛克的执行权思想。英国政治思想家洛克提出的执行权思想也深刻影响了汉密尔顿的行政权思想。洛克认为国家的最高权力是立法机关的立法权，执行机构是“受立法机关的统属并对立法机关负责的，而且立法机关可以随意加以调动和更换”[2]（P93）。也就是说，执行机构受制于立法机构，执行机构的行政行为必须符合立法机构制定的法律准则；如果立法机构认为执行机构没有按照立法者的意愿行事时，立法机构可以通过法定程序更换执行机构的人员。但是由于执行机构需要经常执行立法机构制定的法律，所以执行权必须是一种经常存在的权力。君主作为国家的最高执行者，应该掌握执行权，也应该掌握属于执行权范围的对外权，“如果执行权和对外权掌握在可以各自行动的人手里，这就会使公共的力量处在不同的支配之下，迟早总会导致纷乱和灾祸”[2]（P91）。君主同时掌握执行权和对外权是合理的，因为对外政策是对内政策的延续，两者的政策应该有相同的政治理念。正是由于当时英国封建王室的势力非常强大，洛克妥协地认为应该将执行权赋予君主。因此洛克初步分析了执行机构与立法机构之间的关系，以及执行权的本质和所有者，有助于汉密尔顿进一步分析行政权思想。

其二，源于孟德斯鸠的行政权思想。法国启蒙思想家孟德斯鸠提出的行政权思想也对汉密尔顿的行政权思想产生过重要影响。孟德斯鸠认为行政机构的行政权包括“媾和或宣战，派遣和接受使节，维护公共安全，防御侵略”[3]（P155）。行政机构还能够决定立法机构的开会时间和会议期限，制止立法机构对行政机构的侵权行为，否决立法机构通过的不适宜的法案等，所以孟德斯鸠的行政权内容丰富了波利比阿的行政权事项。孟德斯鸠认为行政事务需要快速地做出决定，并且付诸实施，所以一个人掌握行政权比多数人掌握行政权要好，即应该由君主掌握行政权。正是由于孟德斯鸠十分赞赏英国的君主立宪政体，所以他也希望君主掌握行政权。立法机构不能限制属于君主的行政权力，但是“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[3]（P154）。所以立法机构必须掌握监督君主执行公共决议的权力，防止君主损害社会的公共利益；立法机构也拥有弹劾君主违法行为的权力，防止君主按照自己的意志随意地使用行政权。因此孟德斯鸠也积极探讨了行政权的内容和所有者，以及立法权对行政权的制衡作用，这对汉密尔顿进一步分析行政权的内容以及对行政权的制衡起到了借鉴作用。

汉密尔顿在继承先前学者行政权思想的基础上，注意结合美国的现实情况充实和创新了行政权的内容。例如美国没有经历封建主义的发展阶段，所以不存在强大的封建残余势力。美国的创建者们也希望在美国建立联邦制和总统制，发展资本主义制度。因此为了加强各州的团结与合作，促进国家政策在各州有效地实施，以及在借鉴洛克和孟德斯鸠将执行权力赋予君主的经验基础上，汉密尔顿认为由选民选举产生的美国行政首长应该掌握行政权，并且还应该适当地增加行政首长的行政职权；行政首长不对立法机构负责，只对选民负责。但是为了防止行政首长恣意地使用行政权，损害美国多数民众的利益，必须用立法权适度地制约行政首长的行政行为，以及通过扩大美国的司法权有效地制衡行政首长的行政权力。

二、汉密尔顿的强化行政权思想

美国成立初期的软弱松散政体，严重阻碍了美国资本主义的发展。汉密尔顿为维护美国大资产阶级的利益，在吸收洛克和孟德斯鸠有益的行政权思想的基础上，主张加强中央集权，强化中央对各联邦的政治控制。因此汉密尔顿通过准许行政首长集中掌握行政职权的方式，强化了美国权力体系中的行政权。

1.行政首长集中掌握行政权

汉密尔顿认为行政机构的软弱无力，必然导致行政机构对公共事务的管理不善，行政机构也会是一个没有工作效率的组织，所以建立强而有力的行政机构是有效管理公共事务的前提，也能够“纠正人民群众一时的错误以及立法机构对人民利益的扭曲”[5]。要强化行政机构必须首先统一机构的行政职权，所以应该由美国选民选举产生的行政首长掌握联邦政府的行政权。作为行政首脑的行政首长集中掌握行政权的理由是“集权于一人最有利于明智审慎，最足以取信于人民，最足以保障人民的权益”[4]（P357）。首先，行政首长掌握所有的行政职权不仅能够增强行政首长的行政力量和执法力度，促进行政首长快速地做出公共决策，也能够有效地管理公共事务。其次行政首长要有四年的固定任期，这样行政首长才有足够的时间完成行政目标和行政任务。在选民重新选举的基础上，行政首长可以连选连任。因为允许行政首长连任，可以“继续利用其才干和品德，同时也在于使得政府得到保持其贤明管理体制稳定的好处”[4]（P368）。也能够促进行政首长保持行政措施的连贯性和稳定性，增强行政首长为民服务的责任意识。

2.赋予行政首长广泛的行政职权

汉密尔顿认为要建立强而有力的行政机构，必须由行政首长掌控广泛的行政职权，才能强化行政首长对公共事务的管理。首先要赋予行政首长有限否决立法机关决议的权力，这项权力不仅能够维护行政首长行使权力的自主性，而且能够“防止由于立法部门的仓促行事，而通过有害公益的不良法律”[9]（P54）。其次要赋予行政首长任命政府高官和驻外使节的权力。行政首长安排具有相同政治理念、值得信任的人员担任政府各部门的领导职务，以及与美国建交国家的大使，对内可以协助行政首长处理相关领域的公共事务，实施行政首长推行的政策理念；对外可以协助行政首长办理外交事务，加强与建交国家的政治信任与合作。再次要赋予行政首长军队的指挥权。这是由于“在政府职责中，指挥作战最具有需要一人集权的素质”[4]（P376）。行政首长掌握军权不仅能够树立崇高的政治威望，而且能及时地组织军队平定国内的叛乱，以及对有关国家或地区迅速地开展军事行动，维护美国多数民众的利益。此外还要赋予行政首长赦免权、法律提案权、签署行政命令、代表美国签订条约、提名最高法院法官、向国会提出国情咨文等权力。行政首长掌握社会公共领域的多项职权，不仅能增强行政首长的行政能力，也能促进行政首长有效地管理社会领域的行政事务。

三、汉密尔顿的制衡行政权思想

“由于权力本身具有侵略扩张的倾向性，权力拥有者往往会滥用权力”[10]（P45），所以必须存在其他国家机构制衡权力拥有者的权力。权力制衡强调在权力分立的基础上，各权力主体合理地运作，使各权力主体达到互相均衡的状态。在国家权力的运作过程中，应该使权力“可以互相牵制平衡，没有一种权力能超出其合法限度而不被其他权力有效地加以制止和限制”[6]（P28）。所以汉密尔顿在设置美国的宪政体制时，为了防止过于强大的行政权损害美国的民主政治体制，危害美国大多数民众的利益，在立法机构和司法机构中设置了防止行政首长滥用行政权的制衡机制，以维护美国宪政的权力制衡原则。

1.参众两院制衡行政权

由于众议院的多数议员来自社会基层，他们对立法的原则和目的缺乏充分的了解；议员也容易受到个人情绪的影响或他人的操纵，所以容易通过有害于社会民众的法案，行政首长在实施该法案时也会损害多数民众的利益。按照美国各州的人口比例，由选民直接选举产生的众议院议员的任期只有两年，众议院人员的变更也容易导致国家法令的变更，“如此法律，虽为民选代表所定，予民何益？法律原是行为准则，如果人皆不知，又复动辄更订，怎样尊之以为准则呢”[4]（P317-318）？反复变更的法律必然导致法律权威和法律效力的下降，行政首长的行政行为也可能不以变更的法律为准则。因此汉密尔顿认为有必要再建立一个以州为单位选举产生的、任期长达六年的“更多反映各州的利益，专业稳健”[7]（P37）的参议院。这样制定或修改美国法律，不仅要获得众议院的同意，也要获得参议院的同意，否则难以通过相关的法律议案。参众两院的确立，能够保持美国法律制度的稳定。即使颁布新法律或修改法律的有关条例，也是参众两院经过广泛的协商和严格的审议程序作出的决定，以促进行政首长严格按照法律条例执行权力。

由于在美国的政治领域，行政首长“潜越权力或背离职守的阴谋，需经两个不同的机构的同意才能实现”[4]（P315），所以美国的参众两院能够有效地约束行政首长的行政行为。弹劾权是“立法机构手中驾驭政府中行政公仆的缰绳”[4]（P333），所以行政首长无论是超越职权还是玩忽职守，都会遭到众议院的弹劾、参议院的审议。众议院还握有批准行政首长年度预算和决算的权力，参众两院也有权审议行政首长制定的各项政策等。参众两院还能够对行政首长的法案否决权行使再否决，也就是说如果两院再次以三分之二的多数通过被行政首长否决的法案，法案就正式生效，由此防止行政首长随意行使否决权。此外，参众两院还掌握“对行政首长签订条约和任命官员的批准权”[8]（P37），例如行政首长与其他国家签订的条约，必须获得参众两院出席议员的三分之二以上的同意才能生效，以此促进行政首长的条约签订行为不违背美国的宪法和法律。

2.司法机构制衡行政权

汉密尔顿认为“司法部门既无强制，又无意志，而只有判断；而且为实施其判断亦需借助于行政部门的力量”[4]（P391），所以必须通过扩大司法权的方式制衡行政首长的行政权。在法律事务方面，因为只有具备足够法律知识的人，才能成为合格的法官；法律案例的经验也需要长时间的积累，所以如果法官没有违反法律，就可以终身任职，参众两院和行政首长都不能罢免法官的职务。“这样做不仅可以保护司法权不受其他两种权力的侵犯，而且能维护宪法的权威性”[11]（P84）；如此，法官也能够按照法律的原则，独立地审判行政首长的违法行政行为。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权”[4]（P396）。所以法官被任命后，其薪俸不能受其他机构的影响，并且应该有规范的机制保持法官薪俸的稳定，使法官的司法工作也不受行政首长职权的影响。联邦最高法院可以参与众议院对行政首长弹劾案的审理，当行政首长受到弹劾时，联邦最高法院担任审判主席，确保审判结果的权威与公正。最高法院也可以审判美国各州之间、美国与其他国家之间的行政诉讼案件，以及其他危害美国安全的行政案件，促进司法机构有效地约束行政首长的行政行为，使行政首长在美国法律规定的范围内合理地使用行政权。

四、汉密尔顿行政权思想对我国的启示

汉密尔顿既重视加强行政首长的职权，使行政首长有效地实施行政权力，也注重其他的政治机构有效地制约行政首长的职权，使行政首长的权力不损害公共利益，所以汉密尔顿从强化与制衡的角度分析了行政首长的职权。在我国的公共事务逐渐增多，公共管理难度日益加大的现实背景下，汉密尔顿的行政权思想对我国政府的行政权运作也具有借鉴意义。

1.维护行政首长的职权

我国的行政机构实行的是行政首长负责制，在行政事项参与者集体讨论的基础上，行政首长对行政事项做出最后的决策，并且对该决策独立地承担行政责任。行政首长为妥善地管理行政事务必须首先掌握行政事务的知情权，所以无论是上级部门还是下属人员为行政首长提供的行政信息必须是真实和具体的，如此才是行政首长做出正确决策的基础。我国行政首长拥有的职权较多，例如行政首长掌握行政领导权，领导下属机构的各项工作，负责制定日常的行政事项和中长期的行政计划，协调工作人员的利益分配；行政首长还掌握行政人员的任免权，行政首长为有效地完成行政事务，有资格决定行政事项的参与者；行政首长可以提升工作表现突出的人员的职务，也可以免除工作不称职的人员的职务；行政首长还握有部门行政条例的制定权，可以根据行政工作的发展变化，增加或修改部分行政条例，也可以停止使用不适应工作需要的行政条例。因此，我国的行政法规必须切实地保障行政首长的各项职权，才能增强行政首长工作的积极性，促进行政首长科学合理地行使工作权利和自觉地履行工作义务。

2.党组织领导行政人员的工作

党组织对政府的行政人员实行的是政治原则、政治方向、政治路线的领导。党组织要经常对行政人员开展政治思想、政治行为等方面的教育，使行政人员的工作不偏离社会主义道路，行政人员不滋生资产阶级的自由散漫思想，在工作中始终保持锐意进取的精神，不断创造新的工作业绩；在工作中也能够敢于担当和善于担当，积极发挥先锋模范作用，不断增强工作的职责意识。党组织要加强行政人员运用马克思主义方法论的能力，使行政人员客观地认识工作事项的本质，努力寻求解决工作问题的有效途径。党组织要强化行政人员为民服务的意识，使行政人员致力于解决基层群众面临的困难和问题，维护和增加社会群众的现实利益。党组织要增强行政人员的法治观念，杜绝各种以言代法、以权谋私的现象，使行政人员在法制范围内公开公正地行使工作权力。党组织也要加强行政人员对党的基本路线、新时期社会主义理论体系的认识，使行政人员深刻了解我国目前的基本国情和发展任务。因此，党组织只有加强领导行政人员的政治工作，才能进一步提高行政人员的工作能力。

3.人大机构监督行政人员的工作

政府“权力高度统一但若缺乏权力制约机制就会产生权力肆意妄为，必然导致严重的腐败，从而衰减政府的决策效力，从根本上也会影响政府高效率的运作”[12]，所以有必要加强对政府行政人员工作的有效监督。行政人员由人大机构选举产生，行政人员的工作也向人大机构负责，所以人大机构有必要加强监督行政人员的工作。人大机构及其常委会的工作人员要强化监督工作的责任意识，自觉监督行政人员的各项工作。人大机构作为立法部门，要根据行政人员目前出现的工作问题及时地建立行政程序法、廉政法等法律法规，继续健全《监督法》的运作程序，增强对行政人员权力监督的权威性、强制性和实际效果。人大机构要通过行政人员的年度述职会议、现场视察等方式加强对行政人员的预算执行、重点项目建设、财政专项资金使用、廉洁作风建设等方面的审查和监督，使人大机构对行政人员的监督工作突出重点。人大机构要增强对行政人员权力监督的透明度，通过新闻媒体向社会公布行政人员权力运作的实际情况。人大机构要加强监督行政人员的委任立法情况，如果行政人员制定的规章违反了宪法和法律的基本准则，损害了社会民众的利益，人大机构就可以撤销行政人员的部分行政立法权。

4.司法机关监督行政人员的工作

我国的司法机关主要包括各级的检察院、法院、公安机关和司法行政机关。检察院要独立审查行政人员是否存在贪污贿赂、渎职侵权、危害国家安全、破坏国家法律政策等情况。检察院既不能随意地夸大行政人员工作的违法程度，也不能弱化行政人员的违法行为；如果行政人员的工作违反有关法律，就必须严格审查违法的事项。人民法院要坚持公平公正的原则审判违法的行政人员，无论是审判的程序，还是罪刑的判定都要遵守法律的规定，使违法的行政人员受到应有的法律惩罚。“要从制度上保障司法独立，就要从组织上、财政上、人事制度和职位保障方面改革现有的司法体制，消除司法的地方化和行政化，切实保障法院和法官的独立”[10]（P48）。公安机关在涉及行政人员违法案件的调查取证过程中，也要不受任何个人、社会团体、行政机构的影响，要客观地调查行政人员的违法事实，不能有任何的欺瞒、伪造行为。司法行政机关要积极开展预防行政人员犯罪的研讨会，制定和普及有关的行政法律常识，为行政人员的工作提供必要的法律指导。因此司法机构只有通过建立完善的审查、惩治和预防机制，才能促进行政人员在法律范围内行使工作职权。

5.社会群众监督行政人员的工作

社会群众要自觉地培养公民的权利意识，以高度的社会责任感监督行政人员的工作。社会群众可以通过新闻媒体、官方网站、公共活动等途径了解行政人员履行职权的现状，为行政人员提供改进工作的意见和建议。如果行政人员的工作损害了群众的利益，违反了国家的法律法规，社会群众可以当面警告违法的行政人员，督促有关人员纠正违法行为；如果行政人员继续执行违法的行政行为，社会群众可以向党的纪检部门检举行政人员的违法行为，消除行政人员的违法行为对社会造成的危害。社会群众的检举行为既能够维护社会的公共利益，也有助于纪检部门了解行政人员工作的实际情况。社会群众也可以向信访机构举报行政人员违法的工作事项，然后信访机构向上级部门反映社会群众举报的信息；上级部门根据群众举报的信息核查行政人员工作的实际情况，如果行政人员存在违法的行为，上级部门要依法惩治有关的行政人员，并将惩治的结果反馈给社会群众。因此社会群众在监督行政人员工作的过程中发挥着信息收集、信息传递的作用，社会群众也能够辅助上级部门开展对行政人员的监督工作。

结语

古希腊的亚里士多德分析的政体行政机能，罗马时期的波利比阿分析的执政官的行政权内容、其他的政治机构对行政权的制约，以及西塞罗分析的在法制范围内使用行政权对汉密尔顿行政权的研究都具有启蒙作用。汉密尔顿继承了英国学者洛克将执行权与立法权分离、执行权集中于一人的思想，但是不认为执行权应该从属于立法权；汉密尔顿也继承了法国学者孟德斯鸠关于行政机构的权力内容、立法权有效地制衡行政权的思想。为加强美国的政治凝聚力、提高政府的行政效率，所以汉密尔顿认为美国的行政首长要独自掌握行政权，并且适当地扩大孟德斯鸠等人提出的行政职权，从而提高行政首长的政治威望，增强行政首长对政治事务的管辖能力，使行政首长的政策指令在行政部门能够有效地贯彻和执行。汉密尔顿通过设置参议院和众议院，适当地分散美国的立法权，使立法机构不随意地干涉行政首长的行政权；但是参众两院的审议权、法案否决权等权力能够有效地制衡行政首长的权力，使行政首长在行政法则范围内使用行政权。汉密尔顿通过固定法官的职务和薪俸等方式，增强美国的司法权，使法官能够独立地审判行政首长的行政行为，提高司法权对行政权的制衡效果，使行政首长的行政行为不损害美国民众的利益。在我国的政治运作过程中，以法律的方式保障行政首长的各项职权，能够降低行政首长的行政风险，提高行政首长的工作效率，促进行政部门的有序发展。党组织加强对行政人员工作的政治领导，能够促进行政人员的工作符合党的政策发展方向，也能够提高行政人员解决工作问题的能力。建立人大机构、司法机关和社会群众对行政人员工作的监督体系，既有助于增强人大机构、司法机关对行政部门的监督责任意识，促进社会群众主动开展对行政部门的监督，也有助于提高对行政人员工作的监督效果，使行政人员依法行使行政权力。

[1][希]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1965.

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（责任编辑 张 娅）

李江（1987—），男，湖南宁远人，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生，主要研究方向为政治学理论与当代中国政治制度。

D0

A

1671-7155(2017)05-0034-05

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.05.006

2017-06-26

2013年度教育部哲学社会科学重大攻关项目“当代中国政治制度的实践发展与理论创新研究”（项目编号：13JZD022）的阶段性成果。