党政领导干部依法行政的困境与对策

程红梅

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450046)

党政领导干部依法行政的困境与对策

程红梅

(河南司法警官职业学院，河南 郑州 450046)

十八大以来，习近平总书记围绕“全面推进依法治国、努力建设法治中国”提出了一系列新思想新战略，要求领导干部在巩固依法行政意识的基础上，全面提高依法办事能力，深入推进法治化进程。然而，当前依法行政还存在诸多制约因素，应从领导干部自身出发，提高其法治素养与行政能力、明确自身角色定位，同时加大法制宣传力度，培养民众法律信仰，并建立完善的权力监督体系，全面落实依法治国战略建设。

领导干部；依法治国；依法行政；困境；对策

引言

1949年中华人民共和国成立至今已经走过将近70个年头，面对不同历史时期的迥异形势，党的领导与执政方式在不断调整与变化，时代的发展、社会的进步和经济生活方式的变迁等都是引起执政方式变化的重要因素。十八大以来，习近平总书记提出了一系列思想创建与治国实策，其中，在党政领导干部依法行政方面，要求领导干部在巩固法治意识的基础上，全面提高依法办事能力，为党的领导法治化、现代化、科学化奠定坚实基础。而作为“关键少数”的领导干部在具体工作中能否依法行政、在依法行政的道路上仍然存在哪些障碍、如何克服障碍，已成为新时期法治建设亟待讨论与反思的课题。

一、党政领导干部依法行政的重要意义

从理论视角而言，依法行政的提出，发展了党的执政理论和依法治国的理论，进一步明确了党在社会主义法治建设进程中的新的思维路径，丰富并完善了马克思主义理论，在社会主义事业进入改革“深水区”与时代拐点期具有更加深刻的价值与意义；从实践层面来看，依法执政是党的执政合法性的依据来源、制度保障，是建设具有中国特色社会主义法治国家的根本途径，是完善社会主义市场经济体制、机制，维护社会长治久安的根本所在。改革开放以来，我国在法治建设进程上取得了巨大的成就，面对新形势、新环境，领导干部必须要改变以前的官僚主义作风，转变思维方式，依法行政、依法执政。各级领导干部作为国家公权力的执掌者，在建设有中国特色社会主义法治国家进程中承担着不可推卸的责任，对其他社会组织、团体以及民众群体具有先锋模范作用。〔1〕只有将法治意识根植于思想深处，在行动上切实做到依法执政、自觉遵守宪法与法律的规约，塑造良好的公职形象，才能促进社会法治公平，才能将党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合，全面落实依法治国战略建设。

二、党政领导干部依法行政的困境分析

(一)强德轻法的传统思想根深蒂固，阻力较大

在儒家思想的影响下，中国传统文化以儒家伦理道德为中心，强调道德感化，形成了典型的重德治、轻法治的人情社会氛围。时至今日，许多本应由法律解决的问题，人们仍选择“托关系”、“走后门”解决。一些党员干部法治意识、纪律观念淡薄，对法律的权威重视不足，出于对人情的考虑，而放弃法律的原则，习惯于按上级领导意志办事、靠感情亲疏办事。面对新形势、新环境，我国法治建设虽在各个方面取得了一定的成绩，但人治传统、人情传统的观念在当下社会仍然具有一定的生命力，“关系”运作强势存在，整个社会没有真正形成崇尚法治的良好氛围。

(二)权大于法的现实问题普遍存在，本末倒置

当前，各级党政机关依旧存在决策、执行自我包揽的现象，而监督机关也隶属于党委，实际上形成了集决策、执行、监督“三权”于一身的一元化领导。其后果是必然造成权力配置失衡，“一把手”、“一言堂”现象严重。“关键少数”变成了“掌权个数”，集体决定的事情，“一把手”可以随意推翻，“一把手”的决定就是党委的集体决定，党内民主被党内专制所代替，甚至随意干预人民法院和人民检察院独立行使职权等等。个人崇拜、高度集权等现象屡禁不绝。邓小平同志指出，“一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”〔2〕。

(三)领导干部的法治意识、能力薄弱，问题多发

法律是我国立法机关制定的，规范、保障社会生活有序进行的利器，因而具有至高无上的权威。国家行政人员特别是领导干部都应当自觉遵守宪法、法律以及行政法规的规定，严格依法办事。〔3〕在法治建设进程的推进中，法治理念缺失、不懂法的领导干部仍然存在，多现于基层地方领导干部。其具体表现为：对自身定位不明、依法政务公开不到位、违法滥用行政权力、轻视法律权威等。部分领导干部将法律程序当作形式主义，选择性执法，哪些事情好办、哪些事情有利可图就办哪件，甚至对于一些复杂的问题，因害怕处理不周连累自己或者部门的利益而选择不作为，严重影响法律公正，长此以往，人民将对法律失望乃至失去信心。

(四)依法行政的监督机制存在漏洞，协调不畅

我党践行依法行政，时刻铭记“民主是走出历史周期律的唯一法宝”，坚持党的群众路线，坚持一切从群众来到群众中去，实行民主选举、民主决策、民主管理，保障党内监督、群众监督、舆论监督并行，而能否实现高质高效的监督，能否真正发挥监督的作用，才是监督机制存在的意义。当前，监督方式众多，但监督效能低下，走形式、走过场的现象在一些地区和部门普遍存在。其原因主要在于人民群众的法律观念不强，对权力报复恐惧，放弃行使群众监督的权利；领导干部以权谋私，千方百计避免躲避监督，阻碍监督顺利进行；监督渠道存在障碍，沟通不畅，监督机制缺乏力度等等。种种做法致使法律虚化，被束之高阁，群众无知情权，监督机制徒有其名。这与人民群众当家作主的本质要求严重背离，造成了极坏的影响。

三、党政领导干部依法行政的建议对策

(一)提高党政领导干部的法治素养与行政能力

为更好地适应全面推进依法治国这一“大趋势”、“大任务”的需要，领导干部应率先垂范，强化法治意识，在思想意识上破除权大于法的腐化观念，提高对法治价值和精神的认同，一切行动以宪法法律知识为指导，以法律法规为原则；强化公仆意识，时刻铭记全心全意为人民服务的宗旨，权力是人民所赋予的，人民才是权力的真正主人，要坚持以人为本，执政为民。如滥用权力，必将承担法律责任。

面对大多数人无法律学历背景，知识储备不足等问题，各级领导干部必须积极主动地学习宪法法律知识，提高自身的法治素养，加强学习科学行政的典型案例，切实提高维护社会安定和谐的行政能力。只有“心中有法”才能做到“行有法依”，形成法治意识与法治实践的良性循环。善于将法律理论与具体工作相结合，对宪法法律知识既要内化于心，更要外化于行。在日常工作中，遇事不逃避，杜绝“不作为”现象，积极主动地运用宪法法律知识，投身日常法治实践，强化日常法治工作能力，形成先考虑“是否合法”，再考虑“如何按法定程序办事”的法治思维，力争将法律法规贯穿行政工作始终，实现依法行政的有效落实。在遇到重大决策时，要仔细论证，进行合法性审核，将公众参与、集体讨论确定为法律程序；遇到专业法律问题，要多咨询，征求法律顾问的专业建议意见；在解决群众问题时，要找准群众利益所需、心里所想，把冰冷的法治转变成温情的体恤，最终实现群众利益诉求的合法化实现，将社会各方利益诉求纳入制度化、规范化、法治化的轨道，达到国家法治与民众利益的良性平衡。

(二)明确领导干部的角色定位

党政领导干部就是公职人员，是行政机关中依法行使国家职权、执行国家公务的人员。“所谓‘公职’是指‘根据法定权威行使的责任、权威或服务的职位’，在中文语境中指的是‘国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务’。”一个国家的治理，最终是人的治理，需要具体的人来实现。党政领导干部作为依法行政的主要决策者、实施者和维护者，是推动国家法治化进程的中流砥柱。我国立法是人民意志的集成，代表着最广大人民的根本利益。党政领导干部切实履行领导职责，认真调研，立足国情，了解广大人民群众的建议和意见，为党和国家的路线、方针、政策的制定提供一手资料。党和国家的路线、方针、政策依照立法程序制定后，由各级党政领导干部通过组织贯彻实施，规范到社会生活的方方面面，这就要求领导干部时刻牢记自己的角色定位，在决策初，心系民众与国情；在工作中，将各项事务纳入法治轨道，使各项事务有法可依。党政领导干部处于工作第一线，可以清楚了解到社会生活的管理是否遵循法律法规的原则正常运行，也在第一时间带领群众同违法行为做斗争，切实履行依法行政的重要职责。只有明确自身角色定位，才能立足依法治国全局战略，严守法律与正义，在宪法法律的规范下将权力最大限度服务于民众，带领民众捍卫国家的法治，捍卫法律的尊严，保证依法治国进程的顺利进行。

(三)培养广大民众的法治信仰

在治国理政框架下，法律只是一整套的系统条文和一系列规定制度，真正要推进中国政党法治建设进程，实现国家的良法善治，当务之急是培育全体公民对法律敬仰和遵守的法治信仰。如果一个国家缺失了法治精神、法治信仰，即使法律条文制定得再全面、再系统，法治也终归是无本之木；如果一个社会没有良好的法治风尚，法虽立而寸步难行。〔4〕由此可见，法律作为法治的基本组成部分，严密的逻辑、高深的法理不可缺失，但全民守法才是依法治国之本，根植于民众心中的法治信仰才是依法治国的关键所在。

首先，要加大法治宣传力度，树立全社会法治意识。社会主义核心价值观的主要内容是法治，要使公民了解法律制度和内容，形成对法治理念的认同，将法治精神融入社会文化之中，使之成为公民的文化共识、价值取向和行为准则。其次，建立健全的法律服务体系，动员全民参与到守法、用法的过程中，能够运用法律武器维护自身的合法权益，在遇到矛盾、纠纷、冲突时，能够用法律手段妥善解决。各级政府应完善自身所辖地域的法律援助体系，建立健全司法救助机制，使法律服务功能覆盖城乡，服务于全社会。最后，领导干部发挥先锋模范作用，带动社会法治风气。广大民众对于法治信仰的认同，更多来自对日常生活的感受。在生活中，任何一次以权代法、执政不公的现象和行为都会破坏民众的法治信仰与法治信心。党政领导干部应坚持从自身做起，懂法、知法、学法、用法，严格以法律规范自身的行为，切实做到每项工作、每个决定都有法可依，任何违法行为都将受到严惩。

(四)完善权力制约的监督体系

在不断的改革与探索中，我国形成了较完整的行政监督体系，但随着改革开放和社会主义市场经济的发展，如何加强权力制约和监督依旧是我党需要面对的重要课题。

加大监督力度，完善党内外监督机制。正确处理好党与人大、政府、人民政协以及司法机关错综复杂的关系网络，理顺关系节点，厘清从属地位，从制定党内监督法规条款到从严落实党员民主权利，从完善党内民主选举制度到积极推行党务公开体制、机制，各个环节与步骤都要合理细化、落实有效。民主党派是平衡执政党用权有度、权力溢出的有力保障，是真正发挥一党执政、多党参政的权力制约机制。〔5〕一党执政不是大权在握，是在宪法与法律的先行框架内正确、灵活、积极地处理好与其他民主党派的关系，调动民主党派参政的积极性与主动性，使其“有胆敢言、言不危己”，只有这样才能保证参政党“忠言肺腑”，才能使执政党听到“真声音”。

拓宽监督渠道，规范全民网络监督机制。当今网络由于其广泛性、及时性以及信息海量的特点，成为民众监督的主要方式，许多领导干部的违法行为在网络的推动下无所遁形。因此，大力推行政务公开，普及电子政务，建立通畅快捷的政府门户网站，广大群众可以随时随地通过电子设备了解政府工作情况，方便快捷地了解政务动向，发现问题时可在第一时间发表看法，保障其知情权、监督权，增加其政治参与度，真正践行群众路线，接收群众的监督。网络信息的高效特点使民众监督更为彻底，但同时也存在着负面的导向，一旦形成，将对政府的公信力造成致命的负面影响。因此，网络监督的前提需要尽快建立相应的法律法规，明确网络监督的权利和义务，增加相关部门的网络信息甄别、网络舆情处理能力，将网络行为纳入法治轨道，促进网络监督的良性发展。

四、结语

综上所述，领导干部依法行政还有很长的道路要走，在推动我国法治化建设的进程中，不乏许多困境，要真正建设完善的法治体系，就要直面这些问题，冷静分析，寻找正确的对策并付诸实践。各级领导干部作为国家公权力的执掌者，在建设社会主义法治国家的进程中担负着重要的责任。领导干部只有在良好的法治环境和群众基础上，树立牢固的法治理念，在工作中不断提升法治能力，依法行政，才能不辱使命，做好人民公仆，自觉接受党内外的监督，充分调动社会各界的积极性，同心协力，把我国法治建设推向一个更加美好的新境界。

〔1〕 李林.论习近平全面依法治国的新思想新战略〔J〕.法学杂志，2016(5).

〔2〕 邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1994：329.

〔3〕 张泽武，马玉成，孙钊.加强对行政权监督的几点思考〔J〕.法制与社会，2013(4).

〔4〕 高新民.中国特色社会主义政治发展道路若干问题研究〔J〕.理论学刊，2012(1).

〔5〕 肖来青.提高依法执政能力的途径〔J〕.领导科学，2004(11).

(责任编辑 关 峥)

The Dilemma and Countermeasures of the Party and Government Cadres Administration in Accordance with the Law

CHENG Hong-mei

(Henan Judicial Police Vocational College, Zhengzhou, Henan 450000)

Since the 18th CPC Congress, General Secretary Xi Jinping put forward a series of new ideas and new strategies centering on the “Comprehensively promoting rule of law, and striving to build China under the rule of law”. Being based on consolidating the awareness of administration according to law, leading cadres should comprehensively improve the ability to act in accordance with the law, and to further promote the legalization process. However, there are still many factors which restrict the current administration according to law, We should start from the leading cadres themselves, improve their legal literacy and administrative capacity, clear their own role positioning, at the same time, we should increase legal publicity, cultivate people’s legal faith, and establish a perfect supervision system of power, so as to comprehensively implement the strategy of governing the country by law.

leading cadres;governing the country by law; administration by law;predicament; countermeasures

2017-04-24

程红梅(1977-)，女，河南鲁山人，河南司法警官职业学院讲师，硕士，主要从事刑事诉讼法学、司法制度研究。

D35

A

1672-2663(2017)02-0117-03